II SA/Wr 641/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 października 2024 r. sprawy ze sprzeciwu B. N. od decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 sierpnia 2024 r. nr 884/2024 w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oddala sprzeciw. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB, organ II instancji, organ odwoławczy) po rozpoznaniu odwołania B. N. reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika oraz odwołania J. K., również profesjonalnie reprezentowanego, od decyzji nr 29/2024 wydanej w dniu 24 maja 2024 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Wałbrzyskim (dalej: PINB) o nałożeniu na M. K. i J. K. obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego domu mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (bez zjazdu) przy ul. [...] w S. (dz. Nr [...] ob. [...] S.), uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych wprowadzonych w trakcie realizacji inwestycji, stanowiące istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, tj. decyzji o pozwoleniu na budowę nr 243/2015, wydanej przez Starostę Wałbrzyskiego w dniu 19 maja 2015 r. nr ZAB.6740.110.2015, projekcie budowlanym zatwierdzonym tą decyzją lub w przepisach, uchylił tę decyzję i sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W decyzji nr 884/2024 z dnia 8 sierpnia 2024 r. organ odwoławczy wskazał, że PINB ponownie rozpatrując sprawę powinien: w sposób prawidłowy sporządzić uzasadnienie zaskarżonej decyzji, powołując i wyjaśniając przepisy prawa, na których oparł swoje rozstrzygnięcie w przedmiocie zachodzącej kolizji pomiędzy przydomową oczyszczalnią ścieków dla budynku mieszkalnego, odnosząc się przy tym do kwestii ustaleń faktycznych dotyczących studni wierconej wody pitnej; poddać kwalifikacji prawnobudowlanej przydomową oczyszczalnię ścieków, odnosząc się tym samym do art. 36a ust. 5b prawa budowlanego, a w konsekwencji także do kwestii zwiększenia obszaru oddziaływania poza działkę - na działkę sąsiednią; wyjaśnić zasadność wyłączenia do odrębnego postępowania muru oporowego, mając jednocześnie na względzie kwestię dotyczącą funkcjonalnego powiązania muru oporowego z budową domu mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (bez zjazdu). Organ wskazał, że nie zaszła konieczność przeprowadzenia postępowania na podstawie art. 136 k.p.a., gdyż zakres ustaleń faktycznych i zastosowanie innej podstawy prawa materialnego naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. Sprzeciw od powyższej decyzji, działając przez profesjonalnego pełnomocnika złożyła B. N. (dalej: skarżąca). W sprzeciwie wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z informacji Dyrektora Zarządu Zlewni PGW Wody Polskie. W uzasadnieniu sprzeciwu strona skarżąca wskazała, że zakres wyjaśnienia kwestii stanowiących podstawę decyzji kasacyjnej nie jest konieczny, a wręcz zbędny, i nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Zdaniem pełnomocnika kwestia potencjalnej kolizji oczyszczalni z innym urządzeniem (studnia wody pitnej) nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, i nie mieści się w zakresie kognicji organu. W dalszej części uzasadnienia pełnomocnik zarzuca organowi błędną wykładnię przepisów Prawa budowlanego w odniesieniu do zgodności pozwolenia budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy. Zdaniem strony organ I instancji dokonał kwalifikacji prawno-budowlanej, gdyż uznał że doszło do zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę i w konsekwencji odstąpienia istotnego, o którym mowa w art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na sprzeciw DWINB podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W piśmie do Sądu z dnia 12 września 2024 r. skarżąca podtrzymuje swoje stanowisko, w tym wniosek o przeprowadzenie dowodu z informacji Dyrektora Zarządu Zlewni PGW Wody Polskie na okoliczność istotnego odstąpienia od projektu. Akcentuje, że istotność odstępstw statuuje prawidłowość rozstrzygnięcia PINB. W kolejnym piśmie datowanym na 28 września 2024 r. skarżąca dodatkowo zgłasza wniosek dowodowy w postaci przesłuchania kierownika budowy na okoliczność nieprawidłowości w procesie budowlanym. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Sąd nie uwzględnił sprzeciwu, ponieważ wady wytknięte rozstrzygnięciu organu I instancji okazały się na tyle istotne, że ich sanacja w postępowaniu przed organem odwoławczym stanowiłaby wykroczenie przeciw zasadzie dwuinstancyjności. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej także jako p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja DWINB uchylająca decyzję PINB i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzja DWINB podjęta została na podstawie art. 138§2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 775), który to przepis daje organowi odwoławczemu kompetencję do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Decyzja organu II instancji została oprotestowana sprzeciwem. Powoduje to, że kontroli sądowej poddana została prawidłowość zastosowania instytucji z art. 138§2 k.p.a., to znaczy uchylenia przedmiotowej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez PINB. Kontrola sądowa sprawowana nad administracją publiczną polega na badaniu, czy organy administracji prawidłowo realizują swoje kompetencje, w tym w zakresie zebrania materiału dowodowego kompletnego i obrazującego okoliczności sprawy w takim stopniu, aby móc wydać legalny akt administracyjny. Jednym z przejawów tej kontroli jest badanie przez sąd administracyjny sprzeciwu od decyzji, instytucji uregulowanej w rozdziale 3a p. p. s. a. (art. 64a – art. 64e). Według przepisu art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138§2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 151a §1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenia art. 138§2 k.p.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd, na zasadzie art. 151a§2 p.p.s.a., oddala sprzeciw. W realiach przedmiotowej sprawy sprzeciwiający się podważył legalność skorzystania przez DWINB z art. 138§2 k.p.a., jednak w istocie rzeczy znaczna część argumentacji ma charakter merytorycznej polemiki ze stanowiskiem zajętym przez organ II instancji. Przepis art. 138§2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzje w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przede wszystkim należy wyjaśnić, opierając się na brzmieniu art. 136 §1 k.p.a., że przeprowadzenie postępowania dowodowego w lwiej części należy do organu I instancji, zaś aktywność organu odwoławczego w tym zakresie ma charakter dodatkowy, sprowadzający się do uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Oznacza to, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Strona, zgodnie z zapisaną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności ma prawo do pełnego, dwukrotnego rozpoznania jej sprawy przez organy, dysponujące wyczerpująco zebranym materiałem dowodowym pozwalającym ustalić stan faktyczny sprawy. W sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2022 r. sygn. akt III OSK 1844/22, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Naruszeniem praw strony jest sytuacja, w której organ I instancji zaniechał rzetelnego i wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego, bowiem na istotnie niekompletnym materiale dowodowym nie można oprzeć prawidłowego rozstrzygnięcia. Tym samym koliduje z zasadą dwuinstancyjności taki stan rzeczy, w którym organ II instancji buduje fundamenty dowodowe sprawy, i na tej podstawie wydaje rozstrzygnięcie, ponieważ stworzenie takich fundamentów przynależy do kompetencji organu I instancji. Jeżeli ciężar zebrania materiału dowodowego w istotnym zakresie zostałby przerzucony na organ odwoławczy, to należałoby przyjąć, że sprawa strony została wnikliwie zbadana jednokrotnie, co stoi w sprzeczności z powołaną wyżej zasadą dwuinstancyjności. A contrario, jeżeli materiał dowodowy wymaga uzupełnienia tylko w niewielkim (uzupełniającym) zakresie, to wykluczona jest możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, a organ odwoławczy obowiązany jest wydać rozstrzygniecie merytoryczne, i orzec o istocie sprawy. W takim kontekście należy widzieć regulację art. 138§2 k.p.a. Zastosowanie tego przepisu nie powinno być traktowane jako swego rodzaju "ucieczka" przez organ odwoławczy od rozpoznania sprawy, ale jako zagwarantowanie stronie jej praw, i mobilizacja organu I instancji do pełnego i wyczerpującego skolekcjonowania materiału dowodowego, ponieważ przepisy wiążą z organem odwoławczym jedynie uzupełnienie tego materiału. Rdzeń dowodowy dla odpowiadającego prawu załatwienia sprawy ma być stworzony w postępowaniu przed organem I instancji. Sąd rozpoznając sprzeciw związany jest brzmieniem art. 64e p.p.s.a. nakazującym oceniać jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138§2 k. p. a. Oznacza to kontrolę, czy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jako klarowna jawi się więc konkluzja, że oceniając sprzeciw sąd administracyjny nie zajmuje się kontrolą merytorycznej strony sprawy mając na względzie prawa i obowiązki stron, ale jedynie bada czy decyzja organu II instancji jest prawidłowa pod względem takiego stanu dowodowego sprawy, takiego koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, który eliminuje możliwość wydania rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Poparcie dla takiej interpretacji Sąd odnajduje w judykaturze Sądu Naczelnego, który wyraźnie podkreśla, że w postępowaniu ze sprzeciwu sąd administracyjny ocenia jedynie, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., tym samym zarzuty winny być skonstruowane w oparciu o naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z ustawą procesową, tj. w szczególności art. 64e i art. 151a p.p.s.a. Sąd administracyjny w tym postępowaniu nie rozstrzyga bowiem o prawach lub obowiązkach stron, a jedynie dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Sprzeciw jako środek przeciwdziałający przewlekłości załatwienia sprawy służy wyłącznie zbadaniu tego, czy uzasadnienie decyzji kasacyjnej w tej części, w której organ wskazuje, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania co do okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i nie ma podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a., jest prawidłowe (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2022 r. sygn. akt I OSK 1416/22). W konsekwencji kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych spełnione są przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, w którym akcentuje się, że oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wobec tego przepisy art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Problem prawny niniejszej sprawy sprowadza się do oceny, czy organ I instancji na tyle naruszył przepisy postępowania zmierzając do wydania decyzji, że pozostał do wyjaśnienia na tyle rozległy zakres sprawy, który sprawia, iż orzekanie w tym zakresie przez DWINB naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności oraz zasadę wyłącznie uzupełniającego zbierania dowodów przez organ II instancji. W badanej sprawie Sąd uznał za trafne argumenty DWINB podniesione w zaskarżonej decyzji, które spowodowały przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, ponieważ wpisują się one w przesłanki naruszenia przepisów postępowania (przez organ I instancji) wraz z pozostałym do wyjaśnienia zakresem sprawy istotnym dla jej rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie organ II instancji przede wszystkim wskazał, że organ pierwszoinstancyjny nie dokonał ustaleń faktycznych w zakresie kolizji przydomowej oczyszczalni ścieków ze studnią wierconą wody pitnej. Ponadto zarzucono, że PINB nie przeprowadził kwalifikacji prawnej wskazanej oczyszczalni, a w konsekwencji nie zbadał zmiany obszaru oddziaływania. Brak ustaleń faktycznych i prawnych w powyższym zakresie uniemożliwił organowi drugiej instancji ocenę, w jaki sposób powyższe kwestie wpłyną na rozstrzygnięcie. DWINB pozyskując więc we własnym zakresie materiał dowodowy celem oceny kwalifikacji oczyszczalni, a następnie obszaru oddziaływania na nieruchomość sąsiednią, naruszyłby zasadę dwuinstancyjności, gdyż wobec braku jakichkolwiek danych w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji I instancji, DWINB nie mógł bez podstaw ku temu przyjąć, że taka analiza została przeprowadzona prawidłowo. Organ II instancji nie był również w stanie zbadać prawidłowości kwestii kolizji między oczyszczalnią i studnią wody pitnej stwierdzoną przez PINB z uwagi na brak w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej przywołania podstawy ustalenia takiej kolizji. Brak danych dla poczynienia powyższych ustaleń uzasadnia przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Sąd podkreśla jednocześnie, że orzekając w sprawie ze sprzeciwu, Sąd nie ocenia, czy organ odwoławczy prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa materialnego dokonując obszernej analizy decyzji w świetle zarzutów odwołania. Wypowiedź taka byłaby przedwczesna, zwłaszcza, że w tym postępowaniu nie uczestniczy inwestor, na którego PINB nałożył obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Założenia takie będą mogły zostać zweryfikowane, jeśli zaskarżona zostanie decyzja rozstrzygająca sprawę co do istoty. W tym kontekście nie mogła przynieść oczekiwanego skutku argumentacja skarżącej, w istocie rzeczy polemizująca z przyjętą wykładnią przepisów materialnych (zwłaszcza Prawa budowlanego), i nawiązująca obficie do obowiązków inwestora, jak też organu I instancji. Mając na uwadze powyższe okoliczności i rozważania, Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie zachodziła podstawa do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Z tej przyczyny Sąd oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.