II SA/Wr 646/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Protokolant: referent Kinga Bilska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi T. G. i E. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie dobudowy wiaty drewnianej do budynku mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez DWINB zaskarżonej obecnie decyzji odwoławczej, przedstawia się następująco. Jak wynika z akt administracyjnych postępowanie w trybie naprawczym prowadzone było w wyniku interwencji W. M. z [...].04.2010 r., właścicielki lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. [...][...] w [...]. W toku oględzin przeprowadzonych w dniu [...].05.2012 r. stwierdzono, że do ściany budynku mieszkalnego przy ul. [...][...] w [...] zakotwiono wiatę o konstrukcji drewnianej i wymiarach 5,4m i 3,7m. Obecna w trakcie oględzin M. C. oświadczył, że jest inwestorem spornej wiaty, którą wybudowała w roku 2011 (konstrukcja), pokrycie wykonane zostało w roku 2012. Oświadczyła również, że na wykonanie wiaty nie posiada pozwolenia na budowę ani też nie dokonała zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej. Z kolei W. M. oświadczyła, że nie wyrażała zgody na powyższą dobudowę. Po zawiadomieniu z [...].08.2012 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych wykonanych przez M. C. w budynku przy ul. [...][...] w [...], PINB w [...] wydał postanowieniem z [...].11.2012 r., którym nałożył na M. C. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie do [...].06.2013 r. oceny technicznej wiaty drewniej dobudowanej do budynku mieszkalnego przy ul. [...][...] w [...] wraz z opinią Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Powyższy obowiązek nie został wykonany, natomiast po pisemnych interwencjach m.in. T. i E. G. z [...].04.2019 r., będących następcami prawnymi W. M., PINB w [...] decyzją z [...].05.2019 r. (nr [...]) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie dobudowy przez M. C. wiaty konstrukcji drewnianej do budynku mieszkalnego przy ul. [...][...] w [...]. W motywach uzasadniających zastosowanie w sprawie art. 105 § 1 k.p.a. organ I instancji wskazał, że powierzchnia zabudowy wiaty jest mniejsza niż 50 m². Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2c oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 u.p.b., budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m² nie wymaga ani uzyskania pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej. Zatem budowa wiaty nie naruszyła przepisów u.p.b. Z tego powodu nie ma potrzeby dalszego prowadzenia sprawy. W wyniku złożonego przez T. i E. G. odwołania rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zostało utrzymane w mocy decyzją DWINB z [...].08.2019 r. (nr [...]). Mając na względzie poczynione w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego ustalenia dotyczące tego, że na terenie posesji przy ul. [...][...] w [...] znajduje się tylko jedna taka wiata oraz biorąc pod uwagę pismo z Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków z [...].07.2019r., z którego wynika, że budynek ujęty jest w wykazie zabytków, a teren na którym jest on zlokalizowany nie jest objęty ochroną konserwatorską, DWINB stwierdził, że w sprawie nie zachodzą okoliczności obligujące organ nadzoru budowlanego do wydania merytorycznej decyzji na podstawie ustawy Prawo budowlane. W ocenie tego organu, za takim stanowiskiem przemawia, po pierwsze, okoliczność, że wybudowanie wiaty nastąpiło w granicach określonych w art. 29 ust. 1 pkt 2c u.p.b. Wynika to bowiem z tego, że sporna wiata nie przekracza 50 m² powierzchni zabudowy, co zostało udokumentowane w protokole oględzin nieruchomości przy ulicy [...][...]. Wymiary wiaty wynoszą 5,4 x 3,7 m, zatem łączna powierzchnia zabudowy równa się 19,98 m². Po drugie, znajduje się ona na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny. Oprócz tego wiata jest jedynym obiektem budowlanym tego rodzaju na działce, co również zostało potwierdzone protokołem z oględzin nieruchomości. W związku z tym wiata mogła zostać wybudowana zarówno bez pozwolenia, jaki i bez zgłoszenia (budowa wiaty nie znajduje się w zamkniętym katalogu zwartym w art. 30 u.p.b.). Odnosząc się do zarzutów strony odwołującej dotyczących objęcia budynku ochroną konserwatorską, organ odwoławczy zauważył, że art. 29 ust. 4 u.p.b. odnosi się do obiektów i obszarów wpisanych do rejestru zabytków, a nie do obiektów lub obszarów znajdujących się w wykazie zabytków. Zatem okoliczność ochrony budynku w wyniku obecności tej nieruchomości w wykazie zabytków, nie rodzi obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z tym organ I instancji słusznie umorzył postępowanie wskazując w uzasadnieniu na brak przedmiotu postępowania, a co za tym idzie na bezzasadność dalszego procedowania. W skardze na powyższą decyzję T. i E. G. (dalej jako "skarżący"), zarzucili organowi II instancji niewłaściwe ustalenie stanu prawnego i faktycznego sprawy. Wskazali, że ustalenia dokonane na podstawie informacji uzyskanych od organu I instancji w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego (pismo z [...].07.2019 r.), pomijają istotne dla sprawy okoliczności, które kwalifikują sporną zabudowę (wiatę) do jej całkowitej rozbiórki ze względu na fakt istnienia zagrożenia dla zdrowia i życia osób przebywających w niej lub w jej otoczeniu. Wskazali również, że budynek ulega stałej degradacji z powodu zacienienia zewnętrznej ściany konstrukcyjnej poprzez bezpośrednio przytwierdzoną do muru wiatę. Z tego powodu na ścianie zewnętrznej tej części budynku występuje widoczny grzyb, przenikający do wnętrza mieszkania, powodujący niszczenie oraz osłabienie konstrukcji całego budynku, a także postępujące jego zawilgocenie i odpadające tynki z zewnętrznych murów budynku oraz spadające dachówki ceramiczne z istniejącego dachu. W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał decyzję odwoławczą i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola zaskarżonej decyzji, przeprowadzona na podstawie kryterium zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego, doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że organy nadzoru budowlanego co o najmniej przedwcześnie, jeśli nie błędnie stwierdziły, że postępowanie prowadzone w sprawie dobudowy wiaty drewniej do ściany budynku mieszkalnego przy ul. [...][...] w [...], stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. W związku z tym należało uznać, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nie ulega wątpliwości, że zakończenie postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. wymaga uprzedniego zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i jego prawidłowej oceny (zob. art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.). Wymaga również uwzględnienia właściwych przepisów stanowiących podstawę przeprowadzanych przez organ ocen i dokonania ich prawidłowej wykładni (zob. art. 6 i art. 7 in princ. k.p.a.). W badanym przypadku warunkiem prawidłowego zakończenia wszczętego z urzędu w dniu [...].08.2012 r. postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych wykonanych przez M. C. w budynku przy ul. [...][...] w [...], było ustalenie przez organ nadzoru w sposób nie budzący wątpliwości, że zrealizowana wiata nie podlegała regulacjom prawa budowlanego, w tym rozumieniu, że jej budowa nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, ani też nie było konieczne dokonanie zgłoszenia. Wymagało to uwzględnienia stanu faktycznego i prawnego, na tle którego przepisy zawierające takie zwolnienia znajdują zastosowanie. Stany te obejmują w szczególności ustalenia na temat dat rozpoczęcia i zakończenia robót oraz właściwego brzmienia obowiązujących w tej dacie przepisów ustawy Prawo budowlane. Należy wobec tego zauważyć, że powołany przez organy obu intestacji art. 29 ust. 1 pkt 2c u.p.b., przewidujący objęcie zwolnieniem od uzyskania pozwolenia na budowę "wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki", pojawił się w ustawie Prawo budowlane dopiero z dniem 28.06.2015 r. (dodany przez art. 1 pkt 7 lit. a tiret trzecie ustawy z 20.02.2015r. Dz.U.2015.443). Przed tą nowelizacją, budowę wiaty, w ustawie Prawo budowlane regulował art. 29 ust. 1 pkt 2, który w dacie przystąpienia do wykonywania spornych robót, tj. w roku 2011 (według oświadczenia inwestorki do protokołu oględzin z [...].05.2012 r.), przewidywał, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Powołany w tym miejscu przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 u.p.b. należy czytać łączenie z obowiązującym w dacie przystąpienia do wykonywania robót brzmieniem art. 30 ust. 1 u.p.b., który zawierał katalog robót wymienionych w art. 29 ust. 1, które wymagały zgłoszenia. Przepis ten stanowił wówczas, że zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3: budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3, 5-19 i 20a-21 u.p.b. (dopiero nowelizacja ustawy Prawo budowlane dokonana powołaną w wyżej ustawą z 20.02.2015r. nadała temu przepisowi brzmienie wskazane w skarżonych decyzjach). Zatem prawidłowa wykładnia znajdujących w sprawie zastosowanie przepisów art. 30 ust. 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 u.p.b., obowiązujących w momencie przystąpienia do budowy spornej wiaty wskazuje, że obowiązkiem dokonania zgłoszenia była objęta również budowa wiaty o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie mogła przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Przyjdzie przy tym zauważyć, że w przypadku analizowanej w tym miejscu materii normatywnej odnoszącej się do obowiązków administracyjnych poprzedzających przystąpienie do wykonywania robót budowlanych, w przepisach ustaw nowelizujących ustawę Prawo budowlane, brak jest szczególnych przepisów przechodnich, które nakazywałyby stosować przepisy nowe do stanów faktycznych zaistniałych przed daną zmianą (zob. zwłaszcza art. 6 ust. 1 ustawy z 20.02.2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, zgodnie z którym do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe). W świetle tak ukształtowanego stanu prawnego nieprawidłowa okazała się kwalifikacja wykonanych robót, jako nie podlegających zgłoszeniu, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2c oraz art. 30 ust. 1 u.p.b. Wyinterpretowana z tych przepisów norma postępowania nie mogła bowiem znaleźć zastosowania do robót budowlanych wykonanych w 2011 i 2012 r. W tej dacie powołane przepis jeszcze nie obowiązywały. Skoro tak, to nie można uznać za prawidłową kwalifikację prawną wykonanych wówczas robót budowlanych, jako nie wymagających zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej. Jeśli zatem istniał stan faktyczny podlegający uregulowaniu przez organ administracji, postępowanie nadzorcze nie mogło być uznane za bezprzedmiotowe. Z dotychczasowych rozważań Sądu wynika niewątpliwie, że organ naruszył wskazane przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Nie sposób bowiem zaakceptować stanowiska organów obu instancji, co do zasadności umorzenia postępowania. Takie stwierdzenie nie znajduje podstaw w zebranych dotychczas dowodach jak i przytoczonych oraz analizowanych przez Sąd okolicznościach prawnych. Przystępując do ponownego rozpatrzenia sprawy organ nadzoru budowlanego będzie zobowiązany do respektowania ocen prawnych i wskazań zawartych w nin. uzasadnieniu. Organ nadzoru dokona ponownej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, odnosząc taką ocenę do prawidłowo ustalonego stanu prawnego, który znajduje w sprawie zastosowanie. W zależności od powyższych ustaleń organ nadzoru budowlanego będzie obowiązany rozważyć potrzebę dalszego prowadzenia postępowania nadzorczego w trybie 49b u.p.b. Odrębnej oceny prawnej wymagać będą również okoliczności dotyczące niewłaściwego stanu technicznego budynku (zob. m.in. pismo T. i E. G. z [...].04.2019 r.) oraz wybudowania na posesji przy ul. [...][...] murowanej z cegły komórki (zob. pismo J. G. z [...].07.2018 r.). W tym zakresie organ nadzoru budowlanego dokona wnikliwej analizy treści pism procesowych zalegających w aktach, które na przestrzeni blisko już 10 lat kierowane były do organu i pozostają nadal bez właściwej reakcji z jego strony. Orzeczenie o kosztach wydane zostało na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.