II SA/Wr 651/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Anna Siedlecka (sprawozdawca) Protokolant Daria Laskowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 listopada 2014 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wykonanej rozbudowy budynku gospodarczego oddala skargę. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] - wydanym na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego – stwierdził uchybienie przez J. P. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...]r. nr [...] nakazującej J. P. rozbiórkę samowolnie wykonanej rozbudowy budynku gospodarczego na działce nr 21, AM-1, przy ul. G. w [...], gmina J.. W uzasadnieniu postanowienia organ wojewódzki podał, że pismem z dnia 2 maja 2014r. (data wpływu 9 maja 2014 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. przekazał D. Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego odwołanie J. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] r. nr [...]. Po analizie wystąpień J. P. organ wojewódzki powziął wątpliwości, co do treści jego żądania. Podano, że w piśmie z dnia 11 lutego 2014 r., adresowanym do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, lecz mu wówczas niedoręczonym, J. P. zwrócił się o unieważnienie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] r., wskazując, że jego prośba motywowana jest niewypełnianiem obowiązków przez jego pełnomocnika. W piśmie z dnia 15 kwietnia 2014 r. kierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., J. P. wskazał, że pismo z dnia 11 lutego 2014 r. stanowiło wniosek o unieważnienie decyzji. Nadto pismem z dnia 18 kwietnia 2014 r. PINB w O. poinformował J. P., że pismo z dnia 11 lutego 2014 r., adresowane do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zostało złożone w PINB w O. do wiadomości, a nie za pośrednictwem organu celem przesłania do organu wyższego stopnia. W odpowiedzi, w piśmie z dnia 29 kwietnia 2014 r. adresowanym do PINB w O. wnioskodawca wskazał, że złożył odwołanie w siedzibie PINB w dniu 15 lutego 2014 r., przy czym bez znaczenia jest fakt, iż zostało ono złożone w jednym egzemplarzu z adnotacją do wiadomości Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Pismo z pewnością spełnia przesłanki, jakie winno posiadać odwołanie. Zostało złożone tylko do organu, który wydał przedmiotową decyzję ze wskazaniem organu wyższego stopnia zgodnie z art. 127 Kpa i 129 Kpa, ponadto z odwołania wynika, iż strona jest niezadowolona z rozstrzygnięcia organu I Instancji, co z kolei spełnia dyspozycję art. 128 Kpa, zostało ono również złożone z zachowaniem 14-dniowego terminu. Nie ma znaczenia również, iż pismo nie zostało odpowiednio zatytułowane, albowiem kluczowa jest jego treść, co znajduje swoje odzwierciedlenie wprost zarówno w orzecznictwie jak i piśmiennictwie. Ponadto oczywiste jest, iż w przypadku popełnienia jakichkolwiek uchybień przez stronę winna ona zostać przez organ wezwana do uzupełnienia ewentualnych braków formalnych w oparciu o przepisy Kpa bądź też złożenia stosownych wyjaśnień. Zatem prowadzone przeciwko J. P. postępowanie egzekucyjne winno zostać wstrzymane, albowiem złożone przez niego odwołanie nie zostało rozpoznane ani przez organ I Instancji w trybie samokontroli, ani przez organ II Instancji. Następnie pismem z dnia 12 maja 2014r. J. P. wniósł do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. o unieważnienie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] r. nr [...]. Pismo to jest w swej treści identyczne jak pismo z dnia 11 lutego 2014 r. Zdaniem DWINB powyższe okoliczności spowodowały powstanie wątpliwości co do żądania J. P., tj. czy pismami z dnia 11 lutego 2014 r. wniósł odwołanie od decyzji PINB w O. z dnia [...] r., czy wniósł o stwierdzenie nieważności tej decyzji, czy też wniósł w dniu 15 lutego 2014 r. osobne odwołanie, którego nie ma w aktach sprawy. Mając powyższe na uwadze D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego pismem z dnia 06 czerwca 2014 r. wezwał J. P. do wyjaśnienia w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania: 1) czy pisma z dnia 11 lutego 2014 r. oraz 12 maja 2014 r., w którym zwraca się o unieważnienie decyzji PINB w O. z dnia [...] r. stanowią wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji, w trybie art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, czy stanowią odwołanie od tej decyzji; 2) czy pisząc w piśmie z dnia 29 kwietnia 2014 r. kierowanym do PINB w O., że w dniu 15 lutego 2014 r. złożone zostało odwołanie od decyzji PINB w O. z dnia [...] r., miał na myśli pismo z dnia 11 lutego 2014 r., czy też wniósł w dniu 15 lutego 2014 r. inne pismo. W odpowiedzi udzielonej pismem z dnia 16 czerwca 2014 r. J. P. poinformował, że: 1) w pismach z dnia 11 lutego 2014 r. oraz z dnia 12 maja 2014 r. zwraca się z prośbą o odwołanie od decyzji PINB z dnia [...] r.; 2) pisząc w piśmie z dnia 29 kwietnia 2014 r. kierowanym do PINB miał na myśli pismo z dnia 11 lutego 2014 r. Mając to na uwadze D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. stwierdził, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] r. nr [...] została doręczona pełnomocnikowi J. P. w sposób przewidziany w art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Zasadą jest w myśl art. 42 § 1 Kpa, iż osobom fizycznym pisma doręcza się w ich mieszkaniu lub w miejscu pracy. Istotne jest przy tym, że przepisy art. 42 § 2 i § 3, art. 43 oraz art. 44 Kpa przewidują dopuszczalne odstępstwa tak co do zasady osobistego doręczania pisma adresatowi, jak i zasady miejsca doręczania. I tak, zgodnie z art. 44 § 1 Kpa w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 Kpa: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 Prawo pocztowe, przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego, 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 Kpa). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 Kpa) Doręczenie - w myśl art. 44 § 4 Kpa - uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Organ wojewódzki stwierdził, że w badanym przypadku mamy do czynienia z doręczeniem zaskarżonego postanowienia na zasadzie domniemania doręczenia. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki zawierającej zaskarżoną decyzję wynika, że pomimo dwukrotnego awizowania – 20 lutego 2013 r. i 28 lutego 2013 r., nie została ona odebrana przez adresata i w związku z tym została zwrócona do nadawcy. Zgodnie z Kpa przyjąć należy, że została ona doręczona z upływem 6 marca 2013 r. W świetle powyższego wynikający z art. 129 § 2 Kpa 14-dniowy termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 20 marca 2013 r. Odwołanie zostało wniesione w dniu 11 lutego 2014 r. Organ dodał, że dla obliczenia terminu do wniesienia odwołania przez J. P. nie ma znaczenia fakt, że skarżący nie otrzymał decyzji, jak również poprzedzającego ją postanowienia z dnia [...] r. nr [...]. Zgodnie z art. 40 § 2 Kpa pisma doręcza się pełnomocnikowi strony. Pełnomocnik działa w imieniu i na rzecz swojego mocodawcy, a za jego działania jