II SA/Wr 650/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant Krzysztof Erbel po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Z. H. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębów M. i Z. oddala skargę w całości. W ostatecznym sprecyzowaniu skargi (k. 58-64 akt) w zakresie uzasadnienia, skarżąca starała się wykazać naruszenie przysługującego jej interesu prawnego wskutek podjęcia uchwały w sprawie zaskarżonego planu miejscowego oraz naruszenie prawa przedmiotowego podjętą uchwałą. Wnioski skargi pozostały niedoprecyzowane w nawiązaniu do art. 28 u.p.z.p. i art. 147 p.p.s.a., bowiem skarżąca żądała uchylenia zaskarżonej uchwały w całości (k. 2) lub usunięcia jej z obiegu prawnego (k. 2) czy też pozbawienia jej mocy prawnej (k. 5), zaś ustanowiony przez skarżącą pełnomocnik – radca prawny w oparciu o art. 94 u.s.g. domagał się stwierdzenia niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem (k. 101). Oczywiście pominięcie przy formułowaniu wniosków skargi treści art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie miało znaczenia procesowego (art. 57 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś zadaniem Sądu było dokonanie kontroli zgodności zaskarżonej uchwały z prawem według kryteriów ujętych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i rozważenie w przypadku stwierdzenia naruszeń w omawianym zakresie, czy podlega ona stwierdzeniu nieważności w całości, czy w części. Powracając do omówienia argumentacji skargi należy wskazać, że skarżąca na obszarze objętym uchwałą jest właścicielką działki nr [...]. W planie miejscowym część tej działki przeznaczono pod drogę publiczną 1 KDL, gdy w poprzednim planie był to teren jak twierdzi skarżąca, zagospodarowania wiejskiego. Pozostałą część działki zaskarżony plan przeznacza na teren zieleni izolacyjnej 1 ZI. Działka nr [...] stanowi drogę wewnętrzną. Według skarżącej plan narzuca jej realizację zieleni izolacyjnej, co powinno być zadaniem gminy, zaś gmina nie określiła terenu jako celu publicznego. Przepis § 12 pkt 4 p.m. zabrania skarżącej wytyczenia drogi, zaś § 5 pkt 6 ogranicza możliwości grodzenia. Nie ma pewności, czy będzie możliwe korzystanie z drogi w dotychczasowy sposób. Ponadto § 6 pkt 3 p.m. wyklucza czerpanie dochodu z tablic reklamowych. Według skarżącej zaskarżony plan wpływa również niekorzystnie na korzystanie z działek stanowiących jej własność i położonych poza obszarem planu. Duża różnica poziomów i ukształtowanie terenu wyklucza urządzenie alternatywnego dojazdu z posesji skarżącej do drogi gminnej (ulicy M.). Droga ta zresztą nie jest ogólnie dostępna. Skarżąca sprostowała twierdzone wcześniej błędnie przeznaczenie jej drogi wewnętrznej pod tereny 1 U i 3 KDD. Skarżąca podtrzymała dotychczasowe twierdzenia, że zaskarżona uchwała podjęta została w celu zatuszowania uprzednio wydanych bezprawnie warunków zabudowy dla działek nieprzeznaczonych w poprzednim planie miejscowym pod zabudowę (tak samo w piśmie procesowym k. 46). Naruszenie prawa przedmiotowego wynika ponadto z naruszenia art. 9 ust. 4 u.p.z.p. wobec sprzeczności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z dnia [...] września 2012 r. w zakresie terenów 1 MN/U, 2 R, 1 R i 1 ZI. Z kolei tereny 1 P/U i 1 RU nie spełniają kryteriów ładu przestrzennego, a zwłaszcza ochrony krajobrazu. Teren 1 KDL narusza zasady gospodarności i poszanowania przestrzeni. Bezsensowne jest wyznaczenie terenu 1 R w okolicy zabudowy i terenu 1 P/U (tak w uzasadnieniu skargi k. 2-3 oraz k. 47 i piśmie procesowym k. 100-101). Uciążliwe dla skarżącej jest wyznaczenie w planie miejscowym drugiej drogi publicznej w pobliżu jej nieruchomości (pismo procesowe k. 38). Droga wewnętrzna nr [...] zapewnia dojazd do usytuowanych poza obszarem planu działek nr [...] i [...]