II SA/Wr 65/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II wniosku W. Z. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi W. Z. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej postanawia: odmówić wstrzymania wykonania decyzji. W skardze na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej W. Z. (dalej: skarżąca) wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku skarżąca powołała się na powszechną dezaprobatę ze strony lokalnej społeczności miejscowości K. wobec zaskarżonej decyzji. Krytyka ta pochodzi zwłaszcza ze strony właścicieli nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. W ocenie skarżącej nieuwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wiązać się może ze spowodowaniem trudnych do odwrócenia skutków, związanych z potencjalnym rozpoczęciem i zakończeniem budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, a następnie również jej funkcjonowaniem. Według skarżącej w razie niewstrzymania wykonania decyzji i realizacji spornej inwestycji skorzystanie przez którąś ze stron lub uczestników z prawa do wniesienia skargi kasacyjnej wobec wyroku, który zapadnie przez tutejszym Sądem, spowoduje, że nawet ewentualne wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego przestanie mieć dla strony wymierne korzyści. Skarżąca podniosła ponadto, że nie bez znaczenia jest to, że głównym zarzutem skargi jest fakt wydania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji, która może być objęta obowiązkiem uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Zasygnalizowano również możliwość powstania trudnych do odwrócenia skutków, które jednak nie muszą dotyczyć bezpośrednio wnioskodawcy, ale mogą wynikać np. z zagrożenia ekosystemu spowodowanego pracami budowlanymi. Według skarżącej okoliczności tej nie można wykluczyć w niniejszej sprawie, gdyż wydanie zaskarżonej decyzji nie było poprzedzone uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Końcowo skarżąca wskazała, że sporna inwestycja ma powstać w bezpośrednim sąsiedztwie zabytków (budynków mieszkalnych), a równocześnie na terenie zabytku (układu ruralistycznego wsi). Zatem w ocenie skarżącej co najmniej część skutków wywołanych rozpoczęciem prac budowlanych może okazać się niemożliwa do odwrócenia dla stanu tych zabytków. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 VIII 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zatem rozpoznając wniosek w oparciu o treść art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych, do których ustawa zalicza: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. O trudnych do odwrócenia skutkach zaskarżonego aktu lub czynności mówić można tylko w odniesieniu do takich prawnych lub faktycznych ich następstw, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Z kolei niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oznacza taką szkodę, zarówno majątkową jak i niemajątkową, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu poprzedniego (por. postanowienie NSA z dnia 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04 – publ. CBOSA). Podkreślić zarazem należy, że w ramach rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej poprzez wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę sąd nie ocenia prawidłowości wydania tej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem, ale to czy jej wykonanie, jeszcze przed prawomocnym jej skontrolowaniem może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom skarżącego. Nie chodzi tutaj przy tym o niebezpieczeństwo wyrządzenia jakiejkolwiek szkody, ale takiej, która może przybrać znaczne rozmiary, a także o sytuację, w której powrót do stanu poprzedniego, zmienionego w sposób istotny i trwały, będzie w zasadzie niemożliwy lub będzie wymagał znacznych nakładów sił i środków. Ponadto Sąd przyjął, że wstrzymanie wykonalności decyzji następuje zawsze na wniosek strony, a zatem wykazanie, że istnieją pozytywne przesłanki, od których ustawa uzależnia wstrzymanie decyzji przez sąd, spoczywa na stronie składającej taki wniosek. Nie jest zatem zasadny wniosek o wstrzymanie wykonalności decyzji, w którym strona nie wskazuje, jakie szkody wystąpią w razie wykonania tej decyzji, czy też jakie nieodwracalne skutki wykonanie decyzji spowoduje, oraz nie uzasadnia swojego stanowiska uprawdopodabniając te okoliczności. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie skarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. W realiach niniejszej sprawy wskazać należy, że skarżąca powołała się jedynie na okoliczności mogące potencjalnie w przyszłości wystąpić wskutek wykonania zaskarżonej decyzji. Wskazano przy tym na hipotetyczną możliwość negatywnego wpływu planowanej stacji bazowej telefonii komórkowej na środowisko oraz zdrowie mieszkańców okolicznych terenów. Uzasadniając tę okoliczność skarżąca powołała się też na możliwość wydłużenia procedury kontroli sądowoadministracyjnej w przedmiotowej sprawie wskutek możliwości skorzystania z prawa do wniesienia skargi kasacyjnej. W ocenie Sądu instancyjność postępowania sądowoadministracyjnego w ogóle nie może stanowić argumentu przemawiającego za zasadnością wstrzymania ostatecznej decyzji. Całkowicie hipotetyczny charakter mają z kolei pozostałe okoliczności przywołane przez skarżącą, a to zagrożenie dla ekosystemu oraz zabytków. Wypada podkreślić, że rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie rozpoznaje merytorycznie sprawy w zakresie zarzutów przedstawionych w skardze, bada jedynie ryzyko rzeczywistego zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w związku z wykonaniem zaskarżonego aktu. Rola sądu rozpoznającego wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji ogranicza się tym samym do oceny realnego ryzyka zaistnienia wspomnianych okoliczności. Tymczasem skarżąca powołała się na okoliczności, które dotyczą bezpośrednio istoty sporu i same w sobie nie mogą uzasadniać wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Okolicznością taką jest między innymi kwestia oddziaływania spornej inwestycji na środowisko naturalne oraz poprzedzenie pozwolenia na budowę decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Podobnie kwestię merytoryczną podlegającą rozpoznaniu w ramach orzekania co do meritum stanowi materia dotycząca ochrony zabytków. Gdyby tego rodzaju okoliczności miały przemawiać za wstrzymaniem wykonania decyzji uznać należałoby, że instytucja wstrzymania wykonalności decyzji powinna znaleźć zastosowanie we wszystkich sprawach dotyczących inwestycji mogących oddziaływać na środowisko lub sytuowanych na obszarze objętym ochroną zabytków. Takie założenie stoi w oczywistej sprzeczności z jednostkowym i wyjątkowym charakterem postanowienia z art. 61 § 3 p.p.s.a. W konsekwencji Sąd stwierdził, że podnoszone w skardze okoliczności nie uprawdopodabniają niebezpieczeństwa powstania znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, na skutek wykonania zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy, Sąd działając na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a. postanowił odmówić wstrzymania wykonania decyzji.