II SA/Wr 646/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lutego 2011 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia 6 września 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. na rzecz strony skarżącej 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. "A." Spółka z o. o. z siedzibą w W. wnioskiem z dnia 3 marca 2010 r. wystąpiła do Starosty J. z wnioskiem o wydanie decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi. Postanowieniem z dnia 15 marca 2010 r. nr [...] Starosta J. przekazał złożony wniosek zgodnie z właściwością o Marszałka Województwa M., wskazując, że właściwym do załatwienia wniosku jest organ administracyjny miejsca siedziby wytwórcy odpadów świadczących usługi w zakresie remontów obiektów i urządzeń ochrony środowiska, sprzątania, czyszczenia, konserwacji i naprawy tych urządzeń złożony wniosek. Wyniku rozpoznania zażalenia spółki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. postanowieniem z dnia 19 maja 2010 r. nr [...] uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i umorzyło postępowanie w pierwszej instancji w zakresie w jakim zostało ono wydane. Uzasadniając przyjęte w postanowieniu stanowisko wskazano, że z treści złożonego w sprawie podania, spółka wystąpiła do Starosty J. z wnioskiem o zatwierdzenie programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi. Przy tak zakreślonym przedmiocie wniosku właściwość rzeczową i miejscową do jego rozpatrzenia określa przepis art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, z którego wynika, że program gospodarki odpadami niebezpiecznymi jest zatwierdzany, w drodze decyzji, przez właściwy organ, którym jest: 1) regionalny dyrektor ochrony środowiska - dla przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zamkniętych, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 roku - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 roku, Nr 240, poz. 2027, z późniejszymi zmianami); 2) marszałek województwa - dla przedsięwzięć i zdarzeń, o których mowa w art. 378 ust. 2a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku - Prawo ochrony środowiska; 3) starosta - dla pozostałych przedsięwzięć. Przepis art. 19 ust. 3 ustawy o odpadach stanowi, że właściwość miejscową organu, o którym mowa w ust. 2, ustala się według miejsca wytwarzania odpadów niebezpiecznych. Stosownie do przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o odpadach, wytwórca odpadów jest obowiązany do uzyskania decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi, jeżeli wytwarza odpady niebezpieczne w ilości powyżej 0,1 Mg rocznie. Kategorie lub rodzaje odpadów niebezpiecznych określa załącznik nr 2 do ustawy o odpadach, w którym dokonano ich opisu według ich charakteru lub działalności, wskutek której powstały. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że na skutek nowelizacji przepisów ustawy o opadach, dokonanej ustawą z dnia 22 stycznia 2010 roku o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 145), po art. 17 ust. 1 dodany został ust. 1a, z którego wynika, że wytwórca odpadów, który prowadzi działalność polegającą na świadczeniu usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw, a także przetwarzania odpadów zawierających azbest w urządzeniach przewoźnych, jest obowiązany do uzyskania decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że w sytuacji, gdy skutkiem takiej działalności, jak w przypadku, objętym złożonym w tej sprawie wnioskiem, ma być wytwarzanie odpadów z listy, określonej w załączniku nr 2 do ustawy o odpadach, program gospodarki tymi odpadami podlega zatwierdzeniu, w formie decyzji, wydanej przez Starostę J., nie zaś Marszałka Województwa M.. Zdaniem Kolegium z treści złożonego w tej sprawie wniosku wynika, że planowana przez spółkę działalność, przy której odpady te mają być wytwarzane, będzie wykonywana na terenie Powiatu J.. Spełniony w ten sposób został drugi warunek, od którego uzależniona jest właściwość miejscowa i rzeczowa Starosty J. do decyzyjnego rozpatrzenia tego wniosku. Rozpoznając ponownie wniosek Starosta J. decyzją z dnia 18 czerwca 2010 r. nr [...] umorzył postępowanie wszczęte na wniosek "A." Sp. z o. o. w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi, uznając, że jest ono bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z przedłożonym wnioskiem miejscem siedziby wytwórcy odpadów są Wadowice, zaś przedmiotem działalności, w wyniku której odpady są wytworzone są usługi w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw, które wnioskodawca planuje wykonywać na terenie powiatu J.. Dalej organ I instancji wskazał, że w świetle obowiązującego stanu prawnego wnioskodawca winien uzyskać decyzję zatwierdzającą program gospodarki odpadami, wydaną przez marszałka województwa właściwego ze względu na miejsce siedziby wytwórcy. Stąd organ I instancji orzekł o umorzeniu przedmiotowego postępowania w związku z brakiem podstawy prawnej do realizacji wniosku spółki. Powyższą decyzję zakwestionowała Spółka "A." zarzucając w odwołaniu brak uzasadniania faktycznego i prawnego - co narusza art. 107 § 3 k.p.a. Odwołująca się strona podniosła również, że wymagania jakie stawiają najnowsze zmiany ustawy o odpadach, czyli posiadanie decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami (PGO) wydawanej przez Marszałka Województwa właściwego ze względu na siedzibę wytwórcy odpadów (art. 17 ust. 1a oraz 21a ust. 2 pkt 2 i u t. 3) nie wykluczają konieczności posiadania przez wytwórcę odpadów, decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi (PGON), zatwierdzanej przez właściwego ze względu na miejsce wytwarzania odpadów starostę (art. 17 u t. 1 oraz art. 19 u t. 2 pkt 3 i ust. 3). Strona składająca odwołanie podkreśliła, że ustawa z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2010 Nr. 28 poz. 145) spowodowała zmiany treści m.in. art. 17 ustawy o odpadach, ale analizując obecny stan prawny przedmiotowej ustawy w żaden sposób nie można stwierdzić, że wytwórca odpadów, który podczas czynności świadczenia usług np. w zakresie czyszczenia zbiorników lub urządzeń, który wytworzy odpady niebezpieczne (np. 13.05.07*) w ilości powyżej 0,1 Mg rocznie, jest zwolniony z uzyskania decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi (PGON) zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1. Według spółki brzmienie art. 17 ust. 3a: "Wytwórca odpadów, który jednocześnie prowadzi działalność w zakresie rozbiórki i remontów obiektów, w wyniku której powstają odpady zawierające azbest i który przetwarza te odpady w urządzeniach przewoźnych, jest obowiązany do uzyskania jednej decyzji zatwierdzającej program go podarki odpadami (PGO), obejmującej odpady powstające w wyniku rozbiórki i remontów oraz odpady powstałe w wyniku eksploatacji urządzeń przewoźnych do przetwarzania odpadów zawierających azbest" wyraźnie wskazuje, że z uzyskania obu decyzji zwolniony jest jedynie wytwórca, który jednocześnie prowadzi działalność w zakresie rozbiórki i remontów obiektów, w wyniku której powstają odpady zawierające azbest. Podsumowując spółka zauważyła, że nigdzie w ustawie nie ma zapisu, aby wytwórcy, którzy prowadzą działalność w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw i wytwarzają podczas tych robót odpady niebezpieczne lub inne niż niebezpieczne byli zwolnieni od uzyskania zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi (PGON) lub zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 2 do przedłożenia informacji o wytwarzanych odpadach oraz o sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami. Ustawa zmieniająca ustawę o odpadach z dnia 22 stycznia 2010 r. nie zawiera przepisów przejściowych, dlatego nie interpretuje jak należy postąpić z postępowaniami wszczętymi, a nie zakończonymi przed dniem wejścia w życie ustawy tj. 12 marca 2010 r. W postępowaniu o zatwierdzenie PGON nadal właściwym pozostaje starosta (art.19 ust 2 pkt 3 ustawy o odpadach). Spółka dodała, że przedmiotem postępowania był program gospodarki odpadami niebezpiecznymi (PGON), a nie program gospodarki odpadami (PGO). Stąd wynika, że starosta bezzasadnie umorzył postępowanie. Spółka prowadząc działalność na terenie prawie całego Kraju, wielokrotnie występowała z wnioskiem o zatwierdzenie PGO w oparciu o analogiczny stan faktyczny i prawny. Posiada zatwierdzone programy gospodarki odpadami niebezpiecznymi na terenie wielu powiatów całej Polski. Dodała, że w tym samym czasie wystąpiła o zatwierdzenie PGON do pozostałych starostów województwa dolnośląskiego i z niektórych starostw otrzymała decyzje zatwierdzające. Spółka wskazała, że pomimo zmian ustawowych, posiada wydane przez innych starostów decyzje o