II SA/Wr 65/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędziowie: NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Asesor WSA Olga Białek Protokolant: Izabella Krajewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi G. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej nadbudowę budynku mieszkalnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent W. na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa ustalił na rzecz B. R. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej nadbudowę budynku mieszkalnego, przewidzianej do realizacji we W. przy ul. M. [...], na działce oznaczonej geodezyjnie nr [...], [...], obręb M. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła G. A., która oświadczyła, że nie wyraża zgody na "wybudowanie domu dwukondygnacyjnego" przez B. R., graniczącego bezpośrednio z jej posesją. Stwierdziła, że "chęć postawienia niezgodnie z planem budowlanym na granicy sąsiada, tak potężnej budowli" godzi w jej "tożsamość i ogranicza swobodę użytkowania". Podniosła, że "prawidłowa odległość jak wiadomo to 4 metry od granicy sąsiada". Decyzją z dnia [...] nr SKO [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż stosownie do treści art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przytoczywszy treść art. 61 ust. 1 powołanej ustawy, organ odwoławczy uznał, że wszystkie wymienione w nim warunki w niniejszej sprawie zostały spełnione, ponieważ: działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej – ul. M. – są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy – mieszkaniowej jednorodzinnej (przedmiotowa nieruchomość jest częścią osiedla budynków w zabudowie szeregowej); teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej – ul. M.; istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego – zasilanie inwestycji oraz odprowadzanie ścieków będzie odbywać się poprzez istniejące sieci; teren objęty planowanym zamierzeniem inwestycyjnym nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, gdyż jest to użytek gruntowy wykazany w ewidencji gruntów i budynków jako grunt zabudowany i zurbanizowany (symbol "B"); żaden z przepisów odrębnych nie wprowadza zakazów lub ograniczeń w realizacji planowanego zamierzenia budowlanego. Kolegium wskazało, że planowane zamierzenie budowlane nie jest inwestycją produkcyjną zlokalizowaną na terenie przeznaczonym na ten cel w planie miejscowym, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r., nie jest linią kolejową, obiektem liniowym i urządzeniem struktury technicznej ani zabudową zagrodową i tym samym nie jest zwolnione ze spełniania warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-2 ustawy. Stwierdziło, że analiza przeprowadzona zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) także wykazała, iż parametry planowanej inwestycji nie naruszają ładu przestrzennego otoczenia. Organ II instancji wskazał ponadto, że ze względu na charakter planowanej inwestycji, która polega na nadbudowie istniejącego domu mieszkalnego, odstąpiono od wykonania części analizy i wyznaczania obowiązującej nowej linii zabudowy, wskaźnika powierzchni nowej zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej, bowiem wskaźniki te pozostaną niezmienione. Kolegium podało następnie, że wysokość gzymsu nadbudowy ustalono na podstawie § 7 ust. 1 powołanego rozporządzenia, jako przedłużenie krawędzi gzymsu lukarn szeregu istniejącego przy ul. M. [...]-[...]. Wysokość kalenicy nadbudowy i kąt nachylenia dachu ustalono na podstawie § 8 rozporządzenia, odpowiednio do geometrii dachów i kąta nachylenia dachów na obszarze analizowanym. Układ połaci dachowych nadbudowy oraz kierunek jej głównej kalenicy w stosunku do frontu działki ustalono odpowiednio do wartości występujących na obszarze analizowanym. W dalszej kolejności Kolegium podkreśliło, że postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone w sposób, który zapewnił wszystkim stronom czynny udział (art. 10 kpa). W szczególności, stosownie do treści art. 61 § 4 kpa, zawiadomiono wszystkie strony, w tym także odwołującą się, zarówno o wszczęciu przedmiotowego postępowania, jak i jego zakończeniu oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów dowodowych. Organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowa decyzja nie wymagała przeprowadzenia uzgodnień wynikających z art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto wskazał, iż decyzja organu I instancji, której projekt został sporządzony przez osobę wpisaną na listę D. Okręgowej Izby Architektów, zawierała wszystkie obligatoryjne elementy wymienione w art. 54 tej ustawy, a mianowicie: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ II instancji stwierdził, iż są one bezzasadne. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 1996 r. sygn. akt IV SA 975/95 (ONSA 1997 r. nr 4), Kolegium podkreśliło, że żaden z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie uzależnia wydania decyzji lokalizacyjnej od zgody innych stron postępowania, a wydanie pozytywnej decyzji jest uzależnione jedynie od spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 cytowanej ustawy. Ustosunkowując się do obaw dotyczących "ograniczenia użytkowania" nieruchomości należącej do G. A. zaznaczyło, że obok warunków wynikających z decyzji lokalizacyjnej planowane zamierzenie budowlane będzie także musiało spełniać wymogi przewidziane w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 227, poz. 2016 z późn. zm.) oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690). Ustalenia w tym zakresie będą jednak dokonywane w trakcie następnego etapu procesu inwestycyjnego – postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Mając na uwadze powyższe Kolegium uznało, że planowana inwestycja jest zgodna z przepisami prawa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła G. A. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając jej naruszenie: 1) art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne uznanie, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie narusza chronionego prawem interesu osób trzecich; 2) art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej wyżej ustawy, poprzez mylne uznanie, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 3) art. 61 ust. 1 pkt 2 powołanej wyżej ustawy, polegające na błędnym uznaniu, iż teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej i w żaden sposób nie wpłynie to na pogorszenie zagospodarowania działek sąsiednich, gdy w rzeczywistości przedstawione warunki zmieniają diametralnie urbanistykę oraz w sposób zasadniczy przyczyniają się do innego planowanego zagospodarowania nieruchomości. W uzasadnieniu skargi podano, że planowana inwestycja usytuowana jest za wejściem i wjazdem do budynku mieszkalnego od strony ogrodu i nie ma bezpośredniego dostępu od ul. M. Inwestycja ta będzie polegała na zabudowie istniejącego tarasu, który wymiarami odbiega od innych tarasów usytuowanych w szeregu zabudowy. Zdaniem skarżącej planowana inwestycja spowoduje znaczne ograniczenie dostępu naturalnego światła słonecznego do części mieszkalnej jej nieruchomości, co stanowi naruszenie "art. 13" rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W skardze wywodzono, że działki sąsiednie nie są zabudowane w sposób podobny do planowanej inwestycji, gdyż wielkość oraz wysokość przybudówek i tarasów daleko odbiega od planowanego zamierzenia. W opinii skarżącej przedmiotowa inwestycja ograniczy też znacznie widoczność od strony południowej zasłaniając okna. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w tej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Przepis art. 4 ust. 2 pkt 2 tej ustawy stanowi, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie do art. 59 ust. 1 cytowanej ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, (...) wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z art. 60 ust. 1 wymienionej wyżej ustawy, decyzję o warunkach zabudowy wydaje (...) wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W myśl ust. 4 tego artykułu, sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 64 ust. 1 w związku z art. 56 cytowanej wyżej ustawy, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Biorąc pod uwagę powyższe unormowania ustawowe, okoliczności faktyczne wynikające ze zgromadzonego w rozpatrywanej sprawie materiału dowodowego oraz treść decyzji lokalizacyjnej, utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy, stwierdzić trzeba, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. Przede wszystkim podkreślić należy, że – wbrew twierdzeniom skarżącej – nie zostało naruszone unormowanie zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przyjęte bowiem dla planowanej inwestycji parametry wynikają z treści analizy przeprowadzonej zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), co wynika jednoznacznie z zebranego w sprawie materiału. Wbrew wywodom skargi zaskarżona decyzja, podobnie jak decyzja organu I instancji, nie narusza art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem działka nr [...], [...], obręb M., na której ma zostać zrealizowane przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne, bezpośrednio przylega do drogi publicznej – ul. M. Nie ma przy tym znaczenia, z której strony istniejącego budynku ma być dokonana planowana rozbudowa. W niniejszej sprawie nie został też naruszony przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może mieć miejsce tylko w takim zakresie, w jakim nie wkracza w kognicję organów architektoniczno-budowlanych. Ochrona taka może dotyczyć tylko tych kwestii, które są przedmiotem regulacji decyzji o warunkach zabudowy, a jej zakres nie może być szerszy niż przedmiot tej decyzji. Zakres konkretyzacji ochrony interesów osób trzecich nie może być większy niż konkretność osnowy decyzji o warunkach zabudowy, która rozstrzyga tylko o tym, czy planowane zamierzenie inwestycyjne jest dopuszczalne na konkretnym terenie. Mówiąc o ochronie interesów osób trzecich należy mieć na uwadze interesy prawne, a więc interesy znajdujące oparcie w określonych konkretnych przepisach prawa materialnego, nie zaś interesy faktyczne. Interes faktyczny występuje, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem zagospodarowania terenu, nie może jednak wykazać naruszenia przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Brak wskazania normy prawa materialnego, która czyniłaby wadliwą decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, nakazuje zarzuty strony skarżącej kwalifikować w kategoriach mieszczących się w pojęciu naruszenia interesu faktycznego, a nie mającego znaczenie interesu prawnego. Nie ma oparcia w prawie dążenie strony skarżącej do ograniczenia inwestorów w czynieniu użytku z należącej do nich nieruchomości. Stanowisko powyższe było wielokrotnie prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a jego orzeczenia zapadłe pod rządzami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) zachowały swą aktualność również w obecnym stanie prawnym (por. np. wyroki NSA z dnia 12 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 163/06 – nie publ., z dnia 15 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 629/05 – LEX nr 198329, z dnia 24 listopada 1999 r. sygn. akt IV SA 1866/97 – LEX nr 48704). W rozpatrywanej sprawie skarżąca nie wykazała, aby zaskarżona decyzja naruszała konkretny przepis prawa materialnego, a podnoszone przez nią zarzuty dotyczące możliwego naruszenia przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 227, poz. 2016 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690) podlegać będą rozpoznaniu w toku wydawania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. w motywach swej decyzji w sposób wystarczający do podjęcia przedmiotowej decyzji wykazało zgodność wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego z obowiązującymi przepisami, w tym, iż zostały spełnione wszystkie warunki wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle art. 64 ust. 1 w związku z art. 56 tejże ustawy organ zobligowany był do wydania przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej. W tej sytuacji stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie wykazała, by decyzja ta naruszała prawo i to w stopniu wymagającym usunięcia jej z obrotu prawnego. Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.