II SA/Wr 651/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: WSA Olga Białek WSA Anna Siedlecka (spraw.) Protokolant: Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 12 sierpnia 2008 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia w całości postanowienia pozytywnie uzgadniającego środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie pawilonu handlowego "[...]" w O. przy ul. [...] oddala skargę. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego we W., po rozpoznaniu zażalenia Stowarzyszenia Zwykłego "[...]" z siedzibą w O. na postanowienie Starosty O. z dnia 18 czerwca 2008 r. znak [...], wydanym w przedmiocie uzgodnienia pozytywnie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie pawilonu handlowego "[...]" w O. przy ul.[...], na działce oznaczonej ewidencyjnie nr [...] i nr [...], AM-70, obręb O., działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 kpa, w związku z art. 144 kpa, uchyliło zaskarżone postanowienie w całości. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że uchylone postanowienie jest już drugim postanowieniem, które zostało wydane przez Starostę O. w trybie współdziałania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia pod nazwą: "Budowa pawilonu handlowego [...] w O.". Pierwsze uzgodnienie zostało dokonane postanowieniem z dnia 19 czerwca 2007 r. nr [...]. W postanowieniu tym organ określił warunki, jakie muszą być spełnione przy realizacji planowanej inwestycji. Postanowienie to zostało doręczone Burmistrzowi Miasta O., który decyzją z dnia 2 lipca 2007 r. nr [...] określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przez Spółkę z o.o. A. z siedzibą we W., przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa pawilonu handlowego [...] w O.". Decyzja ta została zaskarżona do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., które decyzją z dnia 13 listopada 2007 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie obejmowało postanowienia z dnia 19 czerwca 1997 r., które weszło do obrotu prawnego i stało się ostateczne. Rozpoznając ponownie sprawę, Burmistrz Miasta O. po raz drugi wystąpił z wnioskiem do Starosty O. o uzgodnienie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia pod nazwą ,,Budowa pawilonu handlowego [...] w O.". Postanowieniem z dnia 18 czerwca 2008 r. nr [...] Starosta O. ponownie dokonał uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia. Rozpoznając wniesione przez Stowarzyszenie zażalenie na powyższe postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. uznało, że w sytuacji powrotu sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, niedopuszczalnym z prawnego punktu wiedzenia było powtórzenie trybu współdziałania, o którym mowa w art. 106 kpa, albowiem w istocie ta sama sprawa rozstrzygnięta została dwoma postanowieniami. Akceptowanie takiego działania, zdaniem tego organu prowadziłoby do sytuacji, w której w obrocie prawnym znalazłyby się dwa postanowienia dotyczące tej samej sprawy, co stanowi przesłankę nieważności postanowienia z art. 156 § 1 pkt 3 kpa. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Stowarzyszenie Zwykłe "[...]" wskazało, że po rozpatrzeniu dwóch zażaleń i jednego odwołania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie pawilonu handlowego [...] w O., Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wydało dwa postanowienia: z dnia 12 sierpnia 2008 r. oraz z dnia 8 maja 2008 r., a także decyzję z dnia 13 listopada 2007 r. Postanowienie z dnia 12 sierpnia 2008 r., uchylające postanowienie Starosty O. z dnia 18 czerwca 2008 r., zawiera w ocenie strony skarżącej stwierdzenie o zachowaniu mocy prawnej postanowienia tego organu z dnia 19 czerwca 2007 r. Zdaniem strony skarżącej takie stanowisko organu odwoławczego jest niezrozumiałe i naruszające interes prawny Stowarzyszenia, ponieważ we wcześniejszym postanowieniu z dnia 8 maja 2008 r. SKO podzieliło argumenty strony skarżącej i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, natomiast w uzasadnieniu decyzji z dnia 13 listopada 2007 r. ten sam organ słusznie stwierdził, że postanowienie Starosty O. z dnia 19 czerwca 2007 r. uzgadniające środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia nie zostało podane do publicznej wiadomości i nie zostało doręczone wszystkim stronom postępowania, w tym Stowarzyszeniu, przez co podmioty te nie mogły skorzystać z przysługującemu im prawa wniesienia odwołania, co spowodowało wadliwość postępowania głównego i w konsekwencji uchylenie decyzji wydanej przez Burmistrza Miasta O. W takiej sytuacji zdaniem strony skarżącej zasadnym jest uchylenie postanowienia SKO z dnia 12 sierpnia 2008 r. ewentualnie przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od postanowienia Starosty O. z dnia 19 czerwca 2007 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium O. wniosło o jej oddalenie. Organ nie podzielił poglądu, że zaskarżone postanowienie narusza interes prawny Stowarzyszenia albowiem trudno za takie naruszenie uznać wyeliminowanie z obrotu prawnego aktu prawnego regulującego kwestie rozstrzygnięte aktem wcześniejszym, a przy tym aktem mającym status aktu ostatecznego wskutek zdarzeń przesądzających o takim jego charakterze. Naruszenie prawa w ocenie organu odwoławczego miałoby miejsce wówczas, gdyby organ ten zgodził się na pozostawienie w obrocie prawnym uchylonego postanowienia. W ten sposób akceptowałoby bowiem możliwość pozostawania w obrocie prawnym dwóch aktów administracyjnych, odnoszących się do tych samych kwestii, dotyczących w swej istocie tego samego stanu faktycznego i prawnego. Odnosząc się do zawartego w skardze żądania dotyczącego przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od ostatecznego rozstrzygnięcia Starosty O. z dnia 19 czerwca 2007 r., organ wskazał, że zadośćuczynienie temu żądaniu nie może odbywać się w postępowaniu przed sądem administracyjnym, lecz w trybie i na