II SA/Wr 648/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Cisek Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Halina Kremis – (spr.) Protokolant Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 maja 2009r. sprawy ze skargi T. L. i K. L.- Gospodarstwo Rolne "A." S.C. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia 30 kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w dopuszczeniu do użytkowania części mieszkalnej powstałej w wyniku przebudowy części budynku inwentarskiego – jałownika I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu III. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. na rzecz strony skarżącej koszty postępowania w wysokości 500 zł (pięćset złotych) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. decyzją nr [...] z dnia 20 lutego 2008 r. zgłosił sprzeciw w dopuszczeniu do użytkowania części mieszkalnej powstałej w wyniku przebudowy części budynku inwentarskiego - jałownika usytuowanego na terenie gospodarstwa rolnego w K. przy ul. S. dz. Nr [...]. Na uzasadnienie organ wskazał, że po otrzymaniu zawiadomienia inwestora. – T. L. właściciela gospodarstwa rolnego ,.A" s. c. T. L., K. L. - o zakończeniu przebudowy części budynku inwentarskiego - jałownika na cele mieszkalne w K. przy ul. S. na działce Nr [...] i zamiarze przystąpienia do ich użytkowania w trybie określonym w art. 56 ustawy Prawo budowlane, z dnia 1 lutego 2008 r. organ przystąpił do czynności odbiorowych. W dniu 12 lutego 2008 r. przeprowadził oględziny obiektu budowlanego, co zostało udokumentowane w protokole z dnia 12 lutego 2008 r. Następnie opisaną decyzją zgłosił sprzeciw w dopuszczeniu do użytkowania części mieszkalnej z uwagi na możliwość wystąpienia zagrożenia zdrowia i życia ludzi przebywających w wybudowanych mieszkaniach i ich obejściu, przy realizacji których nie uwzględniono wymagań higienicznych i zdrowotnych. Nie zgadzając się z decyzją Inwestor złożył od niej odwołanie. Działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( Dz. U. z 2006 r. Nr 122. poz. 851 z późn. zm. ) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W., po rozpatrzeniu odwołania T. L. właściciela Gospodarstwa Rolnego "A" s. c. T. L., K. L., C.[...], [...] K. od decyzji utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. Na uzasadnienie organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, że zgłoszone do odbioru pomieszczenia mieszkalne powstały w ramach przebudowy poddasza budynku jałownika. Ogólna powierzchnia tych pomieszczeń wynosi 208,29 m. W ramach inwestycji wykonano klatkę schodową, korytarz ogólny i dostępne z korytarza ogólnego dwa pokoje gościnne z łazienką, trzy pojedyncze pokoje bez łazienki, łazienkę i kuchnię raz dwa mieszkania, w skład których wchodzą korytarz, kuchnia, łazienka, salon i sypialnia. Jak oświadczył Inwestor pomieszczenia te są przeznaczone dla zapraszanych gości w ramach współpracy zakładowej, dla praktykantów odbywających praktyki zawodowe, dla pracowników sezonowych w okresach szczytowych prac rolnych, dla pracowników pełniących dyżury nocne w gospodarstwie itp. Budynek jałownika znajduje się na terenie gospodarstwa rolnego funkcjonującego w strukturach Gospodarstwa Rolnego A. s. c. K. L., T. L. C. [...], które jest przedsiębiorstwem zatrudniającym pracowników przy produkcji hodowlanej i uprawie roślin. Oprócz budynku jałownika, na terenie gospodarstwa rolnego znajdują się dwie obory, otwarty zbiornik na odchody zwierzęce o pojemności 2649 m2 i powierzchni 1560 m2, w przypadku którego toczy się postępowanie w sprawie samowoli budowlanej, silos magazynowy zboża o pojemności 4000 ton wraz z suszarnią, który jest elementem docelowego kompleksu magazynowo - suszarniczego, w skład którego wejdą 4 silosy. Łączna ilość obecnie hodowanych zwierząt w gospodarstwie wynosi około 500 sztuk bydła. Prowadzone w ostatnich kilku latach inwestycje na terenie gospodarstwa rolnego polegające na budowie obiektów inwentarskich, magazynowo-suszarniczych i innych budowli rolniczych z racji wielkości hodowli były zaliczone