II SA/Wr 649/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Halina Kremis Protokolant asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 listopada 2011 r. sprawy ze skargi P.B. "B." Sp. z o.o. we W. na decyzję D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia[...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i zagospodarowaniem terenu przy ul. D. [...] we W. I. uchyla decyzje I i II instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr[...] , podjętą na podstawie art. 104 KPA oraz art. 59 ust. 5 i art. 59f ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. odmówił pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem w poziomie kondygnacji podziemnej i zagospodarowaniem terenu przy ul. D. [...] we W. (dz.nr [...]; AM-[...]; dz. Nr [...];AM-[...];obręb K.). W uzasadnieniu organ I instancji podał, że na skutek złożonego przez P.B. "B." sp. z o.o. wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie niniejszego obiektu przeprowadzono w dniu [...] r. obowiązkową kontrolę. W wyniku jej przeprowadzenia oraz analizy złożonych dokumentów i zatwierdzonych projektów budowlanych stwierdzono, że inwestor wykonał przedmiotowe roboty budowlane niezgodnie z projektem budowlanym w zakresie zagospodarowania terenu, a dokładniej: - wykonano mur oporowy, na którym oparto skarpę, wzdłuż wschodniej granicy działki nr [...] AM-[...] obręb K., od strony ul. D., w odległości 5,0 m przed wyznaczoną nieprzekraczalną linią zabudowy; - wykonano mur oporowy wzdłuż zachodniej granicy działki nr [...] z działkami nr [...] i nr [...] , stanowiący element konstrukcyjny tarasu ziemnego przylegającego do zachodniej ściany budynku; - zmieniono wysokość rzędnych terenu w stosunku do projektowanych, bowiem z przedłożonej inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej wynika, że wysokości te są niższe niż w projektach zagospodarowania terenu. Organ I instancji wskazał, że wysokości rzędnych terenu w projektach zagospodarowania terenu (np. dz. nr [...] wys. 124,2 m; dz. nr [...] wys. 123,7 m, 123,9 m; dz. nr [...] wys. 123,7 m) są wyższe od wysokości rzędnych tego terenu na inwentaryzacji geodezyjnej (np. dz. Nr[...] wys. 124 m; dz. nr [...]wys. 123,5 m, 123,73 m; dz. nr [...] wys. 123,5 m). Uznając, że wprowadzone w trakcie realizacji inwestycji zmiany dotyczą zakresu objętego projektem zagospodarowania działki, w związku z czym zgodnie z art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego są istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę i wymagały uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, organ I instancji podniósł, że stwierdzenie w trakcie obowiązkowej kontroli wprowadzenia takich zmian zagrożone jest wymierzeniem kary na podstawie art. 59f ust. 1 w związku z art. 59a ust. 1 Prawa budowlanego, a następnie podał sposób wyliczenia nałożonej na inwestora kary. W dalszej części uzasadnienia swojej decyzji organ I instancji podał, że w wyniku kontroli zgodności przedmiotowego obiektu budowlanego stwierdzono również, że zrealizowana na podstawie projektu budowlanego zamiennego (decyzja nr[...]) dostępność obiektu budowlanego dla osób niepełnosprawnych - jest niezgodna z warunkami technicznymi, o jakich mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2003 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dodał przy tym, że zrealizowana na podstawie projektu budowlanego zamiennego kondygnacja podziemna nie jest zagłębiona ze wszystkich stron budynku co najmniej do połowy jej wysokości w świetle poniżej poziomu przylegającego do niego terenu - wobec czego nie spełnia wymogów kondygnacji podziemnej określonych w warunkach technicznych. Za wykonanie jednak obiektu budowlanego niezgodnie z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, lecz zgodnie z projektem, przepisy ustawy - Prawo budowlane nie przewidują kary. Odwołanie od powyższej decyzji złożyło P. B. "B." Sp. z o.o. we W., wnosząc o jej uchylenie w całości i wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W ocenie strony odwołującej się, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał wadliwych ustaleń, bowiem kwestionowane przez niego elementy zostały wykonane zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Inwestor zwrócił także uwagę na niekonsekwencję praktyki orzeczniczej organu, wywodząc, że w innej podobnej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. przyjmował, że rysunek o nazwie "Projekt zagospodarowania terenu" nie jest jedynym rysunkiem, który wyczerpuje zakres projektu zagospodarowania terenu, i że w związku z tym elementy znajdujące się na przekrojach pionowych, zawierających charakterystyczne przekroje terenu, winny zostać wybudowane zgodnie z tymi przekrojami, pomimo że nie zostały naniesione na rysunek o nazwie "Projekt zagospodarowania terenu". Nadto wnosząca zażalenie spółka podniosła, że dodatkowym elementem, potwierdzającym uchybienia organu I instancji normom zawartym w art. 7 i art. 8 KPA jest brak podjęcia jakichkolwiek kroków mających na celu wyjaśnienie przyczyn istniejących, a niezależnych od inwestora, "różnic pomiędzy wysokościami rzędnych terenu przyjętymi w projekcie zagospodarowania terenu w zatwierdzonych projektach budowlanych... a podanymi na przedłożonej inwentaryzacji geodezyjnej". Różnice te wynikają bowiem ze zmiany przez Zarząd Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. z dniem [...] r. układu odniesienia będącego podstawą określania rzędnych wysokościowych terenu z "układu Amsterdam" stosowanego przed 1 stycznia 2010 r. na "układ Kronsztadt" stosowany po tej dacie. Dodatkowo podkreślono, iż działki budowlane, stanowiące działki sąsiednie, nie objęte decyzjami o pozwoleniu na budowę, nie były przedmiotem opracowania inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, a widniejące na nich rzędne terenu również uległy takiej zmianie. Poddając analizie uzasadnienie kwestionowanej decyzji inwestor wywodził, że organ I instancji nie kontrolował obiektu pod kątem zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym, wykraczając daleko poza przyznaną mu kompetencję. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 KPA, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach podjętego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że zasadą sformułowaną w art. 54 ustawy - Prawo budowlane jest, że przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego powinno być poprzedzone zawiadomieniem organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy. Wyjątki od tej zasady zawiera art. 55 tejże ustawy, określający przypadki, kiedy przystąpienie do użytkowania musi być poprzedzone decyzją administracyjną - pozwoleniem na użytkowanie. Wojewódzki Inspektor podniósł, iż w przypadku budynków mieszkalnych wielorodzinnych przyporządkowanych do kategorii XIII w załączniku do wyżej wymienionej ustawy, przystąpienie do użytkowania musi być poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie. Pozwolenie na użytkowanie jest udzielane przez właściwy organ po stwierdzeniu spełnienia przez inwestora wszystkich ciążących na nim z mocy art. 57 Prawa budowlanego obowiązków. Zgodnie z art. 59 ust. 5 tej ustawy, organ zobowiązany jest odmówić udzielenia pozwolenia na użytkowanie, gdy inwestor nie spełnił wymagań formalnych, określonych w art. 57 ust. 1-4 Prawa budowlanego, a także, gdy wymierzył karę z tytułu odstępstw od projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę (art. 59f ust. 6). W tym ostatnim przypadku przeprowadza się postępowanie naprawcze, o którym mowa w art. 51. Mając powyższe na względzie organ II odwoławczy podał, że skoro inwestorowi została wymierzona kara o której art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, to stanowi to w świetle ust. 6 tego artykułu obligatoryjną przesłankę do wydania decyzji o odmowie pozwolenia na użytkowanie. Ponieważ postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu odstępstw od projektu jest ostateczne i podlega wykonaniu, to jedynym prawnie dopuszczalnym rozstrzygnięciem w sprawie wniosku inwestora o pozwolenie na użytkowanie inwestycji - budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i zagospodarowaniem terenu przy ul. D. [...] we W. - była decyzja odmawiająca takiego pozwolenia. W tej sytuacji – zdaniem organu II instancji - odwołanie strony nie mogło zostać uwzględnione. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyło P. B. "B." sp. z o.o. z siedzibą we W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz orzeczenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - art. 7 i 8 KPA poprzez nierozpoznanie sprawy w całości i niewyjaśnienie wszystkich istotnych w niej okoliczności; - art. 77 § 1 KPA poprzez naruszenie obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; - art. 107 § 3 KPA wyrażające się w ograniczeniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji do stwierdzenia, że wobec nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w trybie art. 59f ust. 1 ustawy - Prawo budowlane rozpatrywanie kwestii zgodności zrealizowanej inwestycji z zatwierdzonym projektem budowlanym w ramach niniejszego postępowania odwoławczego byłoby niecelowe. W uzasadnieniu skargi wskazano, że żaden z przepisów procedury administracyjnej nie zwalnia organu odwoławczego od obowiązku wszechstronnego rozpatrzenia wszystkich okoliczności danej sprawy, nawet jeśli jedna z tych okoliczności upoważnia sama przez się do wydania rozstrzygnięcia. Celem potwierdzenia powyższego stanowiska, przywołano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2008 r., sygn. akt VIII SA/Wa 580/07. Zdaniem strony skarżącej, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie rozpoznał odwołania skarżącego i bezpodstawnie przyjął za organem I instancji, że zrealizowana inwestycja pozostaje w sprzeczności z funkcjonującym w obrocie prawnym zatwierdzonym projektem budowlanym w zakresie zgodności z projektem zagospodarowania terenu, gdyż wykonano dodatkowe dwa murki oporowe oraz obniżono wysokość terenu. Podniesiono także, że ostateczne postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr[...] , utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o wymierzeniu inwestorowi kary z tytułu odstępstw od projektu budowlanego, zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z powodu jego niezgodności z prawem, a zatem jest nieprawomocne. W odpowiedzi na skargę D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W.wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wywody prawe zawarte w kwestionowanej decyzji. Wyrokiem z dnia 23 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 650/11 w sprawie ze skargi P. B. "B." Sp. z o.o. we W. na postanowienie D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary w związku ze stwierdzeniem wykonania budynku niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.). Zgodnie z art. 59 tej ustawy, właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a (ust. 1). Organ ten może w pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego określić warunki użytkowania