. Przeznaczenie części tej drogi pod drogę publiczną jest błędne, gdyż układ terenu uniemożliwia jej urządzenie. Zaś jej zrealizowanie uniemożliwi dojazd dla skarżącej od ul. M. Inne wady planu skarżąca opisuje jako naruszające interes ogólnospołeczny (tak w piśmie procesowym k. 46-47, na temat interesu społecznego i niecelowości planu k. 48). Organ (art. 32 p.p.s.a.) wniósł o oddalenie skargi. Uzasadnienie tego wniosku również ulegało zmianom, w zależności od zmiennych twierdzeń skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ odniósł się obszernie do zarzutu sprzeczności uchwały z ustaleniami Studium. Jak wskazał nie zachodzi sprzeczność planu z ustaleniami Studium, gdyż teren oznaczony symbolem 1 MN/U określono w Kierunkach zagospodarowania przestrzennego pkt 2.2.1 jako teren MN z możliwością lokalizacji zabudowy usługowej, zaś teren przeznaczony pod zieleń publiczną określono jako tereny zieleni parkowej 1 ZP. Ogólnie Studium dozwala na zachowanie dotychczasowego sposobu użytkowania terenów niezależnie od przeznaczenia proponowanego w Kierunkach, co w szczególności odnosi się do terenów użytkowanych rolniczo i oznaczonych w planie symbolem 1 R lub 2 R, gdy Studium przewiduje możliwość ich przeznaczenia pod aktywność gospodarczą. Studium dozwala w punkcie 2.2.3 Kierunków na przeznaczenie terenów MM pod zieleń. Teren 1 RU obejmuje istniejące zabudowania, zaś 1 P/U nawiązuje do takiego samego przeznaczenia przewidzianego na sąsiednim obszarze. Organ szeroko uzasadnił celowość ustaleń przewidzianych dla drogi 1 KDL. Studium w punkcie 5.1 określa przebieg dróg jako orientacyjny. Tak samo organ omówił celowość wyznaczenia terenu pod uprawy rolne, kwestionowaną w skardze. Ogólnie wskazano na charakter ustaleń Studium, zalecających nowe przeznaczenia terenów jako orientacyjne i dozwalających na ustalenie w planie fundacji dotychczasowych. Organ podkreślił, że plan w § 12 pkt 3 i 4 dozwala na urządzenie drogi wewnętrznej na terenie 1 ZI oraz nie zakazuje korzystania z drogi wewnętrznej na działce nr [...]. Natomiast działka skarżącej nr [...] ma zapewniony ponadto dojazd do ulicy M. (działka nr [...]). W uzupełnieniu odpowiedzi na skargę (k. 35) organ wyjaśnił, że na obszarze zaskarżonego planu skarżąca jest właścicielką działki nr [...] stanowiącej drogę wewnętrzną. Plan przeznacza działkę pod zieleń 1 ZI i drogę 1 KDL. Plan nie zakazuje dalszego korzystania z drogi wewnętrznej. Uprzednio działka ta położona była według planu miejscowego z 1996 r. na terenach przemysłowych. Plan ten nadal obowiązuje dla działek skarżącej poza obszarem zaskarżonego planu i przeznacza działkę nr [...] pod przemysł, zaś pozostałe działki ponadto pod uprawy rolne. Organ poddał w wątpliwość istnienie naruszenia interesu prawnego skarżącej, zarówno z uwagi na przeznaczenie działki nr [...] ustalone w planie, jak i argumentację celowościową lub hipotetyczną skargi. Zaskarżony plan w niczym nie narusza interesu prawnego skarżącej w odniesieniu do działek położonych poza obszarem planu. W nawiązaniu do ostatecznie sprecyzowanej skargi organ (k. 69) powtórzył dotychczasowe twierdzenia faktyczne oraz oceny. Wyznaczenie terenu pod drogę 1 KDL jest zgodne ze Studium. Plan nie ingeruje w dotychczasowy sposób korzystania z działki nr [...] jako drogi wewnętrznej. Według organu