do przedsięwziąć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których jest wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko. W myśl § 2 ust. 1 pkt 43 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573 z późn. zm.) hodowla zwierząt w liczbie nie niższej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza jest zaliczona do tego rodzaju przedsięwzięć. Z treści raportów o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, sporządzanych do potrzeb prowadzonych postępowań administracyjnych wymaganych przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006r. nr 129, poz. 902 z późn. zm.) wynika, że realizowane obiekty są źródłem czynników szkodliwych i uciążliwych m. in. takich jak hałas, zanieczyszczenie gruntu, zanieczyszczenie powietrza czy uciążliwe zapachy. Opisane w raportach planowane działania miały na celu ograniczenie uciążliwości do terenu gospodarstwa rolnego. Analizy oddziaływania przedsięwzięć przeprowadzano w odniesieniu do wartości dopuszczalnych dla terenów objętych działalnością produkcyjną o wartościach mniej rygorystycznych od wartości dopuszczalnych dla terenów zabudowy mieszkaniowej. Wynika z tego, że pomieszczenia mieszkalne zostały wybudowane w obszarze oddziaływania gospodarstwa rolnego, co może stanowić zagrożenie dla zdrowia ludzi przebywających w tych pomieszczeniach. W protokole oględzin pomieszczeń mieszkalnych odnotowano, że w trakcie ich przeprowadzania stwierdzono intensywny odór na zewnątrz obiektu oraz wyczuwalny zapach w obiekcie zwłaszcza na klatce schodowej. Działające gospodarstwo rolne jest obecnie uciążliwe ze względu na wydzielane zapachy nawet poza jego terenem o czym świadczą wpływające do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. liczne skargi mieszkańców okolicznych budynków. W myśl przepisów § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75, poz. 690 z późn. zm.) sporne pomieszczenia mieszkalne są pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Zgodnie z § 11 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi winien być wznoszony poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości m.in. takich jak hałas czy zanieczyszczenie powietrza, określonych w przepisach odrębnych, przy czym dopuszcza się wznoszenie budynków w tym zasięgu pod warunkiem zastosowania środków technicznych umniejszających uciążliwości poniżej poziomu ustalonego w tych przepisach bądź zwiększających odporność budynku na te uciążliwości, jeżeli nie jest to sprzeczne z warunkami ustalonymi dla obszarów ograniczonego użytkowania, określonych w przepisach odrębnych. Z przeprowadzonej analizy wynika, że pomieszczenia mieszkalne zostały zrealizowane z naruszeniem wskazanego przepisu. W związku z tym, że w decyzji Starosty G. z dnia 24 września 2007 r. o pozwoleniu na budowę został nałożony na Inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie pomieszczeń mieszkalnych, obiekt budowlany został zgłoszony do odbioru na podstawie art. 56 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). Przepis ten ustanawia uprawnienie do badania zgodności wykonania obiektu z projektem budowlanym. W protokole oględzin odnotowano, że obiekt został zrealizowany zgodnie z projektem budowlanym ,Przebudowa części budynku inwentarskiego - jałownika na cele mieszkalne, K., ul. S. dź. nr [...], zatwierdzonym decyzją Starosty G. nr [...] z dnia 24 września 2007 r. o pozwoleniu na budowę. Projekt ten w ocenie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. jest skażony wadą prawną. Został opracowany na podstawie ustalonych w decyzji Wójta Gminy K. nr [...] z dnia 31 lipca 2007 r. warunków zabudowy, które nie spełniają wymagań lokalizacyjnych rozporządzenia Ministra Infrastruktury i jednocześnie higienicznych i zdrowotnych. Zatem stwierdzenie zgodności wykonania obiektu z projektem budowlanym nie powinno przesądzać o dopuszczeniu obiektu do użytkowania zwłaszcza wobec stwierdzenia zagrożenia zdrowia ludzi. Korzystając zatem z prawa określonego w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 z późn. zm.), zgodnie z którym państwowy inspektor sanitarny może zgłosić sprzeciw przeciwko uruchomieniu wybudowanego lub przebudowanego obiektu budowlanego, jeżeli w toku czynności stwierdzi, że z powodu nieuwzględnienia wymagań higienicznych i zdrowotnych określonych w obowiązujących przepisach mogłoby nastąpić zagrożenie życia lub zdrowia ludzi Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. rozstrzygnął jak w sentencji. Na ostateczną rozstrzygnięcie w sprawie skargę do Sądu administracyjnego złożyli inwestorzy. W skardze podnieśli, że nie zgadzają się na sprzeciw w zakresie zgłoszenia inwestycji do użytkowania. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga jest uzasadniona, choć z innych niż wskazane w jej przyczyn. Według art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwana dalej upsa – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w tym także na decyzje wydane na podstawie norm prawa budowlanego. Z taką kontrolą mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Dodać jeszcze należy, że w myśl treści art. 134 § 1 upsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych, do organu pierwszej instancji wpłynęło zawiadomienie o zakończeniu spornej inwestycji i zamiarze przystąpienia do użytkowania przebudowanego budynku inwentarskiego na cele mieszkalne w dniu 6 lutego 2008 r. Decyzja zaś Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. nosi datę 20 lutego 2008 r. (vide k. 9 akt), natomiast została doręczona inwestorowi 27 lutego 2008 r. (zwrotne poświadczenie odbioru). Podstawę materialno-prawną wydanej decyzji stanowi przepis art. 56 Prawa budowlanego, w myśl którego inwestor, w stosunku do którego nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, jest obowiązany zawiadomić, zgodnie z właściwością wynikającą z przepisów szczególnych, (między innymi), Państwowej Inspekcji Sanitarnej,- o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania. Organy zajmują stanowisko w sprawie zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym. W myśl zaś ustępu 2 omawianego przepisu niezajęcie stanowiska przez organy, wymienione w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia, traktuje się jak niezgłoszenie sprzeciwu lub uwag. Zgodnie zaś z utrwalonym w tym zakresie stanowiskiem orzecznictwa podkreślić należy, że "wymienione w art. 56 ust. 2 terminy są terminami prawa materialnego. 14-dniowy termin zakreślony przepisem art. 56 ust. 2 Prawa budowlanego oznacza, że tylko w tych ramach czasowych organ administracji uprawniony jest do korzystania ze swych kompetencji. Upływ terminu z art. 56 oznacza dla organu brak możliwości wydania tak orzeczenia o sprzeciwie, jak i braku tego sprzeciwu. Sprawa administracyjna, w której postępowanie zostało wszczęte zawiadomieniem inwestora o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania, jest załatwiana albo milczeniem organu, albo jego negatywną wypowiedzią sprzeciwu lub uwag oznaczających zakaz możliwości ubiegania się o pozwolenie na użytkowanie. Przy czym, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA - termin do zgłoszenia sprzeciwu określony w art. 56 ust. 2 Prawa budowlanego obejmuje także doręczenie stronie wydanego sprzeciwu’ (vide np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2004 r. w sprawie IV SA 194/03, oplubl. Lex 158917). Przenosząc zacytowane rozważania (które sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela) na grunt kontrolowanego postępowania administracyjnego należy wskazać, że jak wcześniej wywiedziono zakwestionowana decyzja organu pierwszej instancji weszła do obrotu prawnego po upływie terminu materialno-prawnego, wynikającego z art. 56 ust. 2 Prawa budowlanego, co należy uznać za rażące naruszenie prawa. To zaś musiało prowadzić do stwierdzenia została nieważności obu decyzji wydanych przez organy inspekcji sanitarnej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa. Orzeczenie o kosztach postępowania znalazło swoje uzasadnienie w art. 200 ustawy, a o wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ppsa.