II SA/Wr 645/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis (spr.) Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lutego 2010 r. sprawy ze skargi Gminy D. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 24 września 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia z terenu działek samowolnie ułożonej sieci kanalizacyjnej. oddala skargę Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Nr 80/2009 z dnia 28 lipca 2009 r. nakazano Gminie D.K. -jako inwestorowi dokonującemu zabudowy działek nr [...],[...],[...],[...],[...] AM-3 obręb Z. położonych w D.Z. przy ul. Z. obiektem budowlanym (sieć kanalizacyjna) bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę - usunięcie z terenu działek nr [...],[...],[...],[...],[...] samowolnie ułożonej sieci kanalizacyjnej. Jako podstawę prawną orzeczenia organ pierwszej instancji przywołał art. 48 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 19994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. Nr 156, poz. 1118 z 2006 r., z późn. zm.). Decyzja ta w terminie przewidzianym na skuteczne wniesienie środka zaskarżenia została oprotestowana przez Gminę D.K., która złożyła odwołanie. Decyzją Nr [...] z dnia 24 września 2009 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania Gminy D.K. od opisanej decyzji Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał ją w mocy. Na uzasadnienie organ drugiej instancji wskazał, że w związku z zawiadomieniem Górskiego Ochotniczego Pogotowia Ratunkowego o nieprawidłowościach przy wykonywaniu sieci kanalizacyjnej w Z., PINB w K. dnia 12 sierpnia 2008 r. przeprowadził oględziny. Podczas nich stwierdzono, iż jesienią 2004 roku Gmina D.K. - właściciel działek nr [...],[...],[...],[...],[...] AM-3 obręb Z. położonych w D.Z. przy ul. Z., bez zgody właściwego organu przedłużyła istniejąca sieć kanalizacji ściekowej, kładąc nowy odcinek 0 200 na długości ok. 250 m, przeznaczony do odprowadzania ścieków z budynków położonych na działkach nr [[. Połączenie z istniejącą kanalizacją zostało dokonane na działce nr [...]. Roboty zostały zakończone. Ponadto ustalono, że decyzją nr [...]z dnia 7 listopada 2000 r. Starosta Kłodzki udzielił Zarządowi Miasta w D.Z. pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej w D.Z. - Z. w obrębie działek nr [...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...]. Inwestycja ta zaświadczeniem wydanym przez Starostę K. nr [...] z dnia 27 września 2001 r. została oddana do użytku. To zadanie inwestycyjne nie obejmowało swym zakresem budowy nowego odcinka sieci kanalizacyjnej położonej na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...]. W związku z powyższym PINB w K. postanowieniem Nr [...] z dnia 25 września 2008 r. nałożył na Gminę D.K. obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, w terminie do 31 maja 2009 r. W związku z faktem, iż inwestor nie wykonał obowiązku wynikającego z tego postanowienia, PINB w K. decyzją Nr [...] z dnia 28 lipca2009 r. nakazał Gminie D.K. - jako inwestorowi dokonującemu zabudowy działek nr [...],[...],[...],[...],[...] AM-3 obręb Z. położonej w D.Z. przy ul. Z. obiektem budowlanym (sieć kanalizacyjna) bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę - usunięcie z terenu tych działek samowolnie ułożonej sieci kanalizacyjnej. D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie materiału zgromadzonego w sprawie, przepisów obowiązującego prawa oraz zbadaniu zasadności argumentów podnoszonych w odwołaniu, stwierdził że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady zawiera art. 29 ustawy, który wylicza w sposób enumeratywny rodzaje budów i robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Unormowanie to uzupełnia art. 30 określający rodzaje robót budowlanych, których prowadzenie wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Analiza akt sprawy wskazuje w ocenie organu odwoławczego, iż stan faktyczny stwierdzony w sprawie niewątpliwie odpowiada dyspozycji przepisu zastosowanego przez organ pierwszej instancji. W toku postępowania ustalono, że inwestor wykonał roboty budowlane, polegające na przedłużeniu istniejącej sieci kanalizacji ściekowej, poprzez położenie nowego odcinka na długości ok. 250 m, przeznaczonego do odprowadzania ścieków z budynków położonych na działkach nr [...][...]. W ocenie organu w sprawie mamy do czynienia z siecią kanalizacyjną. Zgodnie z art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków siecią są przewody wodociągowe lub kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi dostarczana jest woda lub którymi odprowadzane są ścieki, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Z protokołu oględzin wynika, iż ten odcinek sieci kanalizacji ściekowej przeznaczony jest do odprowadzania ścieków z budynków położonych na działkach nr [...][...], a więc nie mamy do czynienia z przyłączem jak twierdzi odwołujący się. Budowa sieci infrastruktury technicznej, a więc takich obiektów jak sieć wodociągowa oraz sieć kanalizacyjna, nie jest wymieniona w art. 29 ustawy Prawo budowlane jako zwolniona od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Gmina w toku postępowania administracyjnego stosownego pozwolenia na budowę nie przedłożyła. Jeśli więc sieć została wykonana bez pozwolenia na budowę, spełnia kryteria określone w art. 48 Prawa budowanego (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 02.09.2004 r., sygn. akt SA/Sz 2074/02). Podjęcie robót budowlanych związanych z budową obiektu, w tym sieci kanalizacyjnej, przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę lub bez wymaganego zgłoszenia lub pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ jest działaniem bezprawnym, dokonywanym na wyłączne ryzyko inwestora, który powinien liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z nie uzyskania decyzji akceptującej jego działanie inwestycyjne. W związku z tym stan faktyczny sprawy wskazuje prawidłowość zastosowania procedury mającej oparcie w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z dyspozycją art. 48 ust. 1 prawa budowlanego "właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nakaz rozbiórki nie będzie miał zastosowania jedynie w przypadku, gdy zostanie udowodnione, że samowolna budowa jest zgodna z przepisami w sprawie warunków technicznych, a zwłaszcza z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wówczas właściwy organ winien wdrożyć procedurę zmierzającą do legalizacji inwestycji. Jeżeli zatem zachodzą przesłanki umożliwiające legalizację dokonanej samowoli organ nadzoru budowlanego zgodnie z ust. 2 art. 48 powinien w drodze postanowienia (jeżeli budowa nie została zakończona), na które nie przysługuje zażalenie, wstrzymać prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu powyższym organ zobowiązany jest nałożyć na inwestora w wyznaczonym terminie obowiązek dostarczenia: zaświadczenia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; dokumentów o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1,2 i 4 oraz ust. 3. Niespełnienie przez inwestora przedstawionych obowiązków w wyznaczonym terminie oznacza dla organu nadzoru budowlanego obligatoryjne wydanie nakazu rozbiórki, zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Przedłożenie natomiast w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów jest traktowane jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa została zakończona inwestor składa tylko wniosek o zatwierdzenie projektu, co umożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej, określonej w art. 49. Zatem organ nadzoru budowlanego, który otrzymał w wyznaczonym terminie dokumenty o których mowa w art. 48-wst. 3, traktowane jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego, obowiązany jest zbadać: zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami opanowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń; wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. W razie stwierdzenia naruszeń w tym zakresie organ postanowieniem nakłada obowiązek usunięcia w określonym terminie wskazanych nieprawidłowości. Niewykonanie tego nakazu skutkuje wydaniem nakazu przymusowej rozbiórki. W przypadku, gdy nie stwierdzono nieprawidłowości w tym zakresie lub nieprawidłowości zostały usunięte w wyznaczonym terminie, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Szczegółowe zasady naliczania opłaty określa art. 59 f ustawy, z tym, że stawka opłaty ulega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Jak wynika z akt sprawy inwestor nie przedłożył wymaganych postanowieniem organu l instancji dokumentów, co zgodnie z dyspozycją art. 48 ust. 1 stanowiło podstawę do wydania zaskarżonej decyzji. W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja jako poprzedzona wnikliwą analizą stanu faktycznego sprawy nosi wszelkie cechy zgodności z prawem. Stanowisko takie przyjął organ odwoławczy wobec jednoznaczności przedłożonego materiału dowodowego. Na ostateczną w toku instancji decyzję administracyjną skargę do sądu administracyjnego złożyła Gmina D., jako inwestor kontrolowanych prac. Zarzuciła naruszenie artykułów 7, 77 par. 1 kpa, art. 80 kpa, art. 107 par. 1 i 3 kpa, naruszenie art. 29 pkt 20 oraz art. 29a pkt 1,2 Prawa budowlanego oraz naruszenie art. 2 pkt 5 i art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Wskazując na podniesione zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji za zasądzeniem na jej rzecz kosztów postępowania. Wniosła także o dopuszczenie w postępowaniu sądowym dowodu zbiegłego na okoliczność ustalenia charakteru inwestycji zlokalizowanej na działkach [...],[...],[...],[...],[...]. W uzasadnieniu autor skargi podnosi, że jego zdaniem charakter robót (wykonanie przyłącza) nie obligowało inwestora do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie było też konieczności wywiązania się z obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 25 września 2008 r. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; powoływanej dalej jako ,,p.p.s.a.") odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. W ocenie Sądu zaskarżone decyzje prawa nie naruszają, zatem skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Działania organów administracji w niniejszej sprawie odbywały się zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Zgodnie z przepisem art. 48 ust. 1 u.p.b., jeśli organ nadzoru budowlanego stwierdzi istnienie obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, co do zasady obowiązany jest wydać decyzję nakazującą jego rozbiórkę. Zasada ta dopuszcza jednak wyjątki w tych sytuacjach, w których możliwe jest dokonanie następczej legalizacji obiektu, postawionego bez właściwego zezwolenia na budowę. Wyjątki te zostały określone w przepisie art. 48 ust. 2 oraz art. 50 ust. 1 u.p.b. W pierwszym z nich zatwierdzenie obiektu wybudowanego bez zezwolenia jest dopuszczalne, gdy zostanie udowodnione, że samowolna budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zwłaszcza z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie jest zatem możliwe zalegalizowanie samowoli budowlanej niezgodnej z ustaleniami planu miejscowego. Ustawodawca wprowadzając więc regulację zawartą w ustępie 2 art. 48 u.p.b., ustanowił priorytet procedury legalizacyjnej nad nakazem rozbiórki. W tym stanie prawnym, w ocenie Sądu, organ pierwszej instancji prawidłowo wszczął postępowanie zmierzające do legalizacji samowoli budowlanej uznając, że okoliczności sprawy dają podstawy do przeprowadzenia postępowania naprawczego, w myśl art. 48 ust. 2 u.p.b. Inwestor nie dysponował wymaganymi prawem pozwoleniami na realizację przedsięwzięcia. Analiza dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych wskazuje, że inwestor prowadził wcześniej, na podstawie odpowiednich decyzji, inwestycję nazwaną jako kanalizacja sanitarna w Z. w D.Z., na działkach AM 2 [...][...][...][...][...]; drogi [...][...][...] i AM [...][...][...][...][...]. Jak prawidłowo zauważył organ odwoławczy inwestycja ta została prawnie zakończona zaświadczeniem wydanym przez Starostę K. i oddana do użytku. W konsekwencji jako chybiony należy uznać zarzut strony skarżącej, że kontrolowane zamierzenie znalazło swoje umocowanie legalne w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 7 listopada 2000 r. Należy wskazać, że początkowo inwestor nie twierdził i nie zarzucał, że inwestycja jest zgodna z prawem. Wskazać bowiem trzeba, że w aktach znajduje się postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 25 września 2008 r. nakładające na Gminę D.K. szereg obowiązków celem doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Na uwagę zasługuje fakt, Gmina się nawet się od niego nie odwoływała, czyli postanowienie stało się ostateczne już na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji. Należy stąd wysnuć wniosek, że na tamtym etapie postępowania administracyjnego inwestor nie kwestionował stanowiska organu nadzoru pierwszej instancji, a obecnie zgłaszane zarzuty pojawiły się dopiero na etapie dalszych orzeczeń, podjętych w efekcie nie wywiązania się przez gminę z nałożonych obowiązków i zmierzających do nakazu rozbiórki nielegalnie zrealizowanej inwestycji. Na marginesie dotychczasowych rozważań należy dodać, że postanowienie o którym mowa nosi (jak wcześniej powiedziano) datę 25 września 2008 r., a inwestorowi na dostarczenie szeregu dokumentów celem legalizacji inwestycji, dano termin aż do 31 maja 2009 r., (ok. trzy kwartały). Również nie sposób podzielić poglądu strony, jakoby wskazane przedsięwzięcie mogło zostać zakwalifikowane jako przyłącze kanalizacyjne, nie wymagające pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych inwestycja, której dotyczy kontrolowane postępowanie jest to ułożenie nowego odcinka kanalizacji  200 na długości 250 m (!) (vide protokół oględzin k. 14 odwrót akt administracyjnych 1-szej instancji). Z protokołu tego wynika także, że kontrolowany odcinek sieci kanalizacji ściekowej przeznaczony jest do odprowadzania ścieków z budynków położonych na działkach [...]. Ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji pojęcia przyłącza kanalizacyjnego, należy się zatem odnieść do określenia tego pojęcia w ustawie z dnia 7 czerwca 2001 r o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzeniu ścieków (t. j. Dz. U. 2006 Nr 123 poz.858). W myśl art. 2 ust. 5) tej ustawy przyłącze kanalizacyjne jest to odcinek przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną, za pierwszą studzienką, licząc od strony budynku, a w przypadku jej braku do granicy nieruchomości gruntowej. Jak wynika z akt sprawy inwestycja obejmuje działki [...][...], zatem nie sposób uznać, że odpowiada definicji przyłącza opisanej wcześniej. Reasumując, wobec bezzasadności skargi podlega ona oddaleniu na zasadzie art. 151 ppsa.