II SA/Wr 643/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2015r. sprawy ze skargi M. C. i B. C. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych związanych z nadbudową części budynku mieszkalnego oddala skargę w całości. Przedmiotem skargi wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. (dalej - DWINB), z dnia [...] r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej - PINB) z dnia [...] r., nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych związanych z nadbudową części budynku mieszkalnego przy ul. P. we W., polegających na zabudowie tarasu w poziomie parteru. Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych wynika, że stan faktyczny i prawny sprawy, w której zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie kształtuje się następująco. Na skutek wniosku B. C. z dnia 3 czerwca 2013 r. PINB dla miasta W. zawiadomieniem z dnia 11 marca 2014 r. poinformował o zamiarze przeprowadzenia w dniu 3 kwietnia 2014 r. kontroli nieruchomości przy ul. P. we W. w związku z robotami wskazanymi w zawiadomieniu. Z akt sprawy wynika nadto, że na wskazanej nieruchomości organ nadzoru budowlanego przeprowadził kontrolę, co udokumentowano protokołem kontroli nr [...]. W dniu 1 lipca 2014 r. PINB sporządził zawiadomienie i wezwanie, z którego treści wynika, że zostało wszczęte postępowanie w sprawie robót budowlanych związanych z rozbudową budynku mieszkalnego w obrębie tarasu na terenie posesji przy ul. P. we W. oraz poinformowano o wyznaczeniu na dzień 24 lipca 2014 r. oględzin zainwestowanej nieruchomości. W dniu 24 lipca 2014 r. sporządzono protokół oględzin nr [...], w którym opisano stan nieruchomości, dodatkowo istniejący stan faktyczny potwierdza wykonana w trakcie tej czynności dokumentacja fotograficzna. Zawiadomieniem z dnia 28 lipca 2014 r. wskazując na art. 9 w związku z art. 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - dalej - k.p.a.) poinformowano strony postępowania, że w wyniku czynności wyjaśniający w sprawie określono przedmiot postępowania jako roboty budowlane związane z nadbudową części budynku mieszkalnego przy ul. P. we W. polegające na zabudowie tarasu w poziomie parteru. W tej samej dacie organ nadzoru budowlanego I instancji wydał postanowienie nr [...], którym przyjmując w podstawie prawnej art. 81c ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) wezwano R. D. inwestora robót budowlanych związanych z nadbudową części budynku mieszkalnego przy ul. P. we W. do przedłożenia w wyznaczonym terminie dziennika budowy prowadzonego dla inwestycji zrealizowanej na podstawie decyzji Urzędu Miejskiego W. z dnia [...] r., nr [...] oraz dokumentu potwierdzającego, iż zakończenie robót związanych z przedmiotową inwestycją zostało zgłoszone do odpowiedniego organu. Po skierowaniu do stron postępowania zawiadomienia z dnia 7 stycznia 2015 r. o tzw. ,,gotowości decyzyjnej" w dniu [...] r. PINB dla miasta W. wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych związanych z nadbudową części budynku mieszkalnego przy ulicy P. we W. polegających na zabudowie tarasu w poziomie parteru. Uzasadniając stanowisko zajęte w sprawie organ I instancji odwołał się do ustaleń poczynionych w toku postępowania wyjaśniającego, koncentrując się w szczególności na protokole oględzin, oświadczeniach stron postępowania i pełnomocnika, uczestników procesu budowlanego i dokumentach jakie zebrał organ. W decyzji wskazano, że w trakcie kontroli ustalono, iż rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy ulicy P. we W. polegającą na zabudowie tarasu w poziomie parteru wykonano zgodnie z decyzją Urzędu Miejskiego nr [...] z dnia [...] r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą J. D. i R. D. pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej zabudowę tarasu w domu dwurodzinnym (jednokondygnacyjna nadbudowa mieszkalna). Podczas kontroli, ze względu na brak możliwości ustalenia przebiegu osi wspólnej ściany oddzielającej budynki przy ulicy P. we W., pomiary nadbudowanej części budynku przy ulicy P. we W. wykonano wewnątrz obiektu. Stwierdzono, iż szerokość części nadbudowanej, wynosi 3,50m, natomiast długość 4,53m+3,68m+grubość ścianki wewnętrznej oddzielającej pokoje (niemożliwa do ustalenia na oględzinach, z uwagi na brak jakiegokolwiek otworu w ww. ściance). W zabudowanej części tarasu wydzielone