tego obiektu albo uzależnić jego użytkowanie od wykonania, w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych (ust. 2). Jeżeli właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany spełnia warunki, określone w ust. 1, pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, w wydanym pozwoleniu na użytkowanie może określić termin wykonania tych robót (ust. 3), przy czym przepisu tego nie stosuje się do instalacji i urządzeń służących ochronie środowiska (ust. 4). Inwestor jest obowiązany zawiadomić właściwy organ o zakończeniu robót budowlanych prowadzonych, po przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego, na podstawie pozwolenia na użytkowanie (ust. 4a). Właściwy organ, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 i w art. 57 ust. 1-4. Przepisy art. 51 stosuje się odpowiednio (ust. 5). Przepis art. 59a ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, iż właściwy organ przeprowadza, na wezwanie inwestora, obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. W myśl ust. 2 art. 59a, kontrola, o której mowa w ust. 1, obejmuje sprawdzenie: 1) zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu; 2) zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie: a) charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, b) wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, c) geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych), d) wykonania urządzeń budowlanych, e) zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem, f) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich - w stosunku do obiektu użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego; 3) wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego; 4) w przypadku nałożenia w pozwoleniu na budowę obowiązku rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania lub tymczasowych obiektów budowlanych - wykonania tego obowiązku, jeżeli upłynął termin rozbiórki określony w pozwoleniu; 5) uporządkowania terenu budowy. Zgodnie z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stosownie do dalszych unormowań zawartych w tym artykule, stawka opłaty (s) wynosi 500 zł (ust. 2). Kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy (ust. 3). W przypadku gdy w skład obiektu budowlanego, z wyjątkiem budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wchodzą części odpowiadające różnym kategoriom, karę stanowi suma kar obliczonych dla różnych kategorii (ust. 4). W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, karę oblicza się odrębnie za każdą stwierdzoną nieprawidłowość. Karę stanowi suma tak obliczonych kar (ust. 5). W przypadku wymierzenia kary właściwy organ, w drodze decyzji, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie i przeprowadza, w odpowiednim zakresie, postępowanie, o którym mowa w art. 51 (ust. 6). Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma unormowanie zawarte w art. 59f ust. 6 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z regulacją zawartą w powyższym przepisie, jeżeli inwestorowi została wymierzona kara, o której mowa w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ ma obowiązek, w drodze decyzji, odmówić wydania pozwolenia na użytkowanie. Jeżeli przesłanka ta jest spełniona, bez wpływu na wynik sprawy pozostają inne okoliczności, ponieważ samo wymierzenie kary automatycznie powoduje, że właściwy organ jest zobowiązany – w myśl art. 59f ust. 6 Prawa budowlanego – do odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie. W razie zaś uchylenia postanowienia o wymierzeniu powyższej kary, odpada przesłanka obligująca do odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie, co sprawia, że wydana na podstawie art. 59f ust. 6 Prawa budowlanego decyzja o odmowie wydania pozwolenia na użytkowanie traci rację bytu. Wracając na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić trzeba, iż rację ma organ odwoławczy, że w sytuacji, gdy inwestorowi została wymierzona kara, o której mowa w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, co w świetle ust. 6 tego artykułu stanowi obligatoryjną przesłankę do wydania decyzji o odmowie pozwolenia na użytkowanie, jedynym prawnie dopuszczalnym rozstrzygnięciem w sprawie wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestycji jest decyzja odmawiająca takiego pozwolenia i wobec powyższego nie ma potrzeby analizowania innych okoliczności, gdyż niezależnie od wyniku takiej analizy wynik sprawy będzie taki sam. Jednakże w sytuacji, gdy postanowienie w przedmiocie nałożenia kary w związku ze stwierdzeniem wykonania budynku niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym zostanie wyeliminowane z obrotu prawnego, eliminacji takiej podlega również podjęta na podstawie art. 59f ust. 6 Prawa budowlanego decyzja w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie tego budynku. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Skoro bowiem wyrokiem z dnia 23 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 650/11, w sprawie ze skargi P.B. "B." Sp. z o.o. we W. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary w związku ze stwierdzeniem wykonania budynku niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, to konsekwencją powyższego jest konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zapadłych w niniejszej sprawie na podstawie art. 59f ust. 6 Prawa budowlanego decyzji w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i zagospodarowaniem terenu przy ul. D. [...] we W. Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.