bezprzedmiotowe są zarzuty skargi związane z uprzednio wydanymi decyzjami lokalizacyjnymi dla działek położonych poza obszarem zaskarżonego planu. Naruszenie interesu ekonomicznego skarżącej, o ile nastąpiło, mogło uzasadniać stosowanie art. 36-37 u.p.z.p., nie ma zaś wpływu na legalność planu. Jak wynika z powyższych przytoczeń stron i dołączonych do pism procesowych dokumentów oraz akt planistycznych, stan faktyczny i prawny działki skarżącej nr [...] stanowiącej drogę wewnętrzną został wyjaśniony oraz nie jest sporny pomiędzy stronami. Sporna jest jedynie interpretacja przez strony tych ustaleń oraz ich znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej uchwały. W szczególności powinno być bezsporne, że działka stanowiąca własność skarżącej jest oznaczona geodezyjnie jako droga i jest wykorzystywana jako droga wewnętrzna zapewniająca skarżącej jeden z dojazdów do nieruchomości skarżącej położonych poza obszarem planu. Na sposób korzystania z tej działki nie miał wpływu poprzednio obowiązujący plan miejscowy lokujący ją na terenie przemysłowym, jak też plan zaskarżony. Oceniany plan zmienił przeznaczenie tej działki pod teren w części 1 ZI, a w części 1 KDL oraz nie zakazał dotychczasowego sposobu korzystania z niej. Na terenie ZI dopuszczono lokalizację dróg wewnętrznych. Ustalenia powyższe znajdują potwierdzenie w wydruku części graficznej planu miejscowego z 1996 r. k. 36, wyrysie z rysunku zaskarżonego planu k. 64 i 78, planie miejscowym z 1996 r. k. 80-82, zaś odnośnie dróg wewnętrznych i zachowania dotychczasowego użytkowania terenów w § 2 pkt 3 i § 12 pkt 3 i 4 zaskarżonego planu). Wymaga jeszcze wskazania, że skarżąca w dniu [...].06.2017 r. wezwała organ do "usunięcia z obiegu prawnego" zaskarżonej uchwały z uwagi na naruszenie interesu prawnego i zapowiedziała złożenie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. (wezwanie przesłane pocztą w dniu [...].06.2017 r.). Skargę wniosła przez pocztę w dniu [...].08.2017 r. Organ dołączył do akt sprawy uchwałę z dnia [...] kwietnia 2015 r. w sprawie studium oraz osobno Kierunki zagospodarowania przestrzennego zawarte w tym studium. W rozdziale 1 studium – uwarunkowania oznaczono symbolami przeznaczenia poszczególnych terenów (s. 15-16) i opisano je jako funkcje dominujące. W rozdziale II – kierunki zagospodarowania przestrzennego ustalono (część 2.1), że niezależnie od przeznaczenia przewidzianego w Studium dopuszcza się zachowanie przeznaczenia wskazanego w planach miejscowych lub zachowanie obecnego sposobu użytkowania, a ponadto że przebiegi dróg są orientacyjne i mogą być korygowane w planach. W zakresie każdej z dominujących funkcji dopuszcza się wydzielanie dróg. Dopuszcza się zmianę parametrów dróg, powtórzono (część 5.1.) że przebieg dróg jest orientacyjny. Według 5.1.10 drogi wewnętrzne dopuszcza się we wszystkich formach zainwestowania. Przewidziano minimalną szerokość tych dróg wynoszącą 10 m (jak w zaskarżonym planie). Według dokumentacji planistycznej skarżąca złożyła wniosek (k. 63 i 68) dotyczący dojazdu do ośrodków zdrowia, miejsc parkingowych i odprowadzenia wód opadowych oraz odnoszący się do działek wywłaszczonych, poza obszarem planu. Projekt uchwały uzyskał pozytywne opinie oraz uzgodnienia, w szczególności zarządców dróg (k. 149 i 157-161, 163). Skarżąca nie zgłosiła uwag po obwieszczeniu o wyłożeniu projektu uchwały do publicznego wglądu (k. 198), natomiast złożyła wniosek o odstąpienie od uchwalenia planu (k. 228 oraz w aktach sądowych k. 29). Wniosek uzasadniła sprzecznością ustaleń dla terenów m.in. 1 KDL ze Studium oraz naruszeniem zasad techniki prawodawczej. Odnosząc się do tego wniosku (jako uwagi) burmistrz podkreślił brak sprzeczności projektu planu z ustaleniami Studium oraz zgodność projektu z ZTP (k. 242 dokumentacji planistycznej). Po ponownym wyłożeniu projektu uchwały burmistrz ponownie odniósł się do wcześniejszych uwag (k. 260, 271 i 283). Na wstępie zaskarżonej uchwały zaznaczono, że jej podjęcie zostało poprzedzone stwierdzeniem, że projekt planu nie narusza ustaleń Studium. W § 6 pkt 3 plan zakazuje lokalizacji reklam na terenie 1 ZI, natomiast dozwala ją na terenie 1 KDL (§ 8 pkt 2 i § 6 pkt 6). W § 14 ust. 8 plan ustala szerokość drogi 1 KDL od 28 do 80 m w rejonie skrzyżowania oraz sposób jej włączenia do ronda w węźle autostradowym. W załączniku nr 2 organ (art. 32 p.p.s.a. – rada miejska) odniósł się do uwag, m.in. skarżącej na temat zgodności uchwały z ZTP. W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, że w toku procedury planistycznej zrezygnowano z pierwotnego celu, którym była lokalizacyjna ponadlokalnego ośrodka zdrowia, natomiast zrealizowano korektę układu komunikacyjnego przez prawidłowe włączenie drogi lokalnej do węzła na obwodnicy autostradowej. Zgodnie z art. 12 pkt 3 ustawy krajobrazowej uchwała nie uwzględnia przepisów tej ustawy. Uzyskano wszelkie wymagane uzgodnienia, opinie i zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. Wobec przyjęcia części uwag nastąpiło dwukrotne wyłożenie projektu planu. Stwierdzono zgodność projektu planu z ustaleniami Studium. Uchwała realizuje wymagania wynikające z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Teren 1 KDL stanowi lokalizację inwestycji celu publicznego. Zapewniono udział społeczeństwa w procedurze planistycznej. Zgodnie z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. rozważono interes publiczny i interesy prywatne. Zrealizowano wymogi zawarte w art. 1 ust. 4 u.p.z.p., w szczególności przy wyznaczaniu dróg. Duża rezerwa terenu dla drogi 1 KDL została utworzona z uwagi na potrzeby jej włączenia do węzła. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona uchwała podjęta została przed dniem [...] czerwca 2017 r. (patrz art. 17 ust. 2 i art. 18 ustawy nowelizującej KPA z dnia 7 kwietnia 2017 r. Dz. U. poz. 935), co oznaczało stosowanie art. 101 u.s.g. i art. 53 § 2 p.p.s.a. w dotychczasowym brzmieniu, nie zaś nowym wynikającym z art. 2 pkt 1 i art. 9 pkt 3 noweli. Kwestia ta nie była o tyle istotna, że dochowanie terminu do wniesienia skargi nie budziło wątpliwości. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga i wymagał wykazania przez wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy, że nastąpiło wskutek tej uchwały naruszenie przysługującego mu interesu prawnego. Rozważenie tej kwestii na wstępie było więc niezbędne, gdyż brak wykazania naruszenia interesu prawnego stanowi o niedopuszczalności skargi i uzasadnia jej odrzucenie zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. W tym zakresie Sąd poczynił oceny na korzyść skarżącej, pomimo zgłoszonych przez organ zastrzeżeń. Jak wiadomo, przeznaczenie położonej na obszarze planu nieruchomości stanowiącej przedmiot własności skarżącej, zostało zaskarżoną uchwałą zmienione. Wprawdzie sposób korzystania z tej nieruchomości jako drogi wewnętrznej był niezgodny z przeznaczeniem w poprzednio obowiązującym planie oraz planie zaskarżonym, tym niemniej był to sposób i nadal jest dozwolony. Można więc byłoby twierdzić, że ten i poprzedni plan miejscowy zarówno nie miał wpływu na sposób