II SA/Wr 643/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi M. R. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych polegających na przebudowie istniejącego budynku byłej stacji pomp na podstawową stację kontroli pojazdów I. uchyla postanowienie I i II instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. R. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], podając w podstawie prawnej art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 803/16, wstrzymał M. R. prowadzenie robót budowlanych polegających na przebudowie istniejącego budynku byłej stacji pomp na podstawową stację kontroli pojazdów, na terenie nieruchomości położonej w P. przy ul. G., w granicach działki oznaczonej numerem geodezyjnym 829/2 i 828/3, obręb P. i ustalił wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń, polegające na trwałym zabezpieczeniu ww. obiektu przed dostępem osób postronnych. Na uzasadnienie postanowienia podano, że w dniu 29 maja 2017 r. do PINB wpłynął wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 803/16, w którym WSA we Wrocławiu uchylił decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty D. nr [...] z dnia [...] r. W dniu 2 czerwca 2017 r. przeprowadzono kontrolę ww. budynku. W trakcie kontroli stwierdzono, że w budynku prowadzone są roboty budowlane polegające na wykonaniu wykopu pod kanał samochodowy, w którym rozpoczęto roboty murarskie. Zdaniem PINB w związku z uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji Wojewody D., decyzja Starosty D. z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę, obejmująca przebudowę istniejącego budynku byłej stacji pomp na podstawową stację kontroli pojazdów na ww. nieruchomości nie podlega wykonaniu. Wynika to z art. 152 § 1 p.p.s.a., który mówi, że w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołuje on skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. W związku z tym inwestor od dnia wydania ww. wyroku WSA nie może prowadzić robót budowlanych w oparciu o decyzję Starosty D. z dnia [...] r. Dalej wskazano, że art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane mówi, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Przepis art. 50 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego mówi, że w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. W związku z tym, że podczas kontroli w dniu 2 czerwca 2017 r. stwierdzono wykonywanie robót budowlanych objętych zatwierdzonym projektem budowlanym, należało wstrzymać te roboty. Zażalenie na przytoczone postanowienie PINB wniósł M. R.. Rozpoznając sprawę na skutek wniesionego środka zaskarżenia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wydał postanowienie z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., którym utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D.. Według organu wojewódzkiego zasadnie PINB uznał, że inwestor od dnia wydania ww. wyroku WSA nie może prowadzić robót budowlanych w oparciu o decyzję Starosty D. z dnia [...] r. Nie ma mowy o sprzeczności nakazu wykonania zabezpieczeń z wstrzymaniem prowadzenia robót budowlanych bowiem zgodnie z art. 50 Prawa budowlanego jednym z niezbędnych elementów postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót jest ustalenie wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń. Po drugie w ocenie organu wykonane prace nie stanowią wyłącznie robót zabezpieczających. Przymiot robót zabezpieczających spośród wymienionych w protokole kontroli z dnia 21 czerwca 2017r. mogą otrzymać jedynie roboty związane z zamurowaniem dwóch otworów okiennych w ścianie zewnętrznej tylnej. Pozostałe wykonane prace nie noszą znamion zabezpieczających, lecz związanych z przebudową ww. nieruchomości. Wbrew twierdzeniom żalącego, na podstawie dokumentacji fotograficznej sporządzonej podczas kontroli organ stwierdził, że prace prowadzone w wykopie nie służą zabezpieczeniu terenu budowy i nie zapewniają bezpieczeństwa dla osób postronnych ani nie ograniczają im dostępu do obiektu. W tak kształtującym się stanie faktycznym sprawy zastosowanie przez organ stopnia powiatowego art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane było w pełni uzasadnione. Nie godząc się z przytoczonym postanowieniem D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł M. R.. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że uzasadnione jest zastosowanie przez organ stopnia powiatowego ww. przepisu prawa, co miało wpływ na wynik sprawy, podczas gdy nie ziściły się przesłanki do zastosowania zarówno przez organ I, jak i II instancji art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, bowiem skarżący nie prowadził na obiekcie robót budowlanych, lecz roboty zabezpieczające. Nadto skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że prace prowadzone przez skarżącego miały charakter robót budowlanych, co miało wpływ na wynik sprawy, podczas gdy skarżący nie wykonywał na obiekcie dalszych robót budowlanych, tj. nie wykonywano budowy, a także nie wykonywano prac polegających na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Dodatkowo skarżący podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez nierozważenie całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, zaniechanie wyjaśnienia przez organ wszystkich istotnych okoliczności związanych ze sprawą, a w szczególności pominięcie, że w czerwcu 2017 r. przeprowadzono dwie kontrole budynku (2 czerwca 2017 r. i 21 czerwca 2017 r.), z tym, że podczas drugiej kontroli w dniu 21 czerwca 2017 r. w zasadzie nie stwierdzono wykonania żadnych nowych prac poza wykonaniem kilku bloczków betonowych M6 na płycie betonowej wewnątrz wykopu. Nadto organ pominął, że prowadzone roboty murarskie w wykopie były robotami zabezpieczającymi przed podmyciem fundamentów budynku i ewentualnym zawaleniem, co doprowadziło do uznania przez organ II instancji, że przymiot robót zabezpieczających spośród wymienionych w protokole kontroli z dnia 21 czerwca 2017 r. mogą otrzymać jedynie roboty związane z zamurowaniem dwóch otworów okiennych w ścianie zewnętrznej tylnej. Dalej skarżący na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, tj. wpisów dokonanych w dzienniku budowy w okresie od dnia 2 czerwca 2017 r. do dnia 4 sierpnia 2017 r. na okoliczność nieprowadzenia przez Inwestora od dnia powzięcia informacji o wydaniu wyroku z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 803/16 robót budowlanych w oparciu o wydane pozwolenie na budowę, z wyjątkiem robót zabezpieczających. W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D.. Nadto wniósł o umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 90 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, posiedzenia sądowe są jawne, a sąd orzekający rozpoznaje sprawy na rozprawie. W niniejszej sprawie zastosowanie znalazł przepis szczególny, to jest art. 119 pkt 3 p.p.s.a., który stanowi, że jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym. W myśl art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast na podstawie art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Uwzględniając powyższy zakres kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd w składzie rozpoznającym skargę doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji podlegały uchyleniu. Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332) w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Jak wynika z akt sprawy organy obu instancji uznały, że zastosowanie tego przepisu jest uzasadnione, bowiem wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 803/16 uchylono decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty D. z dnia [...] r. nr [...] o udzieleniu skarżącemu pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu istotne jest, że na skutek wydania ww. wyroku na mocy art. 152 § 1 p.p.s.a. decyzja o pozwoleniu na budowę nie wywołuje skutku prawnego do chwili uprawomocnienia się wyroku. Z chwilą uprawomocnienia się wyroku decyzja organu odwoławczego została wyeliminowana z obrotu prawnego i sprawa administracyjna pozwolenia na budowę niejako "odżyła" na etapie postępowania odwoławczego od decyzji Starosty D.. Co w realiach niniejszej sprawy istotne zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 (zastrzeżenie to nie ma znaczenia w rozpoznawanej sprawie). Zatem po wydaniu ww. wyroku pozwolenie na budowę nie wywołuje skutku prawnego, a po uprawomocnieniu się wyroku pozwolenie to staje się decyzją nieostateczną. Jak Sądowi wiadomo odwołanie od decyzji Starosty D. z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda D. i rozpoznał ostatecznie dopiero w dniu [...]. W kontekście powyższego podkreślenia wymaga, że inwestor, który legitymuje się decyzją o pozwoleniu na budowę, choćby była to decyzja nieostateczna (np. zaskarżona w drodze odwołania), nie jest osobą, która wykonuje roboty budowlane "bez wymaganego pozwolenia na budowę" w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W orzecznictwie i doktrynie prezentowane jest stanowisko, że art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego powinien mieć zastosowanie we wszystkich tych przypadkach, kiedy inwestor kontynuuje roboty budowlane, mimo że z obrotu prawnego została wyeliminowana decyzja o pozwoleniu na budowę. Jest to sytuacja, kiedy roboty budowlane są faktycznie prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę (zob. A. Gliniecki, Komentarz do art. 50, w: Prawo budowlane. Komentarz, Lex/el. 2016). Sąd w niniejszej sprawie pogląd ten przyjmuje, co prowadzi do wniosku, że inwestora w niniejszej sprawie nie można uznać za prowadzącego roboty budowlane bez pozwolenia na budowę, skoro legitymował się pozwoleniem na budowę wydanym przez Starostę D. (decyzją nieostateczną). W konsekwencji wydanie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia I instancji nastąpiło z istotnym naruszeniem art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, który w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego nie mógł znaleźć zastosowania w stosunku do inwestora. Nadto trzeba powiedzieć, że do decyzji o pozwoleniu na budowę należy stosować art. 130 § 1 k.p.a., zgodnie z którym przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu, a także art. 130 § 2 k.p.a., który stanowi, że wniesienie odwołania wstrzymuje wykonanie decyzji. Z tej racji z chwilą uprawomocnienia się ww. wyroku Sądu decyzja o pozwoleniu na budowę nie mogła być wykonywana przez inwestora. W konsekwencji w sytuacji stwierdzenia przez organy nadzoru budowlanego, że w obrębie terenu inwestycji prowadzone są roboty budowlane rolą organów było ustalenie, czy są to roboty stanowiące wykonanie pozwolenia na budowę oraz czy wykonywanie tych robót może stanowić któryś z przypadków, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2-4 Prawa budowlanego. Ustaleń tego rodzaju w sprawie brak, bowiem organy skoncentrowały się na przesłance wstrzymania robót budowlanych z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Jednak uznanie przez organy nadzoru budowlanego, że inwestor (skarżący) nie legitymuje się pozwoleniem na budowę było nieuprawnione i doprowadziło do wydania postanowień istotnie naruszających art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Uwzględniając powyższe naruszenia prawa Sąd ocenił, że naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy. Dokonana przez organy nadzoru budowlanego błędna wykładnia art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 152 § 1 p.p.s.a. doprowadziła do wydania postanowień naruszających prawo. Reasumując, zaskarżone postanowienie należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Zastosowanie znalazł też art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, i na podstawie którego Sąd uchylił także postanowienie organu I instancji. Uwzględniając treść skargi wskazać należy, że wobec ww. naruszenia prawa przedwczesna byłaby ocena wykonywanych przez skarżącego robót budowlanych i ewentualne nakazanie przez Sąd organom nadzoru budowlanego umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie. Wobec uchylenia postanowień organów obu instancji niecelowe było także przeprowadzanie przez Sąd dowodu z dziennika budowy, o którym wspomniano w skardze. Niemniej Sąd wskazuje, że w dalszym postępowaniu organy nadzoru budowlanego winny podjąć takie działania, które umożliwią ustalenie stanu faktycznego sprawy i ocenę ewentualnie wykonanych przez skarżącego robót budowlanych w kontekście możliwości wydania ewentualnych postanowień, o których mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego z uwzględnieniem aktualnego stanu prawnego i faktycznego sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł jak w pkt I sentencji. Natomiast w pkt II sentencji wyroku postanowiono na podstawie art. 205 § 1 p.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania zaliczając kwotę uiszczoną przez skarżącego tytułem wpisu sądowego od skargi. Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji.