II SA/Wr 645/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant: Kinga Bilska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ś. na uchwałę Rady Gminy Ś. z dnia (...) maja 2008 r. nr (...) w przedmiocie zasad zawierania kolejnych umów dzierżawy dotyczących nieruchomości stanowiących przedmiot umowy dzierżawy zawartej na okres do lat trzech oddala skargę w całości. Prokurator Rejonowy w Ś.działając na podstawie art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze w zw. z art. 8 § 1 i art. 50 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł skargę na uchwałę nr (...) Rady Gminy Ś. dnia (...) maja 2008 r. w sprawie zasad zawierania kolejnych umów dzierżawy dotyczących nieruchomości stanowiących przedmiot umowy dzierżawy zawartej na okres do lat trzech w zakresie § 2 . Skarżący zarzucił uchwalenie: 1) § 1 i § 2 zaskarżonej uchwały z istotnym naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym( Dz.U. z 2018 r., poz.994) polegającym na przekroczeniu delegacji ustawowej i niedopuszczalnym wyrażeniu w § 1 i § 2 uchwały generalnej zgody na zawarcie umowy dzierżawy nieruchomości na czas dłuższy niż 3 lata bez zgody Rady Gminy wyrażonej w uchwale każdorazowo odnoszącej się do zidentyfikowania (konkretnej) nieruchomości, 2) § 1 i § 2 zaskarżonej uchwały z istotnym naruszeniem art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami(Dz.U. z 2018 r. poz. 121) polegającym na przekroczeniu delegacji ustawowej i niedopuszczalnym wyrażeniu w § 1 i § 2 uchwały generalnej zgody na wydzierżawianie nieruchomości gruntowych na czas dłuższy niż 3 lata bez obowiązku przetargowego, w sytuacji gdy każdorazowe odstąpienie od przetargu wymaga zgody Rady Gminy wyrażonej w uchwale, a przedmiotem tej zgody musi być zidentyfikowana (konkretna) nieruchomość. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym § 1 i § 2. W uzasadnieniu Prokurator przytoczył art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawienia lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość, do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Zgodnie z art. 37 ust. 4 zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. W judykaturze przyjmuje się, iż. każdorazowe odstąpienie od przetargu wymaga zgody rady wyrażonej w uchwale, a przedmiotem tej zgody musi być zidentyfikowana nieruchomość. Taka zgoda nie może być wyrażona w sposób generalny, abstrakcyjny, na przyszłość i w stosunku do nieskonkretyzowanych przypadków. Gdy organ wykonawczy gminy zdecyduje o celowości odstąpienia od obowiązku zachowania przetargowego trybu zawierania umów, co leży w jego wyłącznej kompetencji, wówczas zobowiązany jest uzyskać zgodę rady. Zdaniem WSA w Olsztynie( wyrok o sygn..akt SA/Ol 859/15 z 1.10.2015 r.) odmienny pogląd co do dopuszczalności podjęcia generalnej uchwały o odstąpieniu od przetargowego trybu zawierania umów najmu doprowadziłoby bowiem do utraty przez Radę funkcji organu kontrolnego. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Ś. wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wyjaśnił, że nw dniu (...) czerwca 2018 r. Rada Gminy Ś.podjęła uchwałę nr (...) w sprawie określenia zasad wydzierżawiania nieruchomości stanowiących własność Gminy Ś. na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony. Uchwała została opublikowana w dniu 16 lipca 2018 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa (...) pod poz. (...). W ustawowym terminie tj. 30 dni od daty przekazania uchwały. Wojewoda D. nie wykorzystał uprawnień wynikających z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, nie wszczął postępowania, nie podjął rozstrzygnięcia nadzorczego o unieważnienie przepisów. Po upływie 30 dni od daty publikacji przedmiotowa uchwała stała się obowiązującym aktem prawa miejscowego. W ocenie organu przedmiotem skargi jest uchwała Rady Gminy, która utraciła moc obowiązywania, co czyni skargę bezzasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały nie wskazano przepisu art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, gdyż przepis ten nie normuje sytuacji regulowanej zaskarżoną uchwałą. Oceniając legalność przepisu z § 1 i § 2 uchwały, wyrażającego zgodę na zawieranie umów dzierżawy nieruchomości na czas dłuższy niż 3 lata , podkreślić należy, że jedynym normatywnym wzorcem kontroli jest w tym przypadku art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a usg., co też znalazło odzwierciedlenie w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały. Wykluczyć należy zatem kontrolę legalności kwestionowanego przepisu przez pryzmat regulacji z art. 37 ust. 4 ugn.. Zgodnie z 18 ust. 2 pkt 9 lit.a usg, do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Należy zwrócić uwagę, że powołany przepis w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 usg, stanowi podstawę do podjęcia uchwały generalno-abstrakcyjnej, a więc aktu prawa miejscowego. Wypada też zaznaczyć, że art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a usg mówi w pierwszej kolejności o określeniu przez Radę Gminy zasad dysponowania /gospodarowania/ nieruchomościami gminnymi przekraczających zakres zwykłego zarządu. Określenie zasad przyjmuje postać uchwały generalno-abstrakcyjnej. Już samo podjęcie uchwały w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami oznacza ex lege utratę uprawnienia do wyrażania przez radę gminy zgody o charakterze jednostkowym. Ustawodawca nie dostrzega więc w takim stanie rzeczy jakiegoś szczególnego uszczerbku dla funkcji kontrolnej rady gminy. Na marginesie wypada też zasygnalizować, że w sytuacji gdy rada gminy wyraża wolę udzielenia generalnej zgody na zawieranie umów w trybie bezprzetargowym, nie będzie to miało jakiegokolwiek wpływu na efektywność sprawowanej przez nią kontroli obligowanie jej do wyrażania zgody w sposób indywidualny. Tak więc tylko w przypadku braku istnienia takiej uchwały organ wykonawczy gminy musi każdorazowo uzyskiwać zgodę na dokonanie takiej czynności indywidualnej. "do czasu określenia zasad". W kwestionowanym przepisie z §1 uchwały, organ określił zasadę polegającą na upoważnieniu wójta do zawierania umów dzierżawy bez konieczności uzyskiwania zgody organu stanowiącego. Wbrew zarzutowi określonemu w pkt. 1 skargi, przepis ten nie narusza więc art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a usg, poprzez wyrażenie generalnej zgody na zawarcie umów bez zgody organu wyrażonej w uchwale odnoszącej się każdorazowo do zidentyfikowanej (konkretnej) nieruchomości. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa.