II SA/Wr 645/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spraw.) Sędziowie NSA Halina Kremis Asesor WSA Alicja Palus Protokolant Paweł Kysiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 lutego 2007 r. sprawy ze skargi D. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...], podjętym na podstawie art. 219 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku D. D. w sprawie wydania zaświadczenia co do stanu prawnego w zakresie tego, iż lokale mieszkalne (mieszkania) mieszczącego się w budynku położonym przy ul. P. [...] we W. stanowią publiczny zasób mieszkaniowy w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733 ze zm.), Starosta Powiatu W. odmówił wydania zaświadczenia, gdyż jest organem niewłaściwym, do którego skierowano żądanie. W uzasadnieniu wskazano, iż z pisma Dyrektora Wydziału Lokali Mieszkalnych Urzędu Miejskiego W. wynika, iż lokal będący przedmiotem wniosku położony jest w budynku na terenie miasta W. i stanowi własność Akademii Rolniczej we W. Starosta Powiatu nie jest zaś organem właściwym do rozstrzygania spraw publicznoprawnych na terenie miasta W. Od powyższego postanowienia D. D. wniósł zażalenie, domagając się jego uchylenia i przekazania wniosku z dnia 12 kwietnia 2006 r. organowi właściwemu w tej sprawie, tj. Prezydentowi W. Odwołujący się wskazał w nim, iż wnioskiem z dnia 12 kwietnia 2006 r. wszczął przed Starostą sprawę o wydanie zaświadczenia. Ten przekazał ją Prezydentowi W. pismem z dnia 18 kwietnia 2006 r., jako organowi właściwemu do jej załatwienia. Z kolei pismem z dnia 8 maja 2006 r. Prezydent W. sprawę na powrót przekazał Staroście. W związku z takim obrotem sprawy, skarżący – przyjmując, iż do jej załatwienia jest właściwy Prezydent W., bo pełni on zarazem funkcję Starosty W., jako miasta na prawach powiatu – złożył do Starosty wniosek z dnia 15 maja 2006 r. o przekazanie Prezydentowi sprawy z wniosku z dnia 12 kwietnia 2006 r., przy czym tym razem w trybie postanowienia, o którym mowa w art. 65 § 1 zd. 2 k.p.a. Na wniosek z dnia 15 maja 2006 r. Starosta zareagował rozpoznaniem sprawy z wniosku z dnia 12 kwietnia 2006 r. i zakończeniem jej poprzez kwestionowane postanowienie, którym odmówił wydania zaświadczenia. Skarżący zauważył jednak, iż postanowienie organu I instancji jest niezasadne bowiem przepis art. 65 został znowelizowany przez art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271). Nowelizacja ta polega na tym, że w ramy dotychczasowego jednozdaniowego § 1 art. 65 k.p.a. dodano drugie zdanie, w którym ustanowiono, iż przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Jeżeli zatem organ I instancji uznał swoją niewłaściwość w sprawie z wniosku z dnia 12 kwietnia 2006 r., to zaskarżone postanowienie jest rozstrzygnięciem niewłaściwym. Za rozstrzygnięcie właściwe należy w tym przypadku uznać przekazanie sprawy organowi właściwemu w drodze postanowienia, o którym mowa w art. 65 § 1 zd. 2 k.p.a. (przekazanie formalne), a następnie – po uprawomocnieniu się tego postanowienia – faktyczne przekazanie tej sprawy temu organowi. Ponadto odwołujący się zauważył, iż Starosta słusznie postąpił, przekazując sprawę z wniosku z dnia 12 kwietnia 2006 r. Prezydentowi, tyle że dokonał tej czynności (pismo z dnia 18 kwietnia 2006 r.) z uchybieniem przepisowi art. 65 § 1 zd. 2 k.p.a. W tej sytuacji - skoro wnioskiem z dnia 15 maja 2006 r. skarżący, uznając tę czynność za prawidłową co do zasady, zwrócił uwagę na jej nieprawidłowość i wniósł o jej ponowienie, ale już z zachowaniem dla niej właściwej formy (tj. podjęcie postanowienia przekazującego) to organ winien ten wniosek uwzględnić. Starosta nie rozpoznał jednak wniosku z dnia 15 maja 2006 r., mimo że pismo to przywołuje w zaskarżonym postanowieniu, gdyż prowadziłoby to do zakończenia sprawy w I instancji przez wydanie postanowienia przekazującego albo przez wydanie decyzji odmownej (art. 104 § 2 k.p.a.). W dniu [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wydało na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. postanowienie Nr [...], którym utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, iż postępowanie dotyczące wydania zaświadczeń na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania. Zaświadczenie ma na celu urzędowe potwierdzenie stanu faktycznego lub prawnego, istniejącego w dniu jego wydania. Przepis art. 217 § 2 k.p.a. ustanawia dwa przypadki, w których właściwy organ administracji państwowej zobowiązany jest do wydania zaświadczenia, tj.: wymóg urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego przez przepis prawa lub ubieganie się przez osobę o zaświadczenie ze względu na jej interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W myśl art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Ponadto zaświadczenie wydaje się w granicach żądania wnioskodawcy. W świetle tych przepisów – jak wskazał organ odwoławczy – organ administracyjny obowiązany jest do potwierdzenia, w formie zaświadczenia, tylko tych faktów albo stanu prawnego, który wynika z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W sytuacji zatem, gdy fakty lub stan prawny, których potwierdzenia domaga się wnioskodawca, nie są w posiadaniu organu, do którego wniesiono podanie, lub nie pozwalają one wydać wnioskodawcy zaświadczenia o żądanej przez niego treści, uzasadniona jest odmowa wydania zaświadczenia. Organ II instancji zwrócił nadto uwagę, iż w doktrynie wyróżnia się trzy przypadki odmowy wydania zaświadczenia: brak interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie, niewłaściwość organu, do którego skierowano żądanie, oraz brak możliwości spełnienia żądania odnośnie do jego treści. Jak wynika z akt sprawy, D. D. domaga się wydania zaświadczenia potwierdzającego stan prawny w zakresie tego, iż lokale mieszkalne (mieszkania) mieszczące się w budynku położonym przy ul. P. [...] we W., stanowią publiczny zasób mieszkaniowy w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego. Zgodnie zaś z pismem Zastępcy Dyrektora Wydziału Lokali Mieszkalnych Departamentu Nieruchomości Urzędu Miejskiego W. z dnia 8 maja 2006 r., przedmiotowy lokal znajduje się w budynku zlokalizowanym na terenie miasta W. i stanowi własność Akademii Rolniczej we W. Problem jednak w tym, że przedmiotowy wniosek D. D. skierował do Starosty Powiatu W., a więc organu administracji publicznej mającego "tylko" siedzibę we W., który natomiast nie jest właściwy do załatwiania spraw (w tym i wydania zaświadczeń) zlokalizowanych we W. Taka sytuacja (poniekąd nietypowa) jest konsekwencją specyfiki ustrojowej miasta na prawach powiatu. Tego bowiem rodzaju gminy o statusie miasta nie należą do żadnego powiatu (a więc i do powiatu, którego władze mają siedzibę w takim mieście). Wobec takich założeń ustrojowych, Starosta Powiatu W. nie jest organem kompetentnym do potwierdzenia, że w/w lokal stanowi publiczny zasób mieszkaniowy w rozumieniu ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Zasadne zatem było wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia w tej sprawie. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł D. D., domagając się jego uchylenia. Skarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie prawa: art. 65 § 1 zd. 2 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, tj. przez niezastosowanie go w sprawie bowiem – w sytuacji stwierdzenia niewłaściwości Starosty W. w sprawie z wniosku z dnia 12 kwietnia 2006 r. – przepis ten winien być podstawą przekazania tej sprawy Prezydentowi W. jako organowi właściwemu; art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 144 k.p.a. przez niewłaściwe ich zastosowanie; art. 219 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię, tj. wadliwe przyjęcie, iż przepis ten może być podstawą do odmowy wydania zaświadczenia przez organ w razie stwierdzenia jego niewłaściwości. Zdaniem skarżącego, słuszne są rozważania organu co do braku właściwości Starosty W. w sprawie z wniosku z dnia 12 kwietnia 2006 r., jednakże rozważania te nawiązują jedynie do postanowienia organu I instancji, natomiast nie korespondują w żaden sposób z zarzutami podniesionymi w zażaleniu, co oznacza, że organ nie rozpoznał istoty sprawy zakreślonej w zażaleniu. Ponadto strona wskazała, iż kwestię przekazywania spraw według właściwości normuje art. 65 k.p.a., który został znowelizowany przez art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nowelizacja ta polega na dodaniu w ramach dotychczasowego, jednozdaniowego § 1 art. 65 k.p.a. drugiego zdania, w którym ustanowiono, iż przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Zatem dotychczas organ przekazywał wniesioną do niego sprawę do organu właściwego jedynie za pomocą pisma przekazującego, mającego charakter pisma ogólnego (zwykłego), a przekazanie to stanowiło czynność materialno-techniczną. Taki tryb działania organów administracji publicznej wykluczał wpływ strony na to, jaki organ rozpatrzy wszczętą przez nią sprawę. Kwestię co do właściwości organu strona mogła podnosić dopiero w ramach ewentualnej skargi sądowoadministracyjnej. Ta sytuacja zmieniła się diametralnie po wprowadzeniu wskazanej nowelizacji, przez którą ustawodawca umożliwił stronom aktywne uczestniczenie we wszczętej sprawie w fazie jej wstępnego (formalnego) rozpatrywania związanego z ustaleniami organu właściwego do merytorycznego załatwienia sprawy. Skarżący zaś zaznaczył swoją aktywność w sprawie, gdyż wniósł do Starosty pismo z dnia 15 maja 2006 r., wnioskując o ponowne przekazanie Prezydentowi wniosku z dnia 12 kwietnia 2006 r., przy czym tym razem z zachowaniem trybu ustalonego w art. 65 § 1 zd. 2 k.p.a. Skoro Starosta stwierdził już wcześniej swoją niewłaściwość w sprawie i właściwość Prezydenta, któremu już raz przekazał wniosek z dnia 12 kwietnia 2006 r. – to jako prawidłowego postępowania Starosty w reakcji na pismo z dnia 15 maja 2006 r. można upatrywać tylko w czynności ponownego przekazania Prezydentowi sprawy z wniosku z dnia 12 kwietnia 2006 r. Tym samym rozpoznanie na skutek pisma z dnia 15 maja 2006 r. przez Starostę samego wniosku z dnia 12 kwietnia 2006 r. i rozstrzygnięcie przezeń sprawy z tego wniosku przez odmowę wydania zaświadczenia, należy uznać za postępowanie wadliwe. Okoliczności te winien mieć na uwadze organ II instancji, zwłaszcza że były one podniesione w zażaleniu. Prawidłowe procedowanie tego organu winno sprowadzać się do uchylenia postanowienia I instancji, wobec wydania orzeczenia wbrew procedurze ustalonej w art. 65 § 1 zd. 2 k.p.a. oraz umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. Utrzymanie zaś postanowienia organu I instancji w mocy świadczy, zdaniem skarżącego, o naruszeniu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a przez jego niewłaściwe zastosowanie, jak również naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie. Tym samym uległ naruszeniu art. 65 § 1 zd. 2 k.p.a. wskutek jego niezastosowania. Skarżący ponadto zakwestionował podaną przez organ odwoławczy wykładnię przepisu art. 219 k.p.a., skoro stanął na stanowisku, iż przesłanką odmowy wydania zaświadczenia może być niewłaściwość organu, do którego wniesiono wniosek o jego wydanie. Z art. 65 k.p.a. jednoznacznie wynika, iż wystąpienie przesłanki niewłaściwości w załatwieniu sprawy przez organ, do którego wniesiono wniosek o wydanie zaświadczenia, może i powinno skutkować przekazaniem sprawy organowi właściwemu. Nie może to natomiast prowadzić do odmownego załatwienia sprawy przez organ niewłaściwy. Nie ulega wątpliwości, że odmowa wydania zaświadczenia lub wydania zaświadczenia o żądanej treści – w trybie art. 219 k.p.a. – stanowi zakończenie sprawy w danej instancji, o czym jednoznacznie stanowi przepis art. 104 § 1 in fine w związku z art. 219 k.p.a. Skoro zatem organ II instancji uznał, że przesłanką podjęcia postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia może być niewłaściwość organu, do którego wniesiono wniosek o wydanie zaświadczenia, to należy stwierdzić, iż naruszył on art. 219 k.p.a. przez błędną wykładnię tego przepisu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja administracyjna (postanowienie) jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej (postanowienia) przez Sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji zostały podjęte na podstawie art. 219 k.p.a. Badając pod kątem zastosowania tego artykułu przez organy, Sąd doszedł do przekonania, iż nie doszło do naruszenia zarówno tego przepisu jak i innych przepisów postępowania administracyjnego, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy, co powoduje, iż skarga wniesiona przez D. D. podlega oddaleniu. Zgodnie z treścią art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli (§ 2): 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Z powyższych przepisów wynika, że wydanie zaświadczenia ma na celu urzędowe potwierdzenie stanu faktycznego lub prawnego, istniejącego w dniu jego wydania. Przepis art. 217 § 2 k.p.a. konkretyzuje dwa przypadki, w których właściwy organ administracji państwowej zobowiązany jest do wydania zaświadczenia, gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymagany jest przez przepis prawa lub, gdy o jego wydanie ubiega się osoba ze względu na jej interes prawny. Na podstawie art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przed wydaniem zaświadczenia organ administracji publicznej może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2). Ze sformułowania przepisu art. 218 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracyjny obowiązany jest do potwierdzenia faktów albo stanu prawnego tylko, jeżeli wynikają one z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W sytuacji zaś, gdy fakty te lub stan prawny, których potwierdzenia domaga się wnioskodawca, nie są w posiadaniu organu, do którego wniesiono podanie lub nie pozwalają one wydać wnioskodawcy zaświadczenia o żądanej przez niego treści, organ winien odmówić wydania zaświadczenia. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, w myśl art. 219 k.p.a. W orzecznictwie wskazuje się trzy przypadki odmowy wydania zaświadczenia: przy braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie; gdy nie można spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczenia czy to z względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy też ze względu na wyraźny zakaz ustanowiony w przepisach odrębnych; w przypadku niewłaściwości organu, do którego skierowano żądanie. Z tym ostatnim przypadkiem mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Sąd w składzie orzekającym uznał, że przepis art. 218 § 1 k.p.a., zawarty w Dziale VII tego Kodeksu, upoważnia organ administracji publicznej do odmowy wydania zaświadczenia z powodu niewłaściwości tegoż organu, albowiem w tym postępowaniu szczególnym (uproszczonym) nie ma zastosowania obowiązek określony w art. 65 § 1 k.p.a. dotyczący postępowania jurysdykcyjnego z Działu II Kodeksu postępowania administracyjnego. W tej sytuacji zarzuty skargi naruszenia art. 65 § 1 zd. 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 219 k.p.a. przez błędną jego wykładnię należało uznać za nietrafne. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie: 1) przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, 2) przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1, 3) w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2, 4) w sprawach wydawania zaświadczeń. Powyższy przepis odnosi się do trzech rodzajów postępowań. Pierwsze z nich stanowi administracyjne postępowanie ogóle (tj. sprawy indywidualne, a zatem dotyczące imiennie określonego podmiotu oraz konkretnych jego praw lub obowiązków, rozstrzygane decyzją administracyjną). Drugim jest postępowanie w sprawach sporów o właściwość między organami administracji publicznej. Trzecim zaś – uproszczone postępowanie o charakterze administracyjnym prowadzone w toku czynności materialno-technicznej wydania zaświadczenia. Przedmiotem uproszczonego postępowania administracyjnego, unormowany w dziale VII k.p.a., jest wydanie zaświadczenia (art. 217 § 2), które jest rodzajem dokumentu urzędowego potwierdzającego fakty lub stan prawny, na wniosek uprawnionego podmiotu. Postępowanie to ma wprawdzie charakter administracyjny, ale nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Charakter ten wiąże się jedynie z rodzajem organów je prowadzących, jak też z tym, że czynności materialno-techniczne stanowią jedną z prawnych form działania administracji publicznej mających cechy władcze. W orzecznictwie sądowym wyraźnie oddzielono od siebie zaświadczenia wydawane na podstawie art. 217 k.p.a. od decyzji administracyjnych, o których stanowi art. 104 k.p.a. Linia orzecznictwa sądowego w tej kwestii jest ustabilizowana. W wyroku z dnia 28 czerwca 1983 r. (sygn. akt I SA 268/83, publ. ONSA 1983/1/47) stwierdzono, że "zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego i wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego – zaświadczenie staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom". W tezie tego wyroku stwierdzono również niedopuszczalność wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wydaniem zaświadczenia, zaś w wyroku z dnia 4 października 1990 r. (sygn. akt SA/Kr 496/90, publ. OSP 1993/3/50 i 1993 Nr 7-8, poz. 146) i