II SA/Wr 647/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Alicja Palus, Sędzia NSA - Halina Kremis /sprawozdawca/, Sędzia WSA - Anna Siedlecka, Protokolant - Paweł Kysiak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 marca 2008 r. sprawy ze skargi U.C. na postanowienie Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia stwierdzającego, że lokale w budynku mieszkalnym przy ul. Ś [...] w R. nie mogą stanowić samodzielnych lokali mieszkalnych. oddala skargę Dnia 31 grudnia 2003 r. Agencja Nieruchomości Rolnych, Oddział Terenowy we W., wystąpiła do Starostwa Powiatowego w Ś. Ś. o wydanie zaświadczeń o samodzielności lokali mieszkalnych dla dwóch nieruchomości lokalowych, nr [...] i nr [...], w budynku mieszkalnym w R. przy ul. Ś. [...], na działce nr [...] AM 2, przedstawiając szkice lokali oraz oświadczenie osoby z uprawnieniami budowlanymi. W dniu 23 stycznia 2004 r. Starosta Ś. wydał żądane zaświadczenia: Zaświadczenie nr [...] stwierdzając, że lokal mieszkalny nr [...] w R. przy ul. Ś. [...] jest lokalem samodzielnym, i zaświadczenie nr [...] - że lokal mieszkalny nr 2 w R. przy ul. Ś. [...] jest lokalem samodzielnym. Dnia 23 czerwca 2004 r. Agencja Nieruchomości Rolnych, Oddział Terenowy we W., wystąpiła do Starostwa Powiatowego w Ś. Ś. o wydanie nowych zaświadczeń o samodzielności lokali mieszkalnych dla w/w nieruchomości lokalowych, w związku z dokonaniem podziału geodezyjnego działki i koniecznością uwzględnienia pomieszczeń przynależnych. Przedstawiono następujące nieruchomości lokalowe: w R. przy ul. Ś. [...], na działce nr [...] AM 2 z wiatrołapem, usytuowanym na działce nr [...], AM 2 oraz w R. przy ul. Ś. [...], na działce nr [...] AM 2 wraz z pomieszczeniami przynależnymi na działce nr [...] AM 2, przedstawiając szkice lokali oraz oświadczenie osoby z uprawnieniami budowlanymi, a także zwracając wydane już zaświadczenia. W dniu 12 lipca 2004 r. Starosta Ś. wydał żądane zaświadczenia: Zaświadczenie nr [...] dla lokalu w R. przy ul. Ś. [...] oraz Zaświadczenie nr [...] dla lokalu w R. przy ul. Ś. [...]. W dniu 8 lipca 2004 r. U C. wystosowała skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, która, postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2005 r. (sygn. akt II SA/Wr 547/04), została odrzucona. Dnia 1 czerwca 2007 r. U. C. wystąpiła do Starosty Ś. z wnioskiem o wydanie zaświadczenia, że lokale w budynku przy ul. Ś. [...] w R. nie mogą stanowić samodzielnych lokali mieszkalnych. Postanowieniem z dnia 11 czerwca 2007 r. nr [...] Starosta Ś. działając na podstawie art. 219 k.p.a. odmówił wydania żądanego zaświadczenia. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż dla spornych lokali wydano - na żądanie strony, tj. Agencji Nieruchomości Rolnych, Oddziału Terenowego we W. - zaświadczenia o ich samodzielności, ponieważ spełniały one wszystkie wymogi prawa w tym zakresie, a osoba sporządzająca niezbędną dokumentację posiadała wymagane uprawnienia budowlane. W dniu 14 czerwca 2007 r. do D. Urzędu Wojewódzkiego we W. wpłynęło, nadane w dniu 13 czerwca 2007 r. w Urzędzie Pocztowym, zażalenie U. C. na postanowienie S. Ś. z dnia 11 czerwca 2007 r. Nr [...]. Wojewoda D. postanowieniem z dnia 16 sierpnia 2007 r. Nr [...] przywołując w podstawie prawnej art.138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, póz. 1118 z późn. zm.) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, zaś wnioskodawca ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie o samodzielności lokali wydaje starosta na podstawie ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 80 poz. 903 z późniejszymi zmianami). Stosownie do art. 2 ust. 3 tej ustawy "spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia". W zaświadczeniu tym starosta stwierdza spełnienie wymagań, określonych w art. 2 ust. 2 cyt. powyżej ustawy dla samodzielnego lokalu mieszkalnego. Przepis ten nie daje możliwości wydania zaświadczenia o tym, że lokal nie jest lokalem samodzielnym. Niezależnie od tego, z brzmienia art. 217 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego wynika, że osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia jest zobowiązana wykazać swój interes prawny w jego uzyskaniu. Zdaniem organu odwoławczego skarżąca posiadanego interesu prawnego nie wykazała, natomiast z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika jednoznacznie, że U. C. takiego interesu w istocie nie posiada. Wojewoda D. podkreślił nadto w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, że akta sprawy zawierają uwierzytelnioną kopię prawomocnego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 kwietnia 2005 r. (sygn. akt II SA/Wr 547/04), którym odrzucono skargę U. C. na czynność Starosty Ś. w przedmiocie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego nr [...] i [...] w miejscowości R. przy ul. Ś. [...], a w motywach postanowienia wskazano, że "z akt sprawy wynika, iż skarżąca jest tylko najemcą jednego z w/w lokali. W świetle treści art. 2 ust. 3 ustawy 24 czerwca 1994 r. o własności lokali oraz przepisów Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdzić zatem należy, iż skarżąca nie posiada interesu prawnego w sprawie wydania przedmiotowych zaświadczeń". Wobec przedstawionych ustaleń organ odwoławczy stwierdził, że mimo niewłaściwego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, jest ono prawidłowe. Nie godząc się z tym postanowieniem U. C. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wskazała, iż zajmowany przez nią lokal posiada zbyt małą powierzchnię dla jej rodziny; ponadto znajduje się na strychu, a więc nie może być "lokalem samodzielnym do zamieszkania na stałe Ponadto zdaniem skarżącej dokonano już podziału budynku i przy tej czynności miały miejsce różne nieprawidłowości zaś osoba, która wydała zaświadczenie tylko na korzyść jednego najemcy mogła być przez ANR podpłacona, albo tez przez samą K. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie Ustosunkowując się zaś do zarzutów w niej podniesionych organ odwoławczy podkreślił, że dotyczą one zaświadczeń o samodzielności lokali a nie rozpoznawanej sprawy, dotyczącej odmowy wydania zaświadczenia o tym, że lokal nie jest lokalem samodzielnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje. Zgodnie z przepisem art. 184 Konstytucji RP z 1997r. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z obowiązującym w dacie ich wydania prawem. Sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy akt organu administracji publicznej jest słuszny, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 Kpa organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza nakaz działania na podstawie przepisów prawa w dacie rozstrzygania sprawy indywidualnej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego m.in. postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie brak jest postaw do stwierdzenia takiego naruszenia. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji w niczym nie naruszają prawa. Skarga zatem nie mogła być uwzględniona. Zaskarżone orzeczenie i orzeczenie je poprzedzające wydane zostały na podstawie przepisów zamieszczonych w Dziale VII kodeksu postępowania administracyjnego, normujących czynność wydawania zaświadczeń. Postępowanie w tym przedmiocie ma charakter postępowania uproszczonego, w którym przyjęto – odmiennie niż w ogólnym postępowaniu administracyjnym – ramową regulację prawną i ograniczony formalizm czynności. Dla organu właściwego w sprawie wydania zaświadczenia o żądanej treści nie oznacza to jednak zupełnej dowolności w działaniu i zwolnienia z obowiązku zachowania zasadniczych rygorów proceduralnych. Z akt sprawy wynika, że w dniu 1 czerwca 2007 r. U. C. wystąpiła do Starosty Ś. z wnioskiem o wydanie zaświadczenia, że lokale w budynku przy ul. Ś. [...] w R. nie mogą stanowić samodzielnych lokali mieszkalnych. Treść wniosku uprawnia do stwierdzenia, że podstawą prawną sformułowanego w nim żądania stanowiły przepisy art. 217 § 2 pkt 2 kpa oraz art. 2 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, wcześniej powoływanej. Wskazany powyżej przepis kodeksowy stanowi, że: "Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego." Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o własności lokali: "samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne" /ust. 2/ "Spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 2 stwierdza starosta w formie zaświadczenia". /ust. 3/. Z kolei w myśl przyjętego za podstawę prawną orzeczeń wydanych w sprawie w postępowaniu instancyjnym przepisu art. 219 k.p.a. "odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie". Zarówno w literaturze przedmiotu jak i w sprawowanym w odniesieniu do przywołanego wyżej przepisu orzecznictwie sądów administracyjnych stanowczo stwierdza się, że odmowa wydania zaświadczenia może nastąpić wówczas, gdy osoba ubiegająca się nie wykaże interesu prawnego, gdy jej żądanie nie znajduje uzasadnienia czy potwierdzenia w dokumentach, posiadanych przez organ oraz w przypadku niewłaściwości organu, do którego skierowano żądanie. /np. J. Lang, Zaświadczenia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, OMT 1998, Nr 2; B. Adamiak, J. Borkowski, KPA Komentarz, Warszawa 2006; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 1999r., sygn. akt I SA 1499/99, Lex nr 48671/. W ocenie Sądu w sprawie zaistniały takie okoliczności które uprawniały właściwe organy do odmowy wydania zaświadczenia. Sąd w pełni podziela argumentację organu odwoławczego, iż brak było po stronie wnioskodawczyni interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu określonego stanu prawnego skoro jak wynika to z akt sprawy jest ona jedynie najemcą jednego z wymienionych lokali. W okolicznościach zaistniałych w sprawie Sąd uznał też, że organy orzekające podjęły zgodne z prawem akty stosowania prawa odmawiając oceny czy lokale mieszkalne wskazane we wniosku przez U. C. mogły być uznane na podstawie posiadanych przez właściwy organ dokumentów za samodzielne wg kryteriów przyjętych w art. 2 ust. 2 powoływanej wcześniej ustawy o własności lokali. Wskazany przepis art. 2 ust. 2 i 3 formułuje bowiem wyraźnie pozytywne przesłanki uprawniające organ do stwierdzenia samodzielności lokalu w rozumieniu ustawy o własności lokali i nie stanowi podstawy do żądania stwierdzenia przez tenże organ okoliczności negatywnych w postaci stwierdzenia, że lokal nie jest lokalem samodzielnym. Podkreślić również należy, iż w obrocie prawnym istnieją już dwa ostateczne korzystające z przymiotu trwałości zaświadczenia Starosty Ś. z dnia 12 lipca 2004 r. Nr [...] i [...] przesądzające o samodzielności odpowiednio lokalu w R. przy ul. Ś. [...] i ul. Ś. [...]. Mając na względzie przedstawione okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny stosownie do art. 151 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.