zostały dwa pokoje doświetlone oknami (po jednym w każdym pokoju). Dostęp do pokoi istnieje z korytarza głównej bryły budynku. Ściana zewnętrzna zabudowy tarasu wysunięta jest poza lico ściany zewnętrznej głównej bryły budynku o grubość ocieplenia. Na tarasie w poziomie pierwszego piętra, usytuowanym na stropie wykonanej nadbudowy brak jest balustrad. Na suficie w pokoju po lewej stronie widoczne są zacieki, natomiast na zewnątrz na ścianach istnieją spękania tynku. Odnosząc się do stanu faktycznego PINB przeprowadził ocenę dokumentacji archiwalnej Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W. i podał, że zgodnie z rysunkiem rzutu parteru projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Urzędu Miejskiego we W. Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego nr [...] wewnętrzne wymiary projektowanej nadbudowy budynku wynoszą 3,50m - szerokość i 8,095m - długość (przy założeniu, że ściana zewnętrzna ma grubość 38cm, a ściana oddzielająca segmenty bliźniacze 25cm). Natomiast wymiary zewnętrzne 3,88m - szerokość i 8,60m - długość (wymiar od zewnętrznego lica ściany zewnętrznej do osi segmentów, przy czym jest to także wymiar długości segmentu nr [...] ). Organ zauważył rozbieżność pomiędzy rysunkami rzutu parteru wchodzącymi w skład projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...] r. dotyczącym budowy budynku przy ulicy P. we W. w zakresie wymiaru długości budynku, gdyż w ww. projekcie długość ta wynosi 17,44mx0,5=8,72m. W ocenie organu stwierdzona różnica w wymiarach wynosząca 12cm ,,może wynikać z błędnie wrysowanego znacznika końca linii wymiarowej długości segmentu na rysunku w projekcie z 1985 r., a mianowicie znacznik linii wymiarowej, nad którą znajduje się wartość 860 winien być usytuowany w miejscu lica ściany oddzielającej segmenty a nie w osi tej ściany. Grubość ściany oddzielającej segmenty budynków bliźniaczych zaprojektowana została na 25cm, stąd oś tej ściany występuje w odległości ok. 12cm od jej lica (dokładnie 12,5cm). A zatem długość projektowanej zabudowy pomierzona wewnątrz winna wynosić 8,72m-0,38m-0,125m=8,215m (przy założeniu, że grubości ściany zewnętrznej oraz ściany oddzielającej segmenty wykonano zgodnie z projektem) a nie 8,095m jak podano w projekcie z 1985 roku". Względem stwierdzonych rozbieżności PINB odwołał się do ustaleń poczynionych w trakcie oględzin, gdzie stwierdzono, że ,,szerokość nadbudowanej części obiektu pomierzona wewnątrz wynosi 3,50m, a długość 4,53m+3,68m+grubości ścianki działowej pomiędzy pokojami, czyli 8,21m + grubość ww. ścianki (niemożliwa do określenia na oględzinach, ze względu na brak jakiegokolwiek otworu w ww. ściance). Podczas oględzin niemożliwym było również stwierdzenie, czy ściana zewnętrzna nadbudowy od strony posesji przy ulicy P. 9 we Wrocławiu oraz ściana oddzielająca segmenty budynków bliźniaczych posiada grubość jak w zatwierdzonym projekcie". Rozważania organu I instancji wynikające z ustalonego stanu faktycznego sprowadziły się do stwierdzenia, że ze względu na fakt, iż nadbudowa tarasu zrealizowana została po wybudowaniu budynku przy ulicy P. we W. na płycie istniejącego tarasu, a ściana zewnętrzna nadbudowy od strony posesji przy ulicy P. we W. wysunięta jest poza lico ściany głównej bryły budynku jedynie o grubość ocieplenia (które nie przewidziane było w projekcie) gabaryty nadbudowy dostosowano do istniejącej bryły obiektu, a zatem wykonana została zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę. Z kolei ocena zebranych w sprawie dowodów doprowadziła organ nadzoru budowlanego do przyjęcia, że w projekcie zatwierdzonym decyzją Urzędu Miejskiego W. Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] r. błędnie podano wartość długości obiektu. Omyłka ta wystąpiła w związku z niewłaściwym wyznaczeniem miejsca zakończenia linii wymiarowej. Z powyższego PINB wywiódł, że nie można zarzucić inwestorowi wykonania robót budowlanych związanych z nadbudową części budynku mieszkalnego przy ulicy P. we W. polegających na zabudowie tarasu w poziomie parteru w sposób istotnie odstępujący od zatwierdzonego projektu budowlanego. Uzasadnienie decyzji organu I instancji zawiera również stanowisko PINB dla miasta W. odnośnie twierdzeń stron podnoszonych w toku postępowania. Wykluczono mianowicie zasadność twierdzenia o braku nadzoru osoby uprawnionej