II SA/Wr 647/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 lutego 2019r. sprawy ze skargi L. G. i M. G. na rozporządzenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej I. stwierdza nieważność zaskarżonego rozporządzenia w zakresie § 3 ust. 1 pkt 17, 18 i 19; II. umarza postępowanie sądowe w pozostałej części; III. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie we [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 880 zł (słownie: osiemset osiemdziesiąt zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 25 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 588/15 tut. Sąd odrzucił skargę jednego ze skarżących oraz oddalił skargę pozostałych skarżących na opisane w sentencji wyroku rozporządzenie DRZGW (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] listopada 2014 r., poz. [...]) wydane na podstawie art. 58 prawa wodnego z dnia 18 lipca 2001 r. (ówcześnie Dz. U. z 2012 r., poz. 145). Stosując art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206) Sąd uznał, że skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego. W tej części wyrok stał się prawomocny. Oddalając skargę pozostałych skarżących Sąd wyraził ocenę, że skoro dokumentacja hydrogeologiczna dołączona do wniosku o ustanowienie strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej, została przyjęta bez zastrzeżeń przez marszałka województwa, to organ (art. 32 p.p.s.a.) nie był uprawniony do jej podważania. Dokumentacji tej ponadto skarżący nie kwestionowali merytorycznie, szczególnie w zakresie zasięgu strefy. Ustanowione rozporządzeniem zakazy i ograniczenia wynikają z treści dokumentacji. W skardze kasacyjnej od tego wyroku skarżący zarzucili bezpodstawne odstąpienie przez organ od dokonania oceny dokumentacji dołączonej do wniosku, podczas gdy nie wynika z niej zasadność ustanowionych zakazów i ograniczeń, zaś akceptacja tego zaniechania przez sąd nastąpiła z naruszeniem art. 58 ust. 1 i 3 oraz art. 54 ust. 1 prawa wodnego, co w szczególności dotyczy § 3 ust. 1 pkt 17, 18 i 19 zaskarżonego rozporządzenia. Dodatkowo zgłosili zarzuty procesowe. Wnieśli o uchylenie wyroku w części orzekającej o oddaleniu skargi. Wyrokiem z dnia 25 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1648/16 sąd odwoławczy uwzględnił skargę. Przekazując sprawę w zaskarżonym zakresie do ponownego rozpoznania sąd ten wyraził ocenę, że art. 55 ust. 2 prawa wodnego nie wyklucza weryfikacji podstawy faktycznej ustanowionej strefy ochronnej. Błędne było stanowisko tut. Sądu, że wyznaczenie granic strefy ochronnej i wprowadzenie kwestionowanych ograniczeń dotyczących użytkowania gruntów znajduje oparcie w dokumentacji hydrogeologicznej dołączonej do wniosku, skoro nie sprawdzono jej prawidłowości. Sąd powinien rozważyć, czy zebrany materiał był wystarczający do oceny zasadności ustanowienia strefy ochronnej w wyznaczonych granicach i z ograniczeniami ustalonymi dla nieruchomości skarżących. Sąd nie ocenił zarzutu nieaktualności dokumentacji i braku w niej podstaw dla tych ograniczeń (patrz wyrok II OSK 1855/15). Ponadto organ z naruszeniem art. 54 ust. 1 p.w. nie dokonał wyważenia interesów wnioskodawcy i właścicieli gruntów. Dokumentacja powinna zawierać informacje o przeznaczeniu gruntów i sposobie ich użytkowania, umożliwiające ustalenie o grożącym z tego powodu zanieczyszczeniu ujęcia wody. Sąd odwoławczy wskazał, że do organu należy wykazanie, że wprowadzając ograniczenia w wykonywaniu prawa własności dokonał rzetelnej analizy materiału dowodowego i wyważył interesy wnioskodawcy i adresatów rozporządzenia. Stwierdzone naruszenie art. 58 ust. 1 i 3 w związku z art. 54 ust. 1 p.w. uzasadniało stosowanie art. 185 p.p.s.a., zaś odniesienie się do pozostałych naruszeń prawa materialnego byłoby przedwczesne. W toku ponownego rozpoznania skarżący dokonali ograniczenia skargi do żądania stwierdzenia nieważności § 3 ust. 1 pkt 17, 18 i 19 zaskarżonego rozporządzenia. Wnieśli o przeprowadzenie dowodu z dołączonej dokumentacji geologicznej i decyzji z dnia [...].01.2019 r. o jej zatwierdzeniu, na okoliczność niewystępowania wód podziemnych na nieruchomości skarżących na głębokości 24,10 m i braku stąd zagrożenia dla ochrony wód podziemnych wskutek działalności skarżących. W nawiązaniu do ograniczenia skargi i wniosku dowodowego skarżących organ oświadczył jedynie, że rozporządzenie uwzględniało wniosek właściciela ujęcia wody, zaś obecnie kompetencje w zakresie ustanawiania stref ochronnych ujęć wody przejął właściwy wojewoda. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżone rozporządzenie stanowiące akt prawa miejscowego mogło być ustanowione jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w ustawie (art. 94 Konstytucji). Sprzeczność takiego aktu z prawem materialnym uzasadnia stwierdzenie jego nieważności, co w przypadku zaskarżenia go przez podmiot mający naruszony interes prawny, z reguły następuje w części wyznaczonej zakresem tego naruszenia (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Jak wiadomo strefę ochronną ustanawiał dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej w drodze aktu prawa miejscowego wydawanego na podstawie art. 59 ust. 1 powołanej ustawy o wojewodzie w związku z art. 58 ust. 1 prawa wodnego, wskazując zakazy, nakazy, ograniczenia oraz obszary, na których one obowiązują, stosownie w szczególności do art. 54 ust. 1 p.w. Wniosek właściciela ujęcia wody (art. 58 ust. 2 p.w.) i dołączone do wniosku dokumenty (art. 58 ust. 3 i 3a w związku z art. 55 ust. 2 i art. 56 ust. 2 p.w.) nie były oczywiście wiążące dla organu, co słusznie podkreślił sąd odwoławczy. Trafnie wskazano w omówionym wyroku NSA, że zadaniem organu było sprawdzenie, jakie środki w celu zapobiegania zmniejszaniu przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia należało w tym konkretnym przypadku zastosować, a przede wszystkim, czy wynika to z dołączonej dokumentacji. Sąd odwoławczy w sposób wiążący (art. 190 p.p.s.a.) przesądził, że zaniechanie tych czynności przez organ oznaczało naruszenie art. 58 ust. 1 i 3 w związku z art. 54 ust. 1 p.w. Można dodać, że brak wyważenia interesów wnioskodawców i właścicieli nieruchomości niewątpliwie naruszał art. 31 ust. 3 Konstytucji (zasada proporcjonalności). W nawiązaniu do pisma procesowego organu należy przypomnieć, że zgodnie z art. 565 ust. 1 nowego prawa wodnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268) akty prawa miejscowego wydane na podstawie art. 58 ust. 1 poprzedniej ustawy (ostatnio Dz. U. z 2017 r., poz. 1121) zachowują moc do dnia wejścia w życie aktów wydanych na podstawie nowej ustawy i mogą być zmieniane. Istotnie według nowej ustawy tereny ochrony ustanawia obecnie wojewoda, zgodnie z art. 135 i nast. tej ustawy. Tym niemniej art. 535 ust. 5 nowego p.w. przewiduje następstwo procesowe [...] do DRZGW, który został zniesiony według art. 525 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Byłoby zapewne lepiej zrozumiałe, że następcą prawnym stanie się organ w pełni przejmujący kompetencję organu zniesionego, ale przecież z ustawodawcą się nie dyskutuje. W każdym razie nie było stosowne stanowisko organu wyrażone w nin. sprawie, o ile można je było rozumieć jako podtrzymanie poglądów prawnych uznanych przez NSA za błędne oraz wyrażenie braku zainteresowania wynikiem sprawy, skoro skutki wyroku dotkną inny organ. Należy wskazać, że konkretną sprawę sądową rozstrzyga sąd przy wzięciu pod uwagę najpierw jej konkretnych okoliczności faktycznych oraz interesów stron wyrażonych w pismach procesowych wniesionych do akt sprawy, aby wyrazić w wyroku normę konkretną obowiązującą dla danej sprawy. O ile zaś sąd powoła się następnie na reguły, czyli zasady lub normy prawne, to przecież ich treść uzależniona jest od wykładni sądu w tej konkretnej sprawie, nie zaś od czynników zewnętrznych jak przepisy prawne (zazwyczaj niejasne) lub ich wykładnia naukowa czy sądowa (zazwyczaj niejednolita i zawsze nieuwzględniająca okoliczności konkretnej sprawy). Inaczej jest jedynie w przypadku wiążącej wykładni sądowej wyrażonej w wyroku sądu odwoławczego (art. 190 p.p.s.a., lub w każdym wyroku prawomocnym, art. 153 i art. 170 p.p.s.a.). Skoro w nin. sprawie sąd odwoławczy w sposób wiążący stwierdził naruszenie przez organ prawa materialnego, a przy tym niewątpliwie w sposób istotny, to oczywiste było wydanie wyroku uwzględniającego skargę. Nie było przy tym istotne, z jakich powodów sąd odwoławczy nie realizuje swoich kompetencji apelacyjnych (art. 188 p.p.s.a.). Skarżący już w skardze kasacyjnej domagali się objęcia zakresem wyrokowania § 3 ust. 1 pkt 17, 18 i 19 zaskarżonego rozporządzenia, co było w pełni uzasadnione, skoro pozostałe przepisy nie naruszyły ich interesu prawnego. Wobec cofnięcia skargi w pozostałym zakresie, należało zgodnie z art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. umorzyć postępowanie w tej części (skarżący w skardze domagali się stwierdzenia nieważności rozporządzenia w całości). Sąd odwoławczy nie podał składników kosztów zasądzonych w postępowaniu odwoławczym. W tym wyroku zasądzono na rzecz skarżących zwrot wpisu (300 zł) i wynagrodzenia radcowskiego (580 zł) zgodnie z art. 200 p.p.s.a. Można dodać, że opłata kancelaryjna od wniosku za uzasadnienie wyroku i połowa wpisu od skargi kasacyjnej zostały uiszczone nienależnie i nie mogą obciążać organu. Wymaga jeszcze wyjaśnienia na zakończenie, że stwierdzone w wyrokach NSA i tut. Sądu naruszenie prawa materialnego wynikało z niedokonania przez organ w żadnym zakresie oceny przesłanek faktycznych i prawnych ustanowienia strefy ochronnej, co oznaczało w rzeczywistości odmowę stosowania przepisów powołanych jako podstawa prawna rozporządzenia. Stwierdzenie to nie pozbawia więc wnioskodawcy uprawnienia do domagania się zmiany (uzupełnienia) tego rozporządzenia w obecnie unieważnionej części, o ile dokona uzupełnienia i aktualizacji wymaganej dokumentacji oraz wykaże istnienie potrzeby ustanowienia ochrony na określonym obszarze i w określonym zakresie. O ile właściwy organ podejmie czynności w tej sprawie, to nadal związany będzie ocenami wyrażonymi w wyroku NSA i przez tut. Sąd w nin. wyroku na temat niezbędności wnikliwej oceny wniosków oraz respektowania zasady proporcjonalności (art. 153 p.p.s.a.). Jak już wskazano, zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.