zatwierdzeniu programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi. Poinformowała również, że wystąpiła z odrębnym wnioskiem do Marszałka Województwa M. o wydanie decyzji zgodnie z regulacją art. 17 ust. 1 a ustawy o odpadach i w dniu 31 maja 2010 r. otrzymała decyzję zatwierdzającą program gospodarki odpadami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. w wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia 6 września 2010 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium zaznaczyło, że specyfiką sprawy jest fakt zmiany przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach już po złożeniu wniosku przez "A." Sp. z o. o. Do dnia 11 marca 2010 r. na mocy art. 17 ustawy o odpadach wytwórca odpadów był zobowiązany do uzyskania decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi, jeżeli wytwarza odpady niebezpieczne w ilości powyżej 0,1 Mg rocznie; przedłożenia informacji o wytwarzanych odpadach oraz o sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami, jeżeli wytwarza odpady niebezpieczne w ilości do 0,1 Mg rocznie albo powyżej 5 Mg rocznie odpadów innych niż niebezpieczne. Na mocy art. 19 ust. 1 tejże ustawy wniosek o zatwierdzenie programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi, do którego dołącza się ten program, wytwórca odpadów niebezpiecznych obowiązany jest przedłożyć właściwemu organowi na dwa miesiące przed rozpoczęciem działalności powodującej powstawanie odpadów niebezpiecznych lub zmianą tej działalności wpływającą na rodzaj, ilość wytwarzanych odpadów niebezpiecznych lub sposób gospodarowania nimi. Na mocy art. 19 ust. 2 program gospodarki odpadami niebezpiecznymi był zatwierdzany w drodze decyzji przez właściwy organ, którym był dla przedsięwzięć opisanych przez spółkę we wniosku, starosta właściwy ze względu na miejsce wytwarzania odpadów niebezpiecznych. W dniu 12 marca weszła w życie ustawa z dnia 22 marca 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 145), wprowadzając nowe uregulowania. W art. 17 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 ze zm.) ustawodawca dodał ust. 1a, ponadto dodał nowy art. 21 a. Obecnie zatem wytwórca odpadów, który prowadzi działalność taką jak spółka tj. świadczenie usług obejmujące remonty obiektów i urządzeń, a także sprzątanie, czyszczenie, konserwację i naprawę tych urządzeń jest obowiązany do uzyskania decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami, którą to decyzję, w przypadku przedsięwzięć i zdarzeń nie zlokalizowanych na terenach zamkniętych, wydaje marszałek województwa właściwy ze względu na siedzibę lub zamieszkanie wytwórcy odpadów. Według obecnie obowiązujących przepisów nie ma zatem prawnej możliwości wydawania tego typu wytwórcom odpadów decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi, którą to decyzje wydaje się obecnie dla wytwórców odpadów innych niż określone w art. 17 ust. 1a. Kolegium wskazało, że odnośnie wniosków o wydanie decyzji zatwierdzającej programy odpadami niebezpiecznymi, złożonych przed wejściem w życie ustawy z dnia 22 marca 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 145), które nie zostały rozpatrzone, brak jest przepisów przejściowych, a zatem należy je rozpatrywać zgodnie z przepisami obowiązującymi na dzień rozpatrzenia wniosku, a więc w przedmiotowej sprawie na podstawie przepisów zmienionych wskazaną wyżej ustawą. W art. 9 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 145) ustawodawca przewidział jedynie sytuację taką, że wytwórca odpadów polegających na świadczeniu usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw legitymujący się decyzją zatwierdzającą program gospodarki odpadami niebezpiecznymi, może prowadzić tę działalność w dotychczasowym zakresie do dnia 31 grudnia 2010 r., ale jednocześnie jest on obowiązany do uzyskania decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami do dnia 31 grudnia 2010 r., bowiem decyzje zatwierdzające program gospodarki odpadami niebezpiecznymi zachowują ważność na czas, na jaki zostały wydane, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2010 r. albo do dnia uzyskania decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami. W ocenie Kolegium w sprawie słusznie zatem postąpił organ I instancji umarzając postępowanie jako bezprzedmiotowe. Spółka składała bowiem wniosek o wydanie decyzji