II SA/Wr 64/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Palus, Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca), Sędzia WSA Anna Siedlecka, Protokolant Anna Biłous, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2008r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego komina oddala skargę U Z A S A D N I N I E Pismem z dnia 2 lipca 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. zawiadomił strony postępowania, że na wniosek M. M., zostało wszczęte postępowania w sprawie stanu technicznego komina w budynku nr [...] w S. Na podstawie oględzin, dokumentacji fotograficznej oraz materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie organ pierwszej instancji ustalił, że budynek nr [...] w S. jest obiektem murowanym, niepodpiwniczonym, dwukondygnacyjnym z poddaszem użytkowym i strychem, przykrytym dachem wielospadowym krytym dachówką ceramiczną. W budynku są cztery zespoły kominów. Komin stanowiący przedmiot postępowania przebiega przez lokale mieszkalne nr [...], nr [...], nr [...] oraz strych i wyprowadzony jest ponad połać dachu. Na poziomie parteru, od strony klatki schodowej, wyposażony jest w wyczystkę. W lokalach nr [...] i nr [...] komin obudowany jest płytami gipsowo-kartonowymi. Do przewodu kominowego podłączone są kotły centralnego ogrzewania służące lokalom nr [...] i nr [...]. Dla potrzeb lokalu nr [...] kocioł zlokalizowany jest w pomieszczeniu mieszkalnym, wyposażonym w kratkę wentylacyjną podłączoną do odrębnego przewodu kominowego. Dla potrzeb lokalu nr [...] kocioł zlokalizowany jest w przynależnym pomieszczeniu kotłowni. Pomieszczenie kotłowni wyposażone jest w kratkę wentylacyjną podłączoną rurą z PCV do odrębnego przewodu kominowego znajdującego się poza pomieszczeniem kotłowni. W kominie stanowiącym przedmiot postępowania stwierdzono szereg śladów świadczących o tym, że pozostaje on w nienależytym stanie. Komendant Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Ś. poinformował, że w dniu 29 sierpnia 2007 r. w tym budynku interweniowała jednostka straży pożarnej wobec zagrożenia nieszczelnymi przewodami dymowymi w lokalach mieszkalnych nr [...], nr [...] i nr [...]. Wobec takich ustaleń organ pierwszej instancji decyzją Nr [...] z dnia 25 września 2007 r. nakazał J. M., A. i W. D., M. i K. S., M. oraz E. K.-R. tworzącym Wspólnotę Mieszkaniową budynku w S. nr [...], usunąć w terminie do dnia 31 października 2007 r., z zachowaniem procedury wymaganej przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane, stwierdzone nieprawidłowości komina w budynku nr [...] w S., polegające na nieszczelności komina, obudowaniu komina płytami gipsowo-kartonowymi w lokalach nr [...] i nr [...], występowaniu rdzawo-brązowych wykwitów, tynku komina na poziomie poddasza przy nieczynnym wejściu do lokalu nr [...], występowaniu śladów zacieków oraz brunatnej barwy tynku komina, na poziomie strychu, istnieniu rdzawo-brązowych zacieków oraz brunatnych plam tynku komina ponad dachem budynku oraz zakazał J. M., M. i K. S. użytkowania komina w budynku, nadając w tym zakresie decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, żądając jednocześnie złożenia potwierdzenia przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane obowiązków wynikających z decyzji. Opisana decyzja została oprotestowana przez M. M., który złożył odwołanie. Odwołujący się podniósł, że nie wyraża zgody na obciążenie obowiązkami z decyzji wszystkich współwłaścicieli budynku. Wskazał, że przeprowadzone przez kompetentny organ nadzoru budowlanego postępowanie wyjaśniające nie dało odpowiedzi na wszystkie zadane we wniosku strony pytania. Nadto strona wniosła o doprecyzowanie zawartych w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej pewnych stwierdzeń. W konsekwencji decyzją NR [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa, Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Na uzasadnienie organ odwoławczy wskazał, że dostrzegł nieprawidłowości w dyskredytowanej decyzji, powodujące konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego oraz konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji. Jak dalej wskazał, oprotestowana decyzja wydana została na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, który stanowi, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku. Obowiązki w tym zakresie spoczywają na właścicielu (współwłaścicielach, jeżeli obiekt stanowi współwłasność) lub zarządcy obiektu budowlanego. Przytoczone unormowanie prawne ma na celu korygowanie stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym odpowiadającym jego funkcjom. Przepis, stanowiący podstawę materialno-prawną pierwszoinstancyjnej decyzji, ma umożliwić bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem. Konstrukcja normy prawnej, zawartej w art. 66 Prawa budowlanego, a w szczególności użyty w niej zwrot "właściwy organ nakazuje w drodze decyzji", wskazuje, że decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek skreślonych w treści art. 66 pkt 1-3, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Jak wynika z akt sprawy, w budynku istnieje Wspólnota Mieszkaniowa, zatem obowiązki wynikające z decyzji wydanej na podstawie przepisu art. 66 Prawa budowlanego, powinny być nałożone na wspólnotę mieszkaniową w zakresie dotyczącym części wspólnych obiektu budowlanego (częściami budynku wchodzącymi w skład nieruchomości wspólnej są przede wszystkim mury fundamenty, dachy, klatki schodowe, korytarze: kominy) lub na zarządcę, jeżeli