korzystania z nieruchomości, jak też nie wykluczał samego korzystania. Jednak nieruchomość przeznaczona została w części na realizację inwestycji celu publicznego w postaci drogi gminnej, co może mieć realne skutki dla prawa własności przysługującego skarżącej. Kolejna wątpliwość wynikała z bierności skarżącej w toku procedury planistycznej, bowiem w wystąpieniu pisemnym uznawanym w całości lub części za uwagę do projektu planu, zgłosiła jedynie ogólny sprzeciw wobec uchwalenia planu. Nie domagała się zmiany przeznaczenia nieruchomości w określony sposób i nie twierdziła o naruszeniu interesu prawnego. Jednak okoliczności te można było uznać za wskazujące na istnienie omawianej przesłanki dopuszczalności skargi (na ten temat patrz Komentarz W. Kisiela do art. 101 u.s.g. w szczególności część 3.1, 3.4, P. Chmielnickiego (red.) część 4, wyroki II OSK 731/13, 1033/07, 305/14). Przyjęcie, że interes prawny skarżącej został naruszony z uwagi na naruszenie uprawnień wywodzonych z art. 140 k.c., umożliwiało dokonanie przez Sąd kontroli legalności zaskarżonej uchwały według kryteriów ustanowionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Jednak i w tym zakresie kontrola ta powinna zostać ograniczona do przepisów uchwały regulujących sytuację prawną skarżącej. O ile bezprzecznie zaskarżona uchwała nie naruszała w sposób istotny trybu sporządzania planu miejscowego i nie naruszała właściwości organów uczestniczących w procedurze planistycznej, to w ocenie Sądu nie została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego. Nie budziła wątpliwości zgodność uchwały z wyznacznikami zawartości planu (art. 15 u.p.z.p.) oraz wymogiem określonym w art. 16 ust. 1 i rozporządzeniem wykonawczym przewidzianym w art. 16 ust. 2 u.p.z.p. (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587), nie ma więc potrzeby omawiać tych zagadnień. Można ponadto od razu podkreślić, że wobec przyjętego kryterium oceny aktu zaskarżonego do sądu administracyjnego, sądu który dokonuje kontroli legalności, wykluczone było uwzględnienie zarzutów skargi związanych z oceną celowości uchwalonych ustaleń lub poprawnością ich sformułowania. Skarżąca w poważnym zakresie zgłosiła zarzuty wobec planu nie tylko oderwane od zakresu jej interesu prawnego, ale wskazujące na zamiar przejęcia uprawnień organów nadzorujących działalność gminną. W kontekście twierdzeń i zarzutów skargi niewątpliwie wymagało zbadania, czy organ nie przekroczył granic władztwa planistycznego gminy (patrz H. Izdebski w komentarzu do art. 3 u.p.z.p. część 9-11 oraz art. 6 u.p.z.p., J. Parchomiuk "Nadużycie władztwa planistycznego gminy" ST 4/2014, Z. Czarnik "Istota i zakres władztwa planistycznego gminy" w Administracja Teoria Dydaktyka Praktyka 3/2010), czyli ustalił przeznaczenie działki skarżącej w sposób arbitralny, nie licząc się z konstytucyjną ochroną prawa własności i zasadą proporcjonalności, bez racjonalnie uzasadnionej potrzeby. Przytoczone na wstępie uwarunkowania i uzasadnienie dla podejmowanej uchwały oraz teoretyczny jedynie wpływ na prawo własności skarżącej, przekonują o przyjęciu kwestionowanego ustalenia planu w zakresie terenów 1 KDL i 1 W w granicach władztwa planistycznego. Skarżąca nie przedstawiła w tym zakresie konkretnych twierdzeń i zarzutów, a jedynie bezpodstawne obawy. Zaskarżony plan miejscowy był niewątpliwie ponadto zgodny z ustaleniami Studium, które pozostawiały organowi znaczną swobodę w określaniu przeznaczenia konkretnych terenów. Z powyższych względów i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.