II SA/Wr 640/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka (sprawozdawca), , Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędzia WSA Alicja Palus, Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 lutego 2008r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej – M. W. sprawy ze skargi G. S. i R. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny celem przymuszenia do wykonania obowiązków wynikających z decyzji z dnia [...]. I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej G. S. kwotę 202 zł (słownie: dwieście dwa zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. G., działając na podstawie art. 64, art. 119, art. 121 i art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( t.j. Dz.U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) oraz § 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 lipca 1990r. w sprawie opłat za czynności egzekucyjne oraz sposobu przeprowadzania publicznej licytacji i trybu postępowania przy przechowywaniu i egzekucyjnej sprzedaży niektórych rodzajów nieruchomości ( Dz.U. Nr 47, poz. 281 ze zm.), nałożył na G. S. i R. S. - zobowiązanych do wykonania decyzji nr [...] z dnia [...]r. wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J.G. – grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5000,- zł za uchylanie się przez zobowiązanych od obowiązku określonego w załączonym tytule wykonawczym oraz orzekł o obowiązku wniesienia opłaty egzekucyjnej za wydane postanowienie w wysokości 40,- zł. W uzasadnieniu postanowienia, sprostowanego postanowieniem za dnia [...]., wskazane zostało, że organ zastosował maksymalną stawkę grzywny mając na uwadze skuteczne przymuszenie, ponieważ zobowiązani nie wykazali chęci współpracy z Powiatowy Inspektorem Nadzoru Budowlanego w J. G. , w celu likwidacji muru oporowego oraz tarasu dobudowanego od strony północnej i wschodniej do budynku w T. Nr [...]. W zażaleniu na powyższe postanowienie G.S. i R.S. podnieśli, że brak jest wskazania przesłanek jakimi kierował się organ nakładając grzywnę w maksymalnej wysokości. Ponadto organ błędnie uzasadnia swoje orzeczenie "brakiem chęci" ze strony zobowiązanych, oraz wskazują na błędne wnioskowanie organu, że stawka grzywny może ich zmusić do rozebrania muru. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podał, że upomnieniem z dnia 30 listopada 2006r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. G. wezwał G.S.i R. S. do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji tegoż organu z dnia [...] nr [...] nakazującej zobowiązanym rozbiórkę muru oporowego wybudowanego na działce nr [...] [...] oraz tarasu dobudowanego od strony północnej i wschodniej do budynku w T. Nr. [...] . Jednocześnie zagrożono, że w razie niewykonania tego obowiązku w terminie 7 dni od doręczenia upomnienia, zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne. Po wystawieniu przez wierzyciela tytułu wykonawczego, wydane zostało postanowienie o nałożeniu na zobowiązanych grzywny w celu przymuszenia. Następnie postanowieniem z dnia [...] nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na brak prawidłowo wystawionego tytułu wykonawczego przez wierzyciela, jak również niewyjaśnienie przesłanek dotyczących maksymalnej dopuszczalnej granicy grzywny. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie wystawił tytuł wykonawczy nr [...], a następnie postanowieniem z dnia [...] nr [...] nałożył na zobowiązanych grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5000 zł oraz opłatę egzekucyjną. Rozpoznając zażalenie na ww. postanowienie organ II instancji uznał, że nie zasługuje ono na uwzględnienie. Jak wyjaśnił organ, celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków. Prowadzona przez organ egzekucja jest następstwem nie wywiązania się przez zobowiązanego z obowiązku nałożonego ostateczną decyzją administracyjną z dnia 20 sierpnia 1999r. Niewykonanie obowiązku jest bezsporne, sam skarżący nie kwestionuje tego faktu, podważa jedynie zasadność rozstrzygnięcia nakładającego na niego ten obowiązek. Odnosząc się do zarzutów zażalenia co do wysokości nałożonej grzywny, organ II instancji stwierdził, że zgodnie z art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji grzywna każdorazowo nałożona, z zastrzeżeniem § 5, w stosunku do osób fizycznych nie może przekroczyć kwoty 10.000zł. Grzywna w celu przymuszenia jest przy tym jednorazowa, w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego. Organ wyraźnie podkreślił, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia w sprawach dotyczących egzekucji obowiązków wynikających z Prawa budowlanego ma charakter związany, gdyż wynika wprost z przepisu art. 122 § 2 powołanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W skardze na powyższe postanowienie G.S. i R.S. zarzucają organowi, że nie wziął pod uwagę ich wyjaśnień i argumentów, nie rozpoznał sprawy rzetelnie według prawa administracyjnego. W dalszej części skargi opisany został przebieg wydarzeń (począwszy od 1971 r.) dotyczący nieruchomości w T. Nr. [...] pomiędzy zwaśnionymi rodzinami, tj. stroną skarżącą i sąsiadami rodziną M. . Dlatego też skarżący wnoszą o "sprawiedliwe rozpatrzenie skargi". W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumenty i twierdzenia zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Na rozprawie w dniu 28 lutego 2008r. uczestniczka postępowania D.M. wniosła o oddalenie skargi. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej we Wrocławiu obecna na rozprawie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia PINB w J. G. podnosząc, że wydane one zostały: po pierwsze - z rażącym naruszenie przepisu art. 121 ust. 1-5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w szczególności poprzez brak określenia w podstawie prawnej decyzji, który konkretnie przepis ( który ust. z art. 121) organ zastosował, brak odniesienia się do jakiej kategorii obiektu organ zaliczył taras, co ma niewątpliwie bezpośrednie odniesienie do określenia wysokości grzywny w celu przymuszenia, po drugie - z naruszeniem art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawowy zakres kompetencji kontrolnych sądów administracyjnych ograniczony zatem został wyłącznie do oceny legalności, co oznacza, że Sąd nie bada kontrolowanych aktów i czynności pod względem celowości lub słuszności. Z ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), zwanej dalej p.p.s.a. wynika zaś, że przedmiotowy zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 3 przywołanej ustawy). Natomiast z mocy art. 134 tej ustawy, sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. W świetle powyższego, w ocenie Sądu, orzeczenia organów obu instancji administracyjnych zostały wydane z naruszeniem prawa, i jajko wadliwe podlegają uchyleniu, choć z zupełnie innych przyczyn, niż te które zawiera skarga. W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotem kontroli Sądu było badanie zaskarżonego postanowienia z dnia [...] . Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. i poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. G. z dnia [...]. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Sąd nie zajmował się zatem, jak tego życzyli sobie skarżący, kolejnymi losami ich nieruchomości począwszy od 1971r., ani też legalnością wydania decyzji z dnia [...] nr [...] o nakazie rozbiórki muru oporowego oraz tarasu na działkach nr [...] [...] w T. Nr. [...] . Jednym ze środków egzekucji administracyjnej o charakterze niepieniężnym jest grzywna w celu przymuszenia. Stosownie do art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 19966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zwanej dalej u.p.e.a.(t,j, Dz.U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), grzywnę tę nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, w szczególności, gdy ze względu na charakter czynności nie może jej spełnić za zobowiązanego inna osoba. Grzywnę nakłada się również, gdy nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Istotą tego środka egzekucyjnego jest więc przymuszenie zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku wynikającego z wystawionego przez wierzyciela tytułu egzekucyjnego, co oznacza, że środek ten nie prowadzi bezpośrednio do zaspokojenia roszczenia. Zasadą ogólną postępowania egzekucyjnego, wynikającą z art. 7 § 2 powołanej ustawy, jest zastosowanie takiego środka, który prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku i jednocześnie który jest najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. A zatem zastosowanie tego środka (grzywny w celu przymuszenia) winno mieć miejsce m.in. w sytuacji, gdy z góry wiadomo, że zobowiązany nie będzie w stanie pokryć kosztów wykonania zastępczego nakazanej rozbiórki obiektu budowlanego, a grzywna celem przymuszenia może go zmusić do realizacji tego obowiązku własnymi środkami. W rozpoznawanej sprawie organ egzekucyjny, który jest jednocześnie wierzycielem, w ogóle nie wyjaśnił dlaczego zastosował właśnie ten środek egzekucyjny, który nie prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku przez zobowiązanych. Natomiast organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyraźnie podkreślił, że "nałożenie grzywny w celu przymuszenia w sprawach dotyczących egzekucji obowiązku wynikającego z Prawa budowlanego ma charakter związany, gdyż wynika wprost z przepisu art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis ten stanowi, że w przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z Prawa budowlanego najpierw powinna być nałożona grzywna w celu przymuszenia a dopiero w dalszej kolejności powinno być zastosowane wykonanie zastępcze." Otóż, Sąd w składzie rozpoznającym skargę nie podziela poglądu wyrażonego przez organ II instancji, iż nałożenie grzywny w celu przymuszenia w sprawach egzekwowania obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego ma charakter związany. Z treści przepisu art. 122 § 2 u.p.e.a. nie można wyprowadzić takiego rozumowania, gdyż norma ta ( art. 122) zawiera jedynie postanowienia proceduralne dotyczące trybu nakładania grzywny oraz wymienia jakie obligatoryjne elementy postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać. Należy podkreślić, że w praktyce, z uwagi na łatwość stosowania tego środka, organy egzekucyjne nadużywają tego przepisu, pomijając zasadę stosowania środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku. Gdyby nawet przyjąć, co jednakże nie wynika z zaskarżonego postanowienia, że wybór zastosowanego środka egzekucyjnego był w tej sprawie celowy i zasadny, to i tak - w ocenie Sądu - orzeczenia obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co skutkuje ich uchyleniem na mocy art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. Przede wszystkim postanowienie organu I instancji jest zredagowane nieprecyzyjnie, nieprawidłowo i w sposób wieloznaczny. Postanowieniem tym nałożono na dwie osoby fizyczne grzywnę w wysokości 5000 zł bez wskazania zakresu zobowiązania adresatów postanowienia, w szczególności nie wynika z niego, czy adresaci postanowienia są zobowiązani solidarnie do zapłaty ww. kwoty grzywny ( art. 366 § 1 i § 2 k.c.) , czy też każdy z nich ma zapłacić jakąś przypadającą na niego część tej kwoty ( świadczenie podzielne art. 379 § 1 i § 2 k.c.). Nakładając grzywnę w celu przymuszenia na kilku zobowiązanych organ egzekucyjny ma obowiązek określenia zasad realizacji tego obowiązku. Z postanowienia winno jasno wynikać, czy organ nałożył grzywnę w określonej wysokości w części na każdego z zobowiązanych, czy też potraktował zobowiązanie jako solidarne. Brak tych elementarnych danych powoduje wątpliwości interpretacyjne, co stanowi istotną wadliwość wydanego orzeczenia. Postanowienie organu I instancji zawiera także nieprawidłowości w określeniu i wyjaśnieniu podstawy prawnej jego wydania, na co trafnie wskazała na rozprawie Prokurator Prokuratury Apelacyjnej we W. . Zamieszczenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. G. w podstawie prawnej wydanego postanowienia z dnia [...]. w całości art. 121 u.p.e.a. bez dokładnego określenia, w oparciu o jaką jednostkę redakcyjną art. 121 zostało wydane stanowi wadliwość, którą organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia starał się usunąć, wskazując na § 2 art. 121 powołanej ustawy. Jednakże wadliwość ta i tak nie została usunięta, gdyż organ nie wyjaśnił, dlaczego do wymierzenia grzywny zastosował § 2 a nie np. § 4 czy też § 5 art. 121 u.p.e.a., w szczególności nie odniósł się do charakteru budowli jaką jest taras, czy stanowi on część budynku, do której może mieć zastosowanie § 5, ani też nie wyjaśnił dlaczego zastosował w tej sprawie przepis § 2 art. 121. Brak należytego uzasadnienia wyjaśniającego podstawę prawną stanowi naruszenie art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego mającego zastosowanie z mocy art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Kolejne uchybienie organu egzekucyjnego, który jest jednocześnie wierzycielem egzekwowanego obowiązku, polega na nieprawidłowo wystawionym tytule wykonawczym: po pierwsze na nieprawidłowym druku urzędowym dotyczącym egzekucji należności pieniężnych, zamiast na druku dotyczącym egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, po drugie nieprawidłowo wystawiono rodzaj zobowiązania wpisując grzywnę w celu przymuszenia zamiast obowiązek rozbiórki muru oporowego oraz tarasu na określonych działkach. Reasumując, należy stwierdzić, że wskazane powyżej uchybienia proceduralne mogły mieć wpływ na wynik sprawy, dlatego doprowadziły do uchylenia postanowień obu instancji. Prowadząc ponownie postępowanie egzekucyjne, organ egzekucyjny winien rozważyć, o ile w tym czasie obowiązek nie zostanie dobrowolnie wykonany przez zobowiązanych, czy wymierzenie grzywny w celu przymuszenia jest właściwym w tej sprawie środkiem egzekucyjnym prowadzącym do wykonania obowiązku, a jeśli uzna za zasadne jego zastosowanie, winien uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę prawną Sądu. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II i III wyroku znajduje swoje uzasadnienie odpowiednio w art. 152 i 200 tej ustawy.