zatwierdzającej program odpadami niebezpiecznymi, zaś według obecnie obowiązujących przepisów dla profilu działalności jaki prowadzi spółka tj. świadczenie usług w zakresie remontów obiektów i urządzeń ochrony środowiska, a także sprzątanie, czyszczenie, konserwację i naprawę tych urządzeń wydaje się decyzje o zatwierdzeniu programu gospodarki odpadami, do których właściwym jest marszałek województwa właściwy ze względu na siedzibę wytwórcy odpadów, a więc w niniejszej sprawie marszałek województwa M.. Kolegium wskazało przy tym, że jak wynika z treści odwołania, spółka od dnia 31 maja 2010 r. posiada już decyzję zatwierdzającą program gospodarki odpadami wydaną przez Marszałka Województwa M.. W końcowej części decyzji Kolegium podkreśliło, że w sprawach z wniosku "A." Sp. z o. o. doszło do rozbieżności w orzekaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zakresie zastosowania odpowiedniej procedury w celu załatwienia wniosku spółki, co nie wpłynęło jednak na stanowisko Kolegium, że ze względu na profil działalności jaki wykonuje "A." Sp. z o. o. właściwym w sprawie jest Marszałek Województwa M.. Nie godząc się z opisanym rozstrzygnięciem Spółka "A." w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zakwestionowała przedstawioną przez Kolegium interpretację przepisów zarzucając organowi naruszenie art. 9 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw w związku z art. 17 ust. 1a oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, jak też naruszenie art. 21 a ust. 2 pkt 2 i art. 19 ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy. Zdaniem skarżącej spółki, Kolegium dokonując wykładni przepisów ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw, jak też wykładni przepisów ustawy z dnia 21 kwietnia 2001 r. o odpadach, nie uwzględniło struktury wewnętrznej art. 17 ustawy o odpadach. Przepis ust. 1 a w art. 17 dotyczący zatwierdzania decyzją programu gospodarki odpadami, został umieszczony po przepisie ust. 1 art. 17. Powyższa kolejność, zdaniem skarżącej, nie jest przypadkowa i winna być uwzględniona w procesie wykładni. Skoro ustawodawca jako pierwszą wskazuje decyzję w przedmiocie zatwierdzenia programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi a dopiero w dalszej kolejności mówi o decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami, to należy przyjąć, że ust. 1 art. 17 jest przepisem szczególnym wobec ust. 1 a art. 17. Z tego względu strona skarżąca uważa, że wykładnia zmierzająca do stwierdzenia, że decyzja zatwierdzająca program gospodarki odpadami z art. 17 ust. 1a konsumuje decyzję zatwierdzającą program gospodarki odpadami niebezpiecznymi z art. 17 ust. 1, jest wadliwa. Prawidłowość wykładni prezentowanej w skardze, potwierdza natomiast to, że przepis art. 17 ust. 1 dotyczy zawężonego zakresu rzeczowego wskazanego w pkt 1 i 2 tego przepisu. Dlatego decyzja o której mowa w art. 17 ust. 1 a, zdaniem skarżącej, dotyczy innego zakresu przedmiotowego (z wyłączeniem odpadów o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy.). W konsekwencji, na skutek wadliwiej wykładni przepisów, wadliwie oceniono również kompetencje organów do załatwienia wniosku strony skarżącej. Ponadto skarżąca spółka podtrzymała stanowisko, zgodnie z którym wymagania jakie stawiają najnowsze zmiany ustawy o odpadach, czyli posiadanie decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami (PGO) wydawanej przez Marszałka Województwa właściwego ze względu na siedzibę wytwórcy odpadów (art. 17 ust. 1a oraz ust. 2 pkt 2 i ust. 3), nie wykluczają konieczności posiadania przez wytwórcę odpadów, decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi (PGON) zatwierdzanej przez właściwego ze względu na miejsce wytwarzania odpadów starostę powiatu (art. 17 ust. 1 oraz art. 19 ust. 2 pkt 3 i ust. 3). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko. Autor odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że spółka składała wniosek o wydanie decyzji zatwierdzającej program odpadami niebezpiecznymi, zaś według obecnie obowiązujących przepisów dla profilu działalności jaki prowadzi spółka tj. świadczenie usług w zakresie remontów obiektów i urządzeń ochrony środowiska, a także sprzątanie, czyszczenie, konserwację i naprawę tych urządzeń wydaje się decyzje o zatwierdzeniu programu gospodarki odpadami, do których właściwym jest marszałek województwa właściwy ze względu na siedzibę wytwórcy odpadów, a więc w niniejszej sprawie marszałek województwa M.. Jak jednak zauważyła spółka w odwołaniu, od dnia 31 maja 2010 r. posiada już decyzję zatwierdzającą program gospodarki odpadami wydaną przez Marszałka Województwa M.