wobec braku dziennika budowy oraz zgłoszenia rozpoczęcia robót budowlanych związanych z nadbudową budynku jako okoliczności wskazujących na wadliwość zrealizowanej inwestycji. Jednocześnie wskazano na ustalenia poczynione w trakcie kontroli, z których wynika, że brak jest wadliwości robót, zaś spękania tynków zewnętrznych związane są ze zużyciem technicznym, natomiast zacieki na suficie wynikają ze zużycia technicznego izolacji w obrębie mocowania słupków balustrady do płyty tarasu przenikających przez warstwę izolacji przeciwwodnej tarasu. Odnośnie braku dokumentu potwierdzającego zgłoszenie zakończenia robót zaprzeczono aby miało z tego faktu wynikać, że roboty nie zostały faktycznie zakończone. Podobnie względem braku balustrad na tarasie wykluczono zasadność poglądu, że roboty związane z nadbudową budynku są nadał prowadzone, ponieważ z wyjaśnień strony wynika, że balustrady zostały zdemontowane z powodu przeciekania tarasu przy słupkach balustrad i zalewania sufitów w pomieszczeniach znajdujących się pod tarasem i zostaną ponownie zamontowane po wykonaniu nowej izolacji. Na koniec organ I instancji wskazał, że objęte wnioskiem o wszczęcie postępowania roboty budowlane nie stanowią samowoli budowlanej, ponieważ prowadzone były na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] r. w sposób nieistotnie odstępujący od zatwierdzonego projektu budowlanego i zostały wykonane poprawnie technicznie. Wobec tego uznano, że brak jest podstaw do wydania w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia i uznano za zasadne umorzenie postępowania na podstawie art. 105 k.p.a. M. i B. C. czyniąc zarzut naruszenia przepisów procedury administracyjnej i prawa materialnego oprotestowali odwołaniem decyzję pierwszoinstancyjną. Autorzy odwołania kwestionując zasadność umorzenia postępowania domagali się wydania orzeczenia na podstawie art. 48 i 49 Prawa budowlanego podając, że ich zdaniem naruszono art. 83 w związku z art. 45 i 54 ustawy Prawo budowlane. Dodatkowe zarzuty dotyczące wydanej decyzji związane były z naruszeniem przepisów procesowych, a to art. 7, art. 77, art. 80 i art. 105 k.p.a. Uzasadnienie środka odwoławczego zawierało twierdzenia związane z brakiem dokumentów na zgodne z prawem prowadzenie robót i ich zakończenie, co według szerokiej argumentacji nie dawało podstaw do uznania postępowania za bezprzedmiotowe, zaś organ winien merytorycznie orzec w sprawie. DWINB decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając zajęte stanowisko przytoczono istotne elementy przeprowadzonego postępowania i rozstrzygnięcia PINB dla miasta W., by następnie podzielić zasadność wydanej decyzji. W ocenie organu II instancji inwestor wykonał legalnie roboty budowlane, ponieważ dysponował decyzją o pozwoleniu na budowę, zatem nie istnieje możliwość prowadzenia w stosunku do przedmiotowej nadbudowy postępowania w kierunku samowoli budowlanej w trybie art. 48 i 49 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem DWINB inwestycja, która zrealizowana została w oparciu o ważne pozwolenie na budowę nie może być zakwalifikowana jako samowola budowlana w rozumieniu art. 48 i następnych Prawa budowlanego, z uwagi na fakt, że jak jednoznacznie wynika z powyższej regulacji, znajduje ona zastosowanie wyłącznie w przypadku robót budowlanych wykonywanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jako niesporne w sprawie przyjęto, że inwestycja zrealizowana została na podstawie pozwolenia na budowę wydanego w 1985 r., a roboty budowlane prowadzone były w latach 1985-86. W stosunku do inwestycji zrealizowanych przed wejściem w życie aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane, tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r., nie znajduje w ogóle zastosowania art. 48, o czym wprost stanowi art. 103 ust. 2 ustawy. Organ odwoławczy wyraził stanowisko, że wobec istnienia ważnego pozwolenia na budowę, okoliczność w postaci niemożności odnalezienia w chwili obecnej dziennika budowy, czy też zawiadomienia o zakończeniu budowy, nie może być interpretowana przeciwko legalności inwestycji. Inwestycja była faktycznie realizowana w latach 1985-86, czyli pod rządami ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., która nie nakładała na uczestników procesu budowlanego, ani na organy orzekające w sprawach budowlanych, obowiązku przechowywania dokumentów związanych z realizacją inwestycji. Wobec tego, że w ustawie Prawo budowlane z czasu budowy nie ma takiego obowiązku, nie można wyciągać dla kogokolwiek negatywnych konsekwencji z faktu, iż nie posiada dokumentów, których posiadać nie musi. Dalsze motywy uzasadnienia decyzji organu odwoławczego dotyczyły niezasadności twierdzeń związanych z nieprawidłowościami w wykonaniu robót przy nadbudowie i nielegalnym użytkowaniem nadbudowanej części budynku. W ocenie DWINB nie ma także dowodów wskazujących na realizację nadbudowy z istotnym odstąpieniem od pozwolenia na budowę, co mają potwierdzać wykonane pomiary. Uzasadniając wydanie decyzji o umorzeniu postępowania organ II instancji przyjął, że zebrany w sprawie rzetelny i wystarczający materiał dowodowy daje podstawy do przyjęcia bezprzedmiotowości postępowania. Natomiast w ocenie organu stan faktyczny nie daje podstaw do władczej ingerencji organów nadzoru budowlanego, rozumianej jako konieczność wydania w stosunku do przedmiotowej inwestycji określonych nakazów. W skardze jaką reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika M. i B. C. wywiedli na powyższą decyzję wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania. Żądania skargi oparto na zarzutach naruszenia przepisów procedury administracyjnej, ustawy Prawo budowlane, rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego oraz Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Szczegółowo odnosząc się do wskazanych zarzutów autor skargi podał, że skarżący nie zgadzają się z decyzjami organów I i II instancji oraz poczynionymi przez organy ustaleniami, ponieważ decyzje i ich uzasadnienia naruszają w istotny sposób obowiązujące prawo. Zdaniem skarżących organ II instancji naruszył art. 7 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji PINB o umorzeniu postępowania w sprawie w sytuacji, gdy postępowanie PINB narusza zasadę prawdy obiektywnej. Organ nie podjął kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czym naruszył zasadę wnikliwego wyjaśnienia sprawy, załatwił sprawę w sposób nie mający na względzie interesu społecznego, praw skarżącego, usiłującego od 13 lat zrealizować swoją inwestycję, a napotykającego ku temu liczne przeszkody ze strony sąsiada, który sam zrealizował na swej działce zabudowę niemającą oparcia w dokumentacji (dzienniku budowy, zgłoszeniu zakończenia robót itp.). Zdaniem skarżących decyzja sanuje sprzeczne z prawem postępowanie inwestora, co stanowi swoistą zachętę do ewentualnego ponownego złamania prawa w przyszłości, w sytuacji, kiedy inni inwestorzy co do zasady traktowani są w tożsamych sytuacjach odmiennie, nasuwa się skarżącemu oczywisty wniosek, że w niniejszej sprawie organy działały z przekroczeniem dopuszczalnej swobody. Ze względu na brak w organach nadzoru budowlanego i administracji architektoniczno-budowlanej jakiegokolwiek dokumentu z fazy realizacji i zakończenia robót wywiedziono, że dziennik budowy nie był prowadzony i nie dokonano zgłoszenia zakończenia robót, co z kolei oznacza, że roboty budowlane prowadzone były niezgodnie z wydanym pozwoleniem, a to świadczy o dokonaniu samowoli budowlanej. Zanegowano zasadność ustaleń organu II instancji jakoby roboty budowlane zakończyły się w 1986 r., czyli przed dniem 1 stycznia 1995 r., a zatem zastosowanie miała znaleźć w sprawie stara ustawa Prawo budowlane. Brak jest jakiegokolwiek dowodu świadczącego o zakończeniu robót budowlany, jak również o dacie ich zakończenia. Dalsza argumentacja skargi dotyczyła okoliczności wskazujących na konieczność prowadzenia dziennika budowy oraz dokonania zgłoszenia organowi zakończenia robót na gruncie ustawy Prawo budowlane z 1974 r., Skarżący zaprezentowali stanowisko, że mimo braku obowiązku archiwizacji dokumentacji z fazy realizacji robót w praktyce dokumentacja taka była gromadzona i archiwizowana. Jako zadziwiający uznano fakt, że z okresu lat 80-tych zachowała się teczka z dokumentami dotyczącymi przedmiotowej inwestycji, lecz brak jest w niej akurat dokumentów takich, jak dziennik budowy oraz zgłoszenie zakończenia robót w zakresie nadbudowy tarasu. Wobec braku tej dokumentacji kwestionowano uznanie przez organ w oparciu o inne dowody daty zakończenia robót. Data zakończenia robót jest także wątpliwa z powodu braku znaczących śladów zużycia 30 leniej nadbudowanej barierki na tarasie. Z utrzymania w mocy przez organ II instancji decyzji PINB o umorzeniu postępowania w sytuacji, gdy postępowanie PINB naruszało prawny nakaz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego wywiedziono zarzut naruszenia art. 77 i 80 k.p.a. Zdaniem skarżących organ dokonał także dowolnej oceny niektórych dowodów i usiłował "naginać" fakty w taki sposób, aby nie musieć stwierdzać w zaskarżonej decyzji niezgodności prowadzonych robót z projektem. Organ wbrew swoim obowiązkom próbował wyjaśniać różnice w parametrach zabudowy tarasu - długości ścian - inną na poszczególnych rysunkach projektu - podczas gdy takie różnice świadczą o tym, że projekt jest błędny, a organ II instancji bezkrytycznie przyjął taki tok rozumowania. W tym samym miejscu zarzut naruszenia wskazanych przepisów uzasadniono oddaleniem wniosków dowodowych skarżących przy jednoczesnym dopuszczeniu przesłuchanie inwestora. W ocenie skarżących postępowanie dowodowe było stronnicze i naruszyło prawo do obrony praw skarżących. Zarzut naruszenia art. 105 k.p.a. opierał się z kolei na utrzymaniu w mocy przez organ II instancji decyzji PINB o umorzeniu postępowania w sprawie w sytuacji, gdy organ I instancji bezpodstawne zastosował ten przepis i umorzył postępowania w sprawie, mimo że nie było ku temu przesłanek, a postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe. Zdaniem skarżących zachodzą istotne przesłanki świadczące o wykonaniu kwestionowanych robót w warunkach samowoli budowlanej, dlatego brak jest podstaw do umorzenia postępowania. Za niesłuszne uznano umorzenie postępowania w sytuacji, gdy postępowanie naruszało nakaz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ponadto organ dokonał dowolnej oceny niektórych dowodów, co dotyczyło w szczególności niezgodności prowadzonych robót w projektem, różnic w parametrach zabudowy tarasu, długości ścian. Wskazano w tym względzie na możliwość wykonania oględzin fundamentów celem sprawdzenia prawidłowości realizacji części budynku, jaką są fundamenty z fundamentami projektowanymi, zaś organ oparł się w tym zakresie jedynie na oświadczeniu sąsiada który, nie wiadomo czy prowadził wymaganą prawem dokumentację budowlaną, w tym prowadził dziennik budowy oraz dokonał zgłoszenia zakończenia robót. Odnośnie tarasu podano, że nie ma żadnego dowodu wskazującego, że roboty prowadzone były pod kierownictwem osoby z wymaganymi uprawnieniami, czy też wykonane zostały przez właścicieli samodzielnie bez żądnego nadzoru. Skarżący uzasadniając podniesione zarzuty związane z przepisami prawa materialnego dotyczące art. 83 ust. 1 w zw. z 45 i 54 Prawa budowlanego wskazali na zignorowanie przez organy obu instancji okoliczności braku jakiejkolwiek dokumentacji świadczącej o prowadzeniu i zakończeniu robót budowlanych w obrębie tarasu, zignorowanie faktu wykorzystania na pobyt ludzi pomieszczeń powstałych w nadbudowie tarasu mimo braku formalnego zakończenia robót i braku zgłoszenia zakończenia robót. W ich ocenie roboty budowlane nie zostały zakończone, a stan nadbudowy świadczy, że zakończenie robót na pewno nie mogło mieć miejsca przed dniem 1 stycznia 1995 r., zaś brak balustrady, wymaganej projektem, na tarasie na wysokości I pietra świadczy o tym, że roboty dotychczas nie zostały zakończone, a przynajmniej że zrealizowano je niezgodnie z projektem, skoro pominięto zupełnie balustradę. We wskazanych okolicznościach skarżący uznali za konieczne zastosowanie w sprawie art 48 i 49 ustawy Prawo budowlane, zaś niezastosowanie przez organy wynikającej ze wskazanych przepisów procedury dało podstawy do poczynienia zarzutu naruszenia art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady sprawiedliwości społecznej oraz zasady działania przez organy władzy publicznej w granicach i na podstawie prawa. Na koniec skarżący podnieśli zarzut ewentualnego naruszenia § 51 i 54 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego w związku z art. 28 i 42 Prawa budowlanego z 1974 r. Zakładając hipotetyczną możliwość stosowania ustawy Prawo budowlane z 1974 r. przypomniano o obowiązku prowadzenia dziennika budowy i dokonywania zgłoszenia zakończenia robót i załączania do tego wniosku m.in. dziennika budowy. Skarżący podając, że inwestor nie dopełnił obowiązków w tym zakresie zanegowali możliwość przyjęcia, że roboty zostały zakończone. W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o oddalenie skargi, wskazując na treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a w uzupełnieniu stwierdził, że skarga nie zawiera zarzutów, które mogłyby wpłynąć na zmianę stanowiska przyjętego przez organ w rozpoznawanej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne : Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowane w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie wskazane wcześniej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowaniu instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego lub przepisów prawa procesowego, obligujących do uwzględnienia skargi, mimo rozważenia w toku podjętych czynności rozpoznawczych przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 104 k.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie tzn. działający zgodnie z przyznaną mu przepisami ustrojowymi, materialnymi i procesowymi kompetencją jest zobligowany do załatwienia sprawy w sposób w tym przepisie określony tzn. decyzją rozstrzygającą sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończącą sprawę w danej instancji. Rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty następuje poprzez konkretyzację uprawnienia lub obowiązku podmiotu, legitymowanego wg kryteriów ustalonych w art. 28 i art. 29 k.p.a., którego sytuacja prawna zostaje skutkiem tego ukształtowania w inny sposób. Każda ingerencja w sferę prawną podmiotu przez organ działający w warunkach wcześniej wskazanych może odbywać się wyłącznie na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego odpowiedniej rangi, do stosowania których uprawniony jest organ prowadzący postępowanie i posiadający kompetencję orzeczniczą (decyzyjną). Ustawodawca dopuścił jednak inny tzn. niemerytoryczny sposób załatwienia sprawy administracyjnej określając jego warunki m.in. w przepisie art. 105 § 1 k.p.a. Przepis ten nakazuje organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w całości albo w części, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono w całości albo w części bezprzedmiotowe. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem i niekwestionowanymi poglądami nauki bezprzedmiotowość postępowania wynika z braku jednego z elementów materialnego stosunku prawnego, a poprzez to oznacza niemożność skonkretyzowania prawa lub obowiązku określonego podmiotu, która obliguje do zakończenia postępowania w sprawie administracyjnej w inny sposób niż poprzez wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, (np. W. Dawidowicz: Postępowanie administracyjne, Warszawa 1983r.; wyrok NSA z dnia 16 grudnia 1996r., sygn. art. Sa/Ka 2493/95 niepubl.). Oznacza ona brak legalnej możliwości ingerowania właściwego organu w sferę prawną jednostki. W doktrynie i judykaturze rozróżnia się aspekt podmiotowy bezprzedmiotowości, dotyczący sfery podmiotowej danej sprawy administracyjnej (np. strony, organu) i aspekt przedmiotowy, dotyczący szeroko rozumianego przedmiotu sprawy. Jednym z przypadków bezprzedmiotowości postępowania o charakterze przedmiotowym będzie sytuacja polegająca na tym, że właściwy organ w okolicznościach faktycznych istniejących w konkretnym przypadku nie ma podstaw prawnych do działania w formach władczych w sposób merytoryczny. Zważyć przy tym należy, że w postępowaniu administracyjnym organy administracji publicznej podporządkowane są ustrojowej zasadzie praworządności zawartej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 6 k.p.a., która w sposób bezwzględny wymaga od nich działania na podstawie przepisów prawa. Jednym z aspektów zasady praworządności jest stosowanie prawa materialnego i procesowego, które obejmuje m.in. subsumpcję faktu uznanego za udowodniony pod stosowną normę prawną. Wymaga to uprzedniego stwierdzenia, że dany fakt ustalony przez organ prowadzący postępowanie w sprawie zawiera się w zakresie uregulowanym stosowaną normą prawną. Inaczej mówiąc sytuacja ustalona przez organ jako zaistniała czyli rzeczywista - odpowiadająca sytuacji opisanej w hipotezie normy prawnej - uzasadnia wykorzystanie dyspozycji zawartej w tej samej normie (por. J. Wróblewski: Stosowanie prawa przez organy administracji, OMT 1972, Nr 12). Wobec ustawowych regulacji wskazujących w jakich to okolicznościach właściwy instancyjnie organ jest władny uznać bezprzedmiotowość prowadzonego w ramach posiadanych kompetencji i w związku z tym orzec o jego umorzeniu, należy odnieść się do istniejącego w niniejszej sprawie stanu faktycznego przez pryzmat przepisów prawa materialnego. Niewątpliwie kluczowym dla sprawy wydaje się być dowód z dokumentu w postaci decyzji w postaci decyzji Urzędu Miejskiego z dnia [...] r., nr [...] udzielającej J. D. i R. D. pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej zabudowę tarasu w domu dwurodzinnym (jednokondygnacyjna nadbudowa mieszkalna). Fakt wydania przez właściwy organ aktu administracyjnego traktującego o pozwoleniu na zabudowę tarasu w domu dwurodzinnym przy ul. P. we W. rodzi następstwa o doniosłości prawnej. W chwili wydania decyzji obowiązywały przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. z 1974 r., nr 38, poz. 229). W świetle zawartych w ustawie przepisów inwestor dopełnił ciążących na nim wymogów poprzedzając proces inwestycyjny wymaganym stanowiskiem organu wyrażonym w formie decyzji administracyjnej. Wejście w życie z dniem 1 stycznia 1995 r. ustawy Prawo budowlane z 1994 r., poprzez treść art. 103 spowodowało możliwość orzekania przez organy nadzoru budowlanego w oparciu o przepisy ,,starej" ustawy wyłącznie w przypadkach samowoli budowlanej, tj. zrealizowania inwestycji bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, o ile taka była wymagana, w sytuacji gdy budowa została zakończona do dnia 31 grudnia 1994 r.. W niniejszym przypadku wolą inicjatorów postępowania jest orzeczenie nakazu rozbiórki nadbudowanej części budynku w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego z 1995 r. Stanowisko to nie znajduje umocowania w obowiązujących przepisach z następujących powodów. Inwestor uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę, zatem jego działań polegających na zabudowie tarasu żadną miarą nie można zakwalifikować jako samowoli budowlanej. Skoro roboty były prowadzone pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r. i w obrocie prawnym funkcjonowała obejmująca je ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę nie istnieje możliwość uruchomienia art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., ponieważ stan faktyczny sprawy nie wyczerpuje zawartych we wskazanym przepisie przesłanek. Inwestycja rozpoczęta w oparciu o decyzję administracyjną nie może zostać zakwalifikowana jako samowola budowlana, zaś art. 48 ustawy Prawo budowlane uruchamiany jest wyłącznie w przypadku jej zaistnienia, tylko bowiem rozpoczęcie robót bez stosownej decyzji wyczerpuje znamiona samowoli budowlanej. Skoro w ocenie Sądu zasadnie organy wykluczyły zaistnienie samowoli budowlanej należy poddać ocenie stanowisko o umorzeniu postępowania w kontekście zarzutów skargi. Wspomniana decyzja o pozwoleniu na budowę wymienia w załącznikach projekt techniczny i dziennik budowy. Inwestor w toku postępowania nie przedłożył jednak dziennika budowy ani dokumentów potwierdzających zakończenie budowy. Zdaniem skarżących ,,roboty budowlane do dziś nie zostały formalnie zakończone, do dziś inwestor ani organ nie udowodnił, (...) że roboty zostały przeprowadzone zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę". Istotnie brak dokumentacji świadczącej o zgłoszeniu zakończenia robót nie daje organowi podstaw do potwierdzenia dokumentem formalnego sfinalizowania inwestycji. Nie jest jednak możliwe, na gruncie przeprowadzonego postępowania i zebranych w jego toku dowodów przyjęcie, że inwestycja nie została zakończona. W trakcie kontroli ustalono, że roboty wykonano zgodnie z pozwoleniem, balustrady zdemontowano w związku z zaciekaniem sufitu, zaś tynk spękał w związku ze zużyciem, nadto nie stwierdzono prowadzenia robót czy istnienia zaplecza budowy. W tych okolicznościach mimo braku dziennika budowy czy zaświadczenia o zgłoszeniu zakończenia robót nie można zasadnie twierdzić, że roboty nie zostały zakończone. Faktem jest tylko brak na tą okoliczność dowodu z dokumentu, lecz organ okoliczność tą ustalił i poparł dostępnymi mu dowodami zebranymi w trakcie prowadzenia postępowania jak chociażby oględziny. Trudno wszakże zakładać aby pracownicy organu posiadający dostateczne doświadczenie i uprawnienia zawodowe przeprowadzając oględziny nie byli w stanie zidentyfikować stanu faktycznego w kontekście ewentualnego prowadzenia robót czy zakończenia inwestycji