II SA/Wr 645/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński, Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek, Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 3 października 2023 r. sprawy ze skargi Regionalnego Dyrektora [...] we W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 18 lipca 2022 r. nr SKO/41/OŚ-16/2022 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 11 lipca 2022 r. (nr SKO/41/OŚ-16/2022) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze, działając na podstawie art. 134 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej zw. k.p.a.) w zw. z art. 76 ust. 1 i 8 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r. poz. 247 ze zm., dalej zwana ustawą) stwierdziło niedopuszczalność odwołania Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu od decyzji Wójta Gminy W. z dnia 30 maja 2022 r. (nr RZK- VIII.6220.2.2021.18) o braku potrzeby sporządzania oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie i przebudowie oczyszczalni ścieków komunalnych w T., na działce nr [...], obręb [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 76 ust. 1 ustawy, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w sprawach dotyczących wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska kieruje wystąpienie, którego treścią może być w szczególności wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji. W tych sprawach właściwemu regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym lub postępowaniu przed sądem administracyjnym (art. 76 ust. 8). Kolegium zauważyło, że użyte w art. 76 ust. 1 ustawy pojęcie "wystąpienia" nie zostało zdefiniowane. Z konstrukcji cytowanej normy wynika jednak bezspornie, że celem tego instrumentu prawnego jest wyeliminowanie nieprawidłowości w sprawach dotyczących wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz zapobieżenie wydawaniu takich decyzji w przyszłości. Wystąpienie zawiera zatem element skargowości. Dalej podkreśliło, że wprawdzie w art. 76 ust. 1 ustawodawca posłużył się ogólną formułą "kieruje wystąpienie", ale podając, jako przykład, wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, zawarł istotną wskazówkę interpretacyjną, pozwalającą ustalić, jakie środki prawne przysługują regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska w ramach wystąpienia. Odwołanie się do instytucji stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a zatem najdalej idącego w skutkach środka zmierzającego do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego, wskazuje, że wystąpienia obejmują możliwość inicjowania jedynie nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, służących weryfikacji decyzji ostatecznych. W takich postępowaniach organowi przysługują prawa strony, a nadto na prawach strony może również występować przed sądami administracyjnymi, o ile uprzednio brał udział w postępowaniu administracyjnym. Kolegium zauważyło, że w realiach badanej sprawy Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we Wrocławiu w całym postępowaniu występował wyłącznie jako organ opiniujący i uzgadniający. W tej sytuacji art. 76 ust. 1 i 8 powołanej ustawy nie stanowi podstawy do zainicjowania przez niego postępowania przed organem odwoławczym poprzez wniesienie zwykłego środka zaskarżenia, tj. odwołania od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Wyłącznie legitymowaną w tym zakresie jest strona postępowania, a zatem podmiot, który ma w sprawie interes prawny. Oczywisty brak legitymacji do zaskarżenia decyzji organu pierwszej instancji przez podmiot wnoszący odwołanie obligował zaś do stwierdzenia niedopuszczalności jego wniesienia na podstawie art. 134 k.p.a. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we Wrocławiu wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, a nadto zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucił: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: - błędną wykładnię art. 76 ust. 1 ustawy przez przyjęcie, że wystąpienie, o którym mowa w tym przepisie, obejmuje możliwość inicjowania jedynie nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, służących weryfikacji decyzji ostatecznych, zamiast uznania, że wystąpienie, o jakim mowa w art. 76 ust. 1, może przyjąć również postać odwołania od decyzji organu I instancji. Użycie przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności" w sposób przykładowy wskazuje na możliwe środki, jakie mieszczą się w pojęciu wystąpienia. Pojęcie wystąpienia jest szersze niż wniosku o stwierdzenie nieważności. Ustawodawca bowiem wyraźnie wskazał, że w szczególności wystąpienie może zawierać wniosek o stwierdzenie nieważności. Nie jest zatem możliwe utożsamianie pojęcia wystąpienie wyłącznie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Pojęcie "nieprawidłowości", wskazuje na objęcie dyspozycją ww. przepisu każdego rodzaju naruszenia prawa przez organ wydający decyzję. Nie są to więc tylko nieprawidłowości uzasadniające żądanie wszczęcia trybu nadzwyczajnego, ale również te, które uzasadniają wniesienie odwołania. Skoro treścią wystąpienia może być wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, który powoduje wszczęcie postępowania nadzwyczajnego jako idącego dalej i wywołującego skutki ex tunc, to tym bardziej treścią wystąpienia może być zwykły środek kwestionowania aktu administracyjnego, jakim jest odwołanie; - błędną wykładnię art. 76 ust. 1 i 8 ustawy przez przyjęcie, że skoro w niniejszej sprawie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we Wrocławiu w całym postępowaniu występował wyłącznie jako organ opiniujący i uzgadniający, to art. 76 ust. 1 i 8 ustawy nie stanowi podstawy do zainicjowania przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska postępowania przed organem odwoławczym poprzez wniesienie zwykłego środka zaskarżenia, tj. odwołania od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, zamiast uznania, że ratio legis rozwiązania wynikającego z art. 76 ust. 1 sprowadza się do zapewnienia regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska możliwości podjęcia wszelkich działań, mających na celu eliminację zagrożeń dla środowiska, niezależnie od tego, czy brał on udział w procesie wydawania decyzji środowiskowej jedynie jako organ opiniujący i uzgadniający. Brzmienie art. 76 nie pozostawia wątpliwości co do tego, że nie jest to jedynie uprawnienie organu, a obowiązek, który powstaje zawsze, ilekroć wystąpią jakiekolwiek nieprawidłowości w zakresie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie, tak jak twierdzi organ odwoławczy, jedynie w sytuacjach nadzwyczajnych. Z treści art. 76 ust. 1 i 8 ustawy nie wynika pozbawienie regionalnego dyrektora ochrony środowiska możliwości wniesienia odwołania, jeżeli w postępowaniu brał udział jako organ opiniujący i uzgadniający. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 134 zamiast art. 127 ust. 1 k.p.a. i wydanie postanowienia o niedopuszczalności środka odwoławczego, zamiast uznania, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we Wrocławiu jest uprawniony podmiotowo do wniesienia odwołania, a uprawnienie to wynika z treści art. 76 ust. 1 i 8 w zw. z art. 74 ust. 4 ustawy. Skoro organ wydający decyzję środowiskową zgodnie z dyspozycją art. 74 ust. 4 ustawy doręczył ją niezwłocznie regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska, to wniesienie odwołania było równoznaczne ze złożeniem przez skarżącego wystąpienia, co z kolei powodowało uzyskanie przez skarżącego statusu strony postępowania. W uzasadnieniu skarżący rozwinął zarzuty przemawiające za zasadnością uchylenia zaskarżonego postanowienia kwestionując stanowisko organu, że charakter prawny wystąpienia z art. 76 ustawy obejmuje wyłącznie możliwość inicjowania nadzwyczajnych postępowań administracyjnych oraz jakoby regionalny dyrektor ochrony środowiska działający w postępowaniu jako organ opiniujący i uzgadniający nie był uprawniony do wniesienia odwołania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022, poz. 2492) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji/postanowienia następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie wskazane kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych uznał, że skarga podlega uwzględnieniu, gdyż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 134 k.p.a. oraz art. 76 ust. 1 ustawy. Kontroli tut. Sądu podlegało postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze stwierdzające niedopuszczalność odwołania Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu wniesionego od decyzji Wójta Gminy W. z dnia 30 maja 2022 r. o braku potrzeby sporządzania oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie i przebudowie oczyszczalni ścieków komunalnych w T., na działce nr [...], obręb [...]. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W doktrynie oraz orzecznictwie nie ma wątpliwości co do tego, że niedopuszczalność odwołania może mieć zarówno charakter przedmiotowy jak i podmiotowy. Do przyczyn niedopuszczalności odwołania o charakterze podmiotowym należy wniesienie środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji (np. przez osobę trzecią) bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych. Natomiast do przyczyn niedopuszczalności odwołania o charakterze przedmiotowym należy zaliczyć w szczególności brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego, czy też wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych, a także nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia (por. np.: wyrok NSA z 17 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 3669/19, wyrok WSA w Opolu z dnia 30 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Op 141/22, CBOSA). W realiach badanej sprawy organ uznał, że wniesione przez skarżącego odwołanie jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych, a kwestię sporną stanowi w istocie wykładnia art. 76 ust. 1 ustawy, który legł u podstaw wystąpienia z odwołaniem przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu. Przywołany przepis stanowi, że "W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w sprawach dotyczących wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez organy, o których mowa w art. 75 ust. 1 pkt 2-4, lub organy wyższego stopnia w stosunku do tych organów, właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska kieruje wystąpienie, którego treścią może być w szczególności wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji". Przepis ten w swoim literalnym brzmieniu nie posługuje się pojęciem "odwołanie", "środek odwoławczy" czy "środek zaskarżenia", a operuje pojęciem "wystąpienie", które nie jest znane procedurze administracyjnej. Brak jest także jego definicji legalnej na gruncie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W doktrynie można jednak spotkać pogląd definiujący niniejsze wystąpienie w sposób szeroki, tj. jako "każdą czynność, którą w toku postępowania podejmie organ dyrekcji ochrony środowiska" (por. J. Krystek, Wystąpienia kontrolne organów dyrekcji ochrony środowiska w procedurze oceny oddziaływania na środowisko, Samorząd Terytorialny 2022, nr 11, s. 72-80). Bezsprzecznie jednak istnieją wątpliwości co do zakresu jego zastosowania, a dokładniej czy obejmuje on chociażby sporną w niniejszej sprawie możliwość wywiedzenia odwołania. O ile doktryna i judykatura są zgodne co do tego, iż przy pomocy wystąpienia wskazany podmiot może zainicjować nadzwyczajne postępowania administracyjne, w tym w szczególności może złożyć wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, co wynika expressis verbis z literalnego brzmienia przepisu, o tyle w zakresie wnoszenia środków odwoławczych można dostrzec stanowiska sporne (por. np. wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 7 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 1383/21, z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 1505/21, z dnia 20 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 560/20, II SA/Bd 541/20, z dnia 3 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 885/20, z dnia 16 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 683/22, wyrok WSA w Lublinie z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 245/20, wyrok NSA z dnia 10 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 4634/21, CBOSA; B. Rakoczy, Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Komentarz., 2010; K. Gruszecki, Komentarz do ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wyd. IV, 2023; J. Krystek, Wystąpienia kontrolne organów dyrekcji ochrony środowiska w procedurze oceny oddziaływania na środowisko, Samorząd Terytorialny 2022, nr 11, s. 72-80). W niniejszej sprawie Sąd w składzie orzekającym podzielił pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 4634/21 uznający, że na podstawie art. 76 ust. 1 ustawy regionalny dyrektor ochrony środowiska może skierować wystąpienie do organów wskazanych w art. 75 ust. 1 pkt 2–4 tej ustawy, lub organów wyższego stopnia w stosunku do tych organów, na każdym etapie zwyczajnego i nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Za takim poglądem przemawia nie tylko literalne brzmienie, ale również wykładnia celowościowa. W tym kontekście trzeba zauważyć, że ustawodawca posłużył się zwrotem w szczególności, co oznacza, iż wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji jest tylko jednym ze środków przy pomocy, których dyrektor może wskazywać na zaistniałe nieprawidłowości. Oczywiście jest środkiem najdalej idącym jeśli idzie o skutki, ale jednocześnie jego wystąpienie wiąże się z uznaniem, iż stwierdzone nieprawidłowości mają charakter kwalifikowany i mieszczą się w zakresie zastosowania art. 156 k.p.a. Nie ma jednocześnie przeszkód aby zakresem zastosowania objąć również nie tylko wniosek o wznowienie postępowania czy uchylenie decyzji z art. 155 k.p.a., ale również odwołanie, które jest wnoszone od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Wybór bowiem środka zaskarżenia winien być uzależniony od indywidualnej oceny nieprawidłowości, do których doszło w sprawie a zarazem etapu, na jakim znajduje się postępowanie administracyjne (środowiskowe). Ratio legis przyjętego w omawianym przepisie rozwiązania sprowadza się do zapewnienia organom środowiskowym możliwości podjęcia działań ukierunkowanych na wyeliminowanie stwierdzonych nieprawidłowości bez względu na charakter postępowania, przy czym nie mamy tu do czynienia z uprawnieniem organu a jego obowiązkiem. Stąd o ile wystąpią nieprawidłowości w zakresie decyzji środowiskowych niniejszy organ jest zobligowany do podjęcia działań właśnie w przewidzianej ustawą formie "wystąpienia", co wiązać też trzeba ze złożeniem odwołania, gdyż celem wystąpienie jest wyeliminowanie wadliwej decyzji środowiskowej, a nawet zapobieżenie wydawaniu takich decyzji na przyszłość. Nieuprawnionym, znacznie ograniczającym i nie znajdującym uzasadnienia w brzmieniu art. 76 ustawy oraz jego wykładni celowościowej byłoby wprowadzanie ograniczeń proceduralnych pozbawiających dyrektora – w ramach przysługującej mu kontroli merytorycznej decyzji środowiskowych - prawa do wnoszenia odwołania od decyzji środowiskowych wydanych w pierwszej instancji w sytuacji gdy stwierdziłby on, że są one dotknięte nieprawidłowościami. Z przedstawionych więc względów zaskarżone do tut. Sądu postanowienie jako podjęte z istotnym naruszeniem art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. podlegało uchyleniu, co też orzeczono w pkt. I sentencji wyroku, zaś rozstrzygnięcie zawarte w pkt II znajduje swoje uzasadnienie w brzmieniu art. 200 p.p.s.a.