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 przywołanego przepisu). Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przede wszystkim z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, Nr 1270 z późn. zm. - zwanej dalej p.p.s.a.). Działając w ramach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie przez organy administracji okoliczności faktycznych oraz obowiązujących w czasie podejmowania zaskarżonego aktu przepisów prawnych, stwierdził konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kontroli Sądu poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. z dnia 6 września 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję z dnia 18 czerwca 2010 r. Starosty J. o umorzeniu postępowania wszczętego na wniosek "A." Sp. z o. o. w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi. Oceniając prawidłowość zaskarżonej decyzji w pierwszym rzędzie należało zbadać, czy została ona podjęta w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Podkreślenia wymaga, że zbadanie właściwości organu do załatwienia sprawy administracyjnej nie jest możliwie, bez uprzedniego jednoznacznego ustalenia treści żądania strony, co obciąża organ do którego podanie wpłynęło. Obowiązek taki wynika z art. 7 k.p.a., który zobowiązuje organy do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wykonując powyższe obowiązki organ musi też mieć na uwadze, że odformalizowanie postępowania administracyjnego (stanowiące również jedną z jego podstawowych zasad) zmierzające do tego aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony – bez zbędnego formalizmu, w żadnym względzie nie uprawnia go, do określania za stronę treści wniesionego przez nią żądania. W orzecznictwie konsekwentnie podkreśla się, że jeżeli żądanie zostało zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji nie jest uprawniony do sprecyzowania treści tego żądania. Jest to niedopuszczalne, choćby z tego względu, że mogłoby doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania strony, wbrew intencji wnoszącego podanie (por. np. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002 r. I SA 2188/00). Jeżeli postępowanie wszczynane jest na zasadzie skargowości (na wniosek strony), to żądanie wszczęcia postępowania określa przedmiot tego postępowania (art. 61 § 1 k.p.a.). W razie wątpliwości, sprecyzowanie treści tego żądania należy do strony a nie do sfery ocennej organu. Zauważyć w tym miejscu należy, że wątpliwości co do treści podania mogą być wynikiem nie tylko mało czytelnego, niejasnego lub nieudolnego określenia żądania ale również mogą powstać w związku z zaistniałą zamianą stanu prawnego, której strona mogła ewentualnie nieuwzględnić. Jeżeli zatem podanie budzi wątpliwości organu do którego zostało ono skierowane (co do treści żądania) to organ zobowiązany jest dokonać ustaleń w zakresie rzeczywistej woli strony. Jak trafnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 kwietnia 1993r. (SA/Kr 2342/92) "O tym, jaki charakter ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostatecznie strona a nie organ administracji, do którego strona pismo to skierowała. W razie wątpliwości organ administracyjny mając na względzie postanowienia art. 7-9 k.p.a. winien zapytać stronę o wyrażenie swojego stanowiska". Zasada ta znajduje zastosowanie, tym bardziej w przypadku, gdy wątpliwości związane są z przedmiotem postępowania. Organ zobowiązany jest zatem do należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków. Według art. 9 k.p.a. organy administracji obowiązane są do udzielania stronom niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, aby nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Obowiązek informowania i wyjaśnienia przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy powinien być rozumiany tak szeroko jak to możliwe. W przeciwnym wypadku prowadzi to do naruszenia art. 7 i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co z kolei stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonego aktu (tak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 lipca 1992 r. III ARN 40/92, POP 1993/4/68). Dla prawidłowego załatwienia sprawy – w tym również dla prawidłowego zbadania właściwości organu który jest kompetentny do jej załatwienia – konieczne jest przede wszystkim jednoznaczne określenie żądania strony. Dopiero wówczas możliwe jest ustalenie normy prawa materialnego na podstawie której żądanie to powinno być rozpatrzone oraz zbadanie właściwości organu. W niniejszej sprawie organy uchybiły przedstawionym wyżej obowiązkom. Przystępując do szczegółowych rozważań zaznaczyć trzeba, że – jak wynika z treści zaskarżonych decyzji oraz pism skarżącej - wniosek strony z dnia 3 marca 2010 r. skierowany do Starosty J., sformułowany został w sposób jednoznaczny. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca Spółka żądała w nim załatwienia sprawy w przedmiocie zatwierdzenia programu gospodarowania odpadami niebezpiecznymi. Żądanie to wniesiono do starosty – jako do organu właściwego w sprawie – na kilka dni przed wejściem w życie ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 145) nowelizującej ustawę z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (Dz. U. z 2007r., Nr 39, poz. 251 z późn. zm.), między innymi, poprzez wprowadzenie nowej kategorii decyzji – tj. decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami. Wspominaną nowelizacją dodano do art. 17 ustawy o odpadach, przepis ust. 1 a, który nałożył na wytwórców odpadów, prowadzących działalność polegająca na świadczeniu usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw, a także przetwarzania odpadów zawierających azbest w urządzeniach przewoźnych, obowiązek uzyskania decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami. Dodano również ust. 3a w którym ustalono, że wytwórca odpadów, który jednocześnie prowadzi działalność w zakresie rozbiórki i remontów, w wyniku której powstają odpady zawierające azbest i który przetwarza te odpady w urządzeniach przewoźnych, jest obowiązany do uzyskania jednej decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami, obejmującej odpady powstające w wyniku rozbiórki i remontów oraz odpady powstałe w wyniku eksploatacji urządzeń przewoźnych do przetwarzania odpadów zawierających azbest. Organem właściwym do wydania ww. decyzji – z wyjątkiem przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zamkniętych – jest marszałek województwa właściwy według miejsca zamieszkania wytwórcy odpadów lub według obszaru województwa na którym następuje przetwarzanie odpadów zawierających azbest (art. 21 a ust. 2 i ust. 3 ustawy). Co istotne, przedstawiona nowelizacja ustawy, nie uchyliła wprost przepisu art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach, który nakładał na wytwórcę odpadów obowiązek uzyskania decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi, jeżeli wytwarza ono odpady niebezpieczne w ilości powyżej 0,1 Mg rocznie. Wobec przedstawionych wyżej okoliczności, działanie organu pierwszej instancji, który przyjął, że w sprawie zachodzi brak podstawy prawnej do realizacji treści wniosku stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak już podniesiono, wniosek strony sformułowany został w sposób czytelny i jednoznaczny. Wynika z niego, że Spółka żądała wydania decyzji o zatwierdzeniu programu gospodarowania odpadami niebezpiecznymi. Tej okoliczności nie kwestionują organy jak też sama skarżąca spółka. Nie ulega również wątpliwości, że organem właściwym do wydania decyzji odnoszącej się do odpadów niebezpiecznych, zarówno przed omówioną wyżej nowelizacją ustawy o odpadach jak też po jej nowelizacji, był i pozostał nadal starosta. Przy czym zauważyć należy, że jeżeli organ uznałby, że wniosek strony nie uwzględnia zmian wynikających z omówionej wyżej nowelizacji i z tego względu nabrałby wątpliwości, czy istotnie w świetle zaistniałych zmian, zamiarem strony jest uzyskania decyzji o którą wnioskowała w oparciu o poprzednio obowiązujący stan prawny, winien zgodnie z art. 9 k.p.a. poinformować ją o powyższych okolicznościach, pozostawiając do jej uznania to, czy nadal podtrzymuje żądanie, czy też je zmienia i wnosi o wydanie decyzji o zatwierdzeniu programu gospodarki odpadami, czy też może wniosek cofa. Z przedstawionych Sądowi akt sprawy natomiast wynika, że Starosta J. nie podjął w tym zakresie żadnych czynności