kilka lat wcześniej. Chociażby na podstawie degradacji powodowanej czynnikami atmosferycznymi takich elementów jak izolacja płyty tarasu czy otynkowane elementy budynku można przyjąć, że roboty w obiekcie nie były prowadzone w ostatnim czasie. Zresztą skarżący negując przyjęte przez organ stanowisko, poza samą negacją nie wskazali na żadne inne fakty czy dowody potwierdzające słuszność ich stanowiska. Zarzuty skargi związane z wykonaniem robót niezgodnie z projektem także nie znajdują uzasadnienia. PINB dla miasta W. uznał, że stwierdzone rozbieżności stanowią nieistotne odstępstwo od projektu, przy czym wskazał jednocześnie, że powstałe różnice ujawnione przy dokonywaniu pomiarów mogą wynikać z wykonania ocieplenia i błędnego podania wymiarów w samym projekcie. Wielkość ustalonych przez organ różnic jak też wskazane przez organ okoliczności nie dają podstaw do podważenia przyjętego toku rozumowania i zanegowania uznania odstępstw za nieistotne. Znamienne przy tym pozostaje, że sami skarżący zarzucając organowi dowolną ocenę dowodów i ,,usiłowanie naginania faktów" wskazują, że różnice świadczą o wadliwości projektu. Ewentualna wadliwość projektu z kolei ze względu na przedmiot postępowania i kompetencje służb nadzoru budowlanego nie mogła być analizowana przez organy orzekające w sprawie. W ocenie składu orzekającego Sądu nie posiadają uzasadnienia zarzuty naruszenia przepisów procedury administracyjnej czy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Rozpiętość czasowa pomiędzy wykonaniem robót budowlanych a prowadzonym postępowaniem nie pozwoliła na ustalenie przyczyn braku dziennika budowy czy zgłoszenia zakończenia robót. Organy administracyjne, w szczególności PINB, podejmowały działania ukierunkowane na wyjaśnienie tej kwestii m.in. poprzez występowanie do Prezydenta W. o udostępnienie akt archiwalnych czy żądanie dokumentów od inwestora (postanowienie z dnia [...]r., nr [...]). Wobec niemożliwości uzyskania przedmiotowych dokumentów nie można organowi czynić zarzutu niewyczerpującego zebrania materiału dowodowego czy niewyjaśnienia stanu faktycznego, skoro faktycznie pewne dokumenty okazały się fizycznie nieosiągalne. Przeprowadzone w toku postępowania dowody dały jednak podstawy do uznania sprawy za wyjaśnioną w stopniu pozwalającym na jej rozstrzygnięcie. Uczestnik postępowania nie może też wadliwości decyzji uzasadniać pominięciem przeprowadzenia wnioskowanego przez niego dowodu z oględzin fundamentów, gdyż rolą organu działającego w granicach swobodnej oceny dowodów jest rozważenie jakie dowody mogą mieć dla sprawy istotne znaczenia i jakie nie mają wpływu na ocenę stanu faktycznego. Czynności wyjaśniające podjęte w toku postępowania przez właściwy w sprawie organ, których prawidłowości Sąd nie kwestionuje, nie doprowadziły do dokonania takich ustaleń faktycznych, które umożliwiłyby organowi administracji publicznej zastosowane – w sposób legalny – dyspozycji uwzględnionej w normie prawa materialnego, istniejącej w obowiązującym porządku prawnym. Z materiału zebranego w sprawie wynika w sposób jednoznaczny, że wykonane przez inwestora roboty budowlane polegające na wykonaniu zabudowy tarasu nie spowodowały stanu niezgodności z prawem ponieważ zostały wykonane w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę i bez istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu. Okoliczność ta wyłącza - jak prawidłowo wyjaśniły to organy - możliwość kwalifikowania wykonanych robót budowlanych jako samowoli budowlanej. Z tych względów należy zaakceptować stanowisko przyjęte w sprawie przez organy właściwe instancyjnie, które uznały, że postępowanie jest bezprzedmiotowe i nie ma podstaw do spełnienia oczekiwań inicjatorów postępowania i wydania nakazu rozbiórki w oparciu o art. 48 ustawy Prawo budowlane, bowiem nie zaistniały warunki do orzekania w tym trybie. Zdaniem Sądu w zaistniałych w sprawie okolicznościach brak było podstaw do interwencji organu nadzoru budowlanego. Konsekwencją braku możliwości merytorycznego orzekania w sprawie przez organ nadzoru budowlanego była konieczność zakończenia postępowania w inny sposób tzn. poprzez orzeczenie niemerytoryczne, czyli umarzające postępowanie. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa – stosownie do przepisu art. 151 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.