II SA/Wr 650/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Cisek Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz- (spr.) Sędzia NSA Halina Kremis Protokolant Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 maja 2009r. sprawy ze skargi J. T. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary za wybudowanie stawu hodowlanego z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. na podstawie art. 59 g ust. 1 w związku z art. 59 f prawa budowlanego wymierzył skarżącemu karę w wysokości 4,500 zł za wybudowanie stawu hodowlanego w O. na działce nr [...] z istotnym odstępstwem od pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Starosty O. z dnia [...]. W uzasadnieniu podano, że skarżący złożył wniosek o pozwolenie na użytkowanie stawu i organ przeprowadził obowiązkową kontrolę budowy. W toku kontroli organ ustalił odstępstwo dotyczące "zakresu objętego projektem zagospodarowania działki". Zamiast jednego stawu hodowlanego o powierzchni zabudowy 0,47 ha inwestor wykonał dwa stawy częściowo na terenie nie przewidzianym pod budowę stawu. W ocenie organu było to odstępstwo istotne. Wysokość kary wynika z art. 59 f prawa budowlanego. W zażaleniu skarżący podał, że przy budowie stawu zachowane zostały jego parametry określone w projekcie budowlanym, operacie wodno –prawnym, pozwoleniu na budowę i pozwoleniu wodno - prawnym, w szczególności powierzchnia stawu i rzędna piętrzenia. Groblę międzystawową inwestor wykonał za uzgodnieniem i pozwoleniem organu. Powstanie dwóch stawów zmieniło zagospodarowanie działki, ale nie zmieniło lokalizacji stawów. Dokonane zmiany zostały zaakceptowane i wpisane do dziennika budowy. Na zmianę lokalizacji zastawki piętrzącej wyraził zgodę administrator stawu. Organ powinien uprzedzić o konieczności sporządzenia projektu zamiennego. Organ I instancji przekazując zażalenie przyznał, że inwestor zgłosił się z pytaniem, czy może podzielić budowany staw groblą na dwa stawy i uzyskał odpowiedź twierdzącą, o ile nie zostanie naruszona powierzchnia zagospodarowania działki przez staw, określona w projekcie zagospodarowana terenu. Tymczasem na działce powstały dwa niezależne obiekty stawowe i nastąpiło powiększenie powierzchni zabudowy działki. W nawiązaniu do tego pisma i w uzupełnieniu odwołania skarżący dołączył oświadczenie świadka, uczestniczącego w rozmowie inwestora i organu, będącego wykonawcą stawu, potwierdzające wyrażenie przez organ zgody na podział stawu przez groblę. Zaskarżonym postanowieniem organ utrzymał powyższe postanowienie w mocy. W ocenie organu z dokonanych ustaleń wynikało niewątpliwe odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie istotnym (art. 36 a ust. 5 pkt 1 prawa budowlanego), co wywołało niezgodność obiektu z projektem zagospodarowania działki (art. 59 a ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego ). Nie było istotne, że inwestor zgłosił to odstępstwo przy składaniu wniosku o pozwolenie na użytkowanie, jak też, że pozostała niezmieniona powierzchnia lustra wody, gdyż przyczyną wymierzenia kary było inne umiejscowienie w obrębie działki dwóch stawów rozdzielonych groblą, aniżeli przewidywał to zatwierdzony projekt budowlany sporządzony dla jednego stawu. Nie budziła wątpliwości wysokość nałożonej kary. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił naruszenie art. 36 a ust. 5 pkt 1 prawa budowlanego i na tej podstawie wniósł o uchylenie obu postanowień. Skarżący pomimo pisemnego pouczenia nie żądał zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że jedyne odstępstwo dotyczyło przedzielenia stawu groblą i nie dotyczyło zakresu objętego projektem zagospodarowania działki. Inwestor został przez organ I instancji wprowadzony w błąd przez informację o dopuszczalności takiego odstępstwa. Wniósł o przesłuchanie podanego w odwołaniu świadka na powyższą okoliczność. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Na rozprawie skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z decyzji o warunkach zabudowy dla dwóch stawów z dnia [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Przepis art. 36 a ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) określa istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, jako dotyczące w szczególności 1. zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, lub 2. charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego i kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji. Nie miał więc racji skarżący, że zachowanie parametrów stawu pomimo jego podziału na dwie części, już świadczyło o odstąpieniu nieistotnym. Organ bowiem wyraźnie powołał jako odstępstwo przyczynę pierwszą. Powołana przesłanka oceny odstępstwa jako istotnego posiada cechy prawnej niedookreśloności, zawiera więc pewne elementy uznania administracyjnego. Skoro tak, a ponadto również dlatego, że następstwem jej stwierdzenia jest wymierzenie kary, ustalenie zaistnienia tej przesłanki wymaga wnikliwego rozważenia wszelkich okoliczności (art. 7 k.p.a.) i starannego uzasadnienia (art. 77§1, art. 80, art. 107 §3 k.p.a.). Organ trafnie zwrócił uwagę w uzasadnieniu decyzji na wskazaną powinność, jednak przedwcześnie uznał, że nastąpiło jej wypełnienie. Obowiązkowa kontrola budowy obejmuje w szczególności, jak wiadomo sprawdzenie zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu. Ustalenia poczynione w zakresie kontroli powinny w sposób konkretny odnieść się do treści danego projektu i obiektywnie opisać stwierdzony zakres odstępstw. Wypowiedzi organów na ten temat nie zawierają takich konkretnych ustaleń, a jedynie konkluzje lub oceny nie wynikające z poczynionych ustaleń. W omawianym zakresie projekt zagospodarowania działki nr [...] podaje, że działka posiada całkowitą powierzchnię 1,12 ha i nie jest użytkowana rolniczo z uwagi na wysoki stan wód gruntowych. Na części działki nr [...] projektuje się wybudowanie stawu hodowlanego o powierzchni lustra wody 0,47 ha. Powierzchnia pozostała do zagospodarowania wynosi 0,65 ha. Jak z tego wynika, projekt nie umiejscawia stawu w określonym miejscu, a jedynie wymaga zachowania powierzchni stawu 0,47 ha i części pozostałej 0,65 ha. Wnosząc o wydanie pozwolenia na użytkowanie stawu inwestor zgłosił nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu (oświadczenie kierownika budowy) polegające na podzieleniu stawu poprzez wykonanie grobli, przy zachowaniu powierzchni lustra wody i rzędnej piętrzenia wody, co zaakceptował projektant wpisem do dziennika budowy. W protokole oględzin organ I instancji zapisał "Powierzchnia zagospodarowania działki odbiega od zatwierdzonego projektu budowlanego". Jak już Sąd stwierdził, jest to ocena. Ustaleniem byłoby konkretne podanie powierzchni zagospodarowania przewidzianej w projekcie i ustalonej w wyniku oględzin. Przeprowadzenie dowodu polega na utrwaleniu konkretnych ustaleń faktycznych, możliwych następnie do obiektywnej oceny. W protokole z kontroli obowiązkowej organ ten stwierdził odstępstwo również w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, czego nie potwierdził w wydanej decyzji, natomiast w zakresie zgodności obiektu z projektem zagospodarowania działki zawarł ocenę "niezgodna", również bez powołania ustaleń w tym zakresie. Jako istotę odstępstwa organ I instancji zapisał w protokole "zamiast jednego stawu powstały dwa". Sąd dostrzegł tutaj istotne rozbieżności nawet w samych konkluzjach (skoro ustaleń nie było) dotyczących zakresu lub treści odstępstwa, opisanych w dokumentach (protokół oględzin, protokół kontroli) i obu decyzjach, pominięte i niewyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zadaniem organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie poczynienie ustaleń faktycznych w omówionym powyżej zakresie oraz ich wszechstronna ocena, przy uwzględnieniu zarówno okoliczności, jakie cechy zagospodarowania działki były istotne dla organu wydającego pozwolenie na budowę, jak i okoliczności zgłoszenia przez inwestora zamiaru odstąpienia od projektu, bez pouczenia go następnie przez organ o wymaganej formie tego zgłoszenia i organie właściwym do jego rozpatrzenia. Obecnie zaś, w toku kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził istotne naruszenie wskazanych już przepisów procesowych. Mając powyższe na uwadze i zgodnie z art. 145§1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 i art. 210§1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku. J.T. 16.06.09r.