wyjaśniających lecz samodzielnie, bez stanowiska strony modyfikującego wniosek, uznał, że skoro w świetle obowiązującego stanu prawnego wnioskodawca powinien uzyskać decyzję zatwierdzającą program gospodarki odpadami, wydaną przez marszałka województwa właściwego ze względu na miejsce siedziby wytwórcy oraz że ustawa zmieniająca ustawę o odpadach nie przewidywała załatwiania spraw wszczętych przed dniem jej wejścia w życie, na zasadach obowiązujących przed dniem wejścia w życie zmian, a także w art. 9 ustawy zmieniającej ustawę o odpadach wskazano dla wytwórców odpadów świadczących usługi obowiązek uzyskania decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami do dnia 31 grudnia 2010 r., orzekając równocześnie w ust. 2, że wydane tym wytwórcom przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej decyzje zatwierdzające program gospodarki odpadami niebezpiecznymi zachowują ważność nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2010 r. albo do dnia uzyskania decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami, brak jest podstaw prawnych do realizacji wniosku i wszczęte postępowanie na podstawie art. 105 k.p.a. należało umorzyć. Powyższe działanie pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 7 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. i wskazuje, że organ zastosował przepis art. 105 k.p.a., bez wcześniejszego dokładanego wyjaśniania wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Odrębną kwestią jest natomiast to w jaki sposób samo żądanie powinno zostać przez starostę załatwione. Przypomnieć w tym miejscu należy, że załatwienie sprawy administracyjnej polega na wydaniu decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie (orzekającej o przyznaniu uprawnienia lub obowiązku albo o odmowie przyznania prawa lub nałożenia obowiązku) lub w inny sposób kończącej postępowanie. W konsekwencji stwierdzić należy, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedstawionych uchybień nie dostrzegł organ drugiej instancji pomimo, że skarżąca spółka w odwołaniu wyraźnie podnosiła, że jej intencją było uzyskanie od Starosty J. rozstrzygnięcia w przedmiocie programu gospodarowania odpadami niebezpiecznymi. Co więcej skarżąca w postępowaniu odwoławczym konsekwentnie wnosiła i wywodziła, że zobowiązana jest do uzyskania decyzji w tym przedmiocie. Organ drugiej instancji w ogóle nie odniósł się do tych argumentów i nie uwzględnił okoliczności, że skoro inicjatywa wszczęcia postępowania należy do strony, to strona decyduje o zakresie zgłoszonego żądania. Kolegium nie uwzględniło również, że organ pierwszej instancji nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 9 k.p.a. Tym samym, nie dostrzegło, że w okolicznościach niniejszej sprawy – bez wyraźnego oświadczenia strony - brak było podstaw do kwalifikowania jej wniosku jako żądania wydania decyzji o której mowa w art. 17 ust. 1 a ustawy o odpadach. Skoro organ drugiej instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, pomimo wskazanych wcześniej naruszeń prawa, to przyjąć należy, że również decyzja Kolegium dotknięte jest tymi samymi uchybieniami, co przemawia za koniecznością jego uchylenia. Ponadto należy zauważyć, że dokonana przez organ odwoławczy ocena w zakresie zasadności umorzenia w sprawie postępowania, w której to organ powołuje się na okoliczność wydania przez Marszałka Województwa M. decyzji z dnia 31 maja 2010 r. zatwierdzającą program gospodarki odpadami, wymagała zapoznania się z treścią przywołanego orzeczenia i dokonania jego wykładni, czy i w jakim zakresie tamta decyzja ma wpływ na niniejsze postępowanie. W aktach sprawy brak jest natomiast tej decyzji. W konsekwencji Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja jak też decyzja organu pierwszej instancji podjęte zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego – art. 7, art. 9, art. 105 § 1 k.p.a. – co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni uwagi wynikające z niniejszego wyroku, następnie w zależności od stanowiska strony skarżącej, podejmie odpowiednie rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a w związku z art. 134 i art. 135 tego aktu, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu w sposób uwzględniający skargę, przepisu art. 152 p.p.s.a. a orzeczenie o kosztach wsparcie znalazło w art. 200 ww. ustawy.