postanowieniu z dnia 29 stycznia 1993 r. (sygn. akt II SA 2468-2469/92, publ. ONSA 1994/2/58) Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie odmówił zaświadczeniu charakteru decyzji. Postępowanie dotyczące wydawania zaświadczeń jest postępowaniem o charakterze administracyjnym w znacznym stopniu odformalizowanym, obowiązującym organy administracyjne przy podejmowaniu czynności materialno-technicznych polegających na urzędowym potwierdzeniu stanu faktycznego lub prawnego. Postępowanie to ma charakter uproszczony ze względu na niezbyt rozbudowaną jego regulację prawną, założoną w przepisach szybkość działania organu administracyjnego przy ograniczonym formalizmie czynności oraz szeroką dostępność tego postępowania dla różnych podmiotów. I właśnie ze względu na jego uproszczony charakter, w postępowaniu o wydanie zaświadczenia nie będą miały zastosowania przepisy odnoszące się do prowadzenia postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., w tym art. 65. O specyfice postępowania o wydanie zaświadczenia świadczy również podział kodeksu postępowania administracyjnego i umiejscowienie m.in. art. 65 w dziale II, zatytułowanym "Postępowanie", w rozdziale 1 - "Wszczęcie postępowania", natomiast postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń w odrębnym dziale VII. W rozpatrywanej sprawie, pismem z dnia 12 kwietnia 2006 r., D. D. zgłosił wniosek o wydanie zaświadczenia co do stanu prawnego w zakresie tego, iż lokale mieszkalne (mieszkania) mieszczące się w budynku położonym przy ul. P. [...] we W., stanowią publiczny zasób mieszkaniowy w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733 ze zm.). W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organy ustaliły, iż rozstrzyganie spraw publicznoprawnych na terenie miasta W. nie należy do właściwości Starosty Powiatu W. bowiem lokal, będący przedmiotem wniosku, położony jest w budynku na terenie miasta W. Jak wynika z akt sprawy nieruchomość przy ul. P. [...] we W. jest własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Akademii Rolniczej we W. i położona jest w województwie dolnośląskim, Miasto W., miejscowość W. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733 ze zm.) przez mieszkaniowy zasób gminy należy rozumieć lokale stanowiące własność gminy albo gminnych osób prawnych lub spółek handlowych utworzonych z udziałem gminy, z wyjątkiem towarzystw budownictwa społecznego, a także lokale pozostające w posiadaniu samoistnym tych podmiotów. Tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1). W celu realizacji zadań, o których mowa w art. 4, gmina może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy (art. 20 ust. 1). Stosowanie jednak do art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), znajdującego się w rozdziale 9, zatytułowanym "Miasta na prawach powiatu", funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje prezydent miasta. Miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie (ust. 2). Na podstawie zaś ust. 3 art. 92 ustrój i działanie organów miasta na prawach powiatu, w tym nazwę, skład, liczebność oraz ich powoływanie i odwoływanie, a także zasady sprawowania nadzoru określa ustawa o samorządzie gminnym. Specyfika ustrojowa miasta na prawach powiatu, jakim jest również W., powoduje, iż mimo, że Starosta Powiatu W. (który jest organem powiatu) ma wprawdzie siedzibę we W., jednakże nie jest on właściwym do załatwiania m.in. spraw wydawania zaświadczeń dotyczących nieruchomości zlokalizowanych we W. Tego bowiem rodzaju gmina o statusie miasta nie należy do żadnego powiatu. Właściwym zaś do wydania takiego zaświadczenia, w tym żądanego przez skarżącego, jest Prezydenta W., który jest organem gminy W. Podsumowując powyższe rozważania, Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie nie mogło zapaść inne rozstrzygnięcie niż o odmowie wydania żadnego przez D. D. zaświadczenia. To natomiast powoduje, iż zarzut skargi naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 144 k.p.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, Sąd uznał za bezpodstawny. Badając zaś pod kątem legalności zaskarżone postanowienie, Sąd uznał, iż nie doszło do naruszenia przepisów prawa, co obligowało do oddalenia skargi na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd orzeczono jak w sentencji.