pełni jednocześnie funkcję zarządu, oraz na właścicieli poszczególnych lokali, gdy nieprawidłowości dotyczą konkretnie lokalu, którego są właścicielami. W tym kontekście wskazać należy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 marca 2006 r., w którym wyrażono tezę, że wynikający z art. 66 Prawa budowlanego obowiązek w zakresie, w jakim dotyczy konkretnych mieszkań, należy skierować do ich właścicieli, zaś w zakresie w jakim obejmuje części wspólne nieruchomości – do wspólnoty mieszkaniowej lub zarządcy nieruchomości, jeżeli wynika to z umowy zawartej pomiędzy stronami. Wyniki postępowania dowodowego nie pozostawiają najmniejszej wątpliwości, że stan techniczny komina, będącego częścią nieruchomości wspólnej, jest nieodpowiedni, a nakazane roboty budowlane mają na celu utrzymanie go w należytym stanie technicznym. Należy jednak wskazać, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo skierował część obowiązków (dotyczących lokali) z zaskarżonej decyzji na wspólnotę. Ponownie rozpatrując sprawę powinien rozdzielić obowiązki, w zależności od poczynionych ustaleń Na koniec organ odwoławczy wskazuje, że organ pierwszoinstancyjny nie odniósł się w całości do inicjującego postępowanie wniosku. Skarżący wnosi również o sprawdzenie posiadania przez mieszkańców budynku pozwoleń na podłączenie do wymienionego wcześniej komina. Wskazać zatem należy, że PINB powinien wszcząć odrębne postępowanie mające na celu ustalenie legalności robót budowlanych polegających na podłączeniu urządzeń grzewczych do tego komina. Na ostateczną decyzję w sprawie skargę do sądu administracyjnego złożył M.M.. W skardze wniósł o wstrzymanie wykonania decyzji i nakazanie PINB w Ś. (przy ponownym rozpatrzeniu sprawy) sprawdzenia szeregu okoliczności, szczegółowo wymienionych w piśmie, co do sposobu użytkowania ze spornego komina, jego konserwowania. W uzasadnieniu skarżący podnosi, że w wydanej decyzji DWINB nie odniósł się w pełni do odwołania. Nakazał jedynie sprawdzenie legalności robót budowlanych polegających na podłączeniu urządzeń grzewczych do komina i nie odniósł się do wniosku skarżącego, zmierzającego do wyjaśnienia czy mieszkańcy użytkujący komin posiadają zaświadczenia o jego regularnym czyszczeniu oraz czy używali odpowiedniego opału. Ponadto, odwołując się od decyzji organu pierwszej Instancji, strona wnosiła o sprecyzowanie zawartego w uzasadnieniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. stwierdzenia, że niewłaściwy stan techniczny komina jest wynikiem nieodpowiedniej konserwacji oraz nieumiejętnego korzystania z urządzeń do niego podłączonych. Z dokumentów zebranych w sprawie oraz z wydanej przez PINB decyzji nie wynika, co należy przez to rozumieć i na jakiej podstawie fakty te zostały stwierdzone. DWINB w swojej decyzji również tego nie wyjaśnia. Materiał dowodowy, o którego zebranie wnosi strona, jest istotny do ustalenia okoliczności faktycznych w sprawie i wskazania osób odpowiedzialnych za niewłaściwy stan komina. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, wskazać przede wszystkim należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie, oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie natomiast z dyspozycją art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "uppsa"), Sąd rozstrzyga skargę w granicach danej sprawy, nie będąc jednak przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem (art. 1 § 2) zaskarżonego aktu, czynności, tudzież bezczynności organu administracji publicznej. Dodać jeszcze trzeba, że w myśl art. 145 § 1 tej ustawy, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem naruszenie przepisów postępowania administracyjnego przez orzekające w tym postępowaniu organy, prowadzi do eliminacji tych aktów z obrotu prawnego wtedy, gdy sąd dojdzie do wniosku, że owo naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istotą zarzutów skarżącego jest nie to, że organ odwoławczy błędnie uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania, a okoliczność, że nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołującego się i nie w pełnym zakresie objętym zarzutami strony nakazał organowi pierwszej instancji ponowne badanie sprawy. Co do zasady należy zgodzić się ze skarżącym, że obowiązkiem organu jest ustosunkowanie się w pełni do zrzutów odwołania. Jednakże trzeba wskazać, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania. W konsekwencji skarżący może wszelkie wnioski i zarzuty składać w tym postępowaniu, w toku ponownego rozpoznawania sprawy przez organ pierwszej instancji. Inaczej mówiąc, nawet gdyby przyjąć, że doszło do naruszenia postępowania administracyjnego przez organ drugiej instancji, to okoliczność ta nie miała wpływu na ostateczny wynik postępowania. Fakt, że w uzasadnieniu swej decyzji organ drugiej instancji nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów odwołania, nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem skarżący ma otwartą drogę przed organem pierwszej instancji, aby np. w piśmie procesowym zgłosić wnioski czy żądania, a w przypadku niesatysfakcjonującego wyniku postępowania będzie mógł ponownie skarżyć decyzje zarówno w administracyjnym, jak i sądowo-administracyjnym toku instancji. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny – po poddaniu ocenie kontrolowanego postępowania – nie znalazł podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego skarżonej decyzji, co musiało prowadzić do oddalenia skargi na podstawie art. 151 ppsa.