zasadach określonych w przepisach kpa. W piśmie procesowym uczestnik postępowania opowiedział się za oddaleniem skargi z tego względu, że uchylenie zaskarżonego postanowienia prowadziłby do powstania sytuacji, w której w obrocie funkcjonowałyby dwa rozstrzygnięcia wydane przez ten sam organ i dotyczące tej samej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nakłada to na sąd obowiązek oceny zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, jak i przepisami postępowania administracyjnego, a w razie stwierdzenia naruszenia przepisów dokonania oceny wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Ustalenia te sąd przeprowadza wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu i w ich toku nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną w niej podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej powoływanej jako ,,p.p.s.a."). W myśl art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji w całości lub w części następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, natomiast jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub w innych przepisach, Sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części. Biorąc pod uwagę wskazane kryteria Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Odnosząc się szczegółowo do motywów podjętego rozstrzygnięcia, w ocenie Sądu koniecznym jest poczynienie kilku uwag natury porządkującej. Zabieg ten jest o tyle koniecznym, albowiem w rozpoznawanej materii mamy do czynienia ze zmianą stanu prawnego. Kontrolowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowienie Starosty Powiatowego z dnia 18 czerwca 2008 r. dotyczące uzgodnień środowiskowych zostało wydane w ramach procedury oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia przeprowadzonej na podstawie regulacji znajdującej się w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.). Od 15 listopada 2008 r. procedura oceny oddziaływania na środowisko została wyodrębniona do autonomicznego aktu prawnego i znalazła się w ustawie z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227). Biorąc pod uwagę kontrolny charakter postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd dokonując kontroli zgodności zaskarżonego postanowienia z prawem wziął pod uwagę stan prawny obowiązujący w dniu jego wydawania, a zatem regulację ustawową zawartą w ustawie Prawo ochrony środowiska. Przechodząc do zagadnień procesowych związanych z uchylonym postanowieniem, przede wszystkim trzeba zwrócić uwagę na charakter tego postanowienia. Postanowienie to zostało wydane w ramach instytucji współdziałania organów administracji publicznej przy wydawaniu decyzji administracyjnej. Przepis art. 106 kpa nie stanowi samoistnej podstawy prawnej dla współdziałania. Przepis ten określa jedynie zasady i tryb współdziałania. Taką podstawę stanowią natomiast przepisy szczególne, które uzależniają wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ. W przypadku postanowienia Starosty O. podstawą wydania przez niego postanowienia stanowił przepis art. 48 ust. 2 Prawa ochrony środowiska, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z organem ochrony środowiska. Podkreślić należy, że postanowienie dotyczące uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia wydane na podstawie komentowanego przepisu nie rozstrzyga o istocie sprawy, ani nie kończy jej w instancji administracyjnej. Postępowanie to nie ma bowiem samodzielnego bytu prawnego. Pomimo tego incydentalnego charakteru zarówno organ, który je wydał, jak i organ prowadzący postępowanie główne jest takim postanowieniem związany. Moc związania takim ostatecznym postanowieniem przyrównać można do mocy związanej z decyzją ostateczną. Oznacza to, że postanowienie wydane przez organ współdziałający obowiązuje dopóki nie zostanie zmienione we właściwym trybie, określonym wyraźnie przez przepisy prawa. Organ zatem nie może wydać dwóch postanowień uzgadniających, odnoszących się do tej samej kwestii, dotyczących tego samego stanu faktycznego i prawnego. Ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej incydentalnym postanowieniem w ramach współdziałania organów jest możliwe tylko po wyeliminowaniu z obrotu prawnego pierwotnego postanowienia w ustalonym przez prawo trybie nadzwyczajnym. Ważnym jest zwrócenie uwagi na skutki procesowe uchylenia decyzji administracyjnej w administracyjnym toku instancji. Uchylenie zaskarżonej odwołaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji nie oznacza bowiem, pozbawienia prawnej doniosłości wszelkich czynności procesowych, które zostały podjęte przed tym organem we wcześniejszym postępowaniu. Można powiedzieć, że uchylenie decyzji w administracyjnym toku instancji nie pociąga za sobą z mocy samego prawa uchylenia postanowień podjętych w ramach współdziałania pomiędzy organami. Wręcz odwrotnie takie postanowienie nadal pozostaje w obrocie prawnym i wiąże organ. Zasadnie więc organ drugiej instancji rozpatrując zażalenie strony skarżącej podniósł, że wydanie przez Starostę Oławskiego postanowienia z dnia 18 czerwca 2008 r. rozstrzygającego ponownie tożsamą sprawę wcześniej rozstrzygniętą postanowieniem ostatecznym z dnia 19 czerwca 2007 r. musi spotkać się ze skutecznym zarzutem nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Przy czym dopuszczalność tylko uchylenia wydanego przez organ współdziałający postanowienia, tak jak uczynił to organ odwoławczy, jest uzasadniona tym, że w postępowaniu odwoławczym/zażaleniowym nie stwierdza się nieważności decyzji/ postanowienia nawet wówczas, gdy istnieje przyczyna, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Z tych wszystkich powodów, odmawiając racji zarzutom skargi, które w ocenie Sądu są całkowicie bezzasadne i pozbawione podstaw prawnych uznać należało, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i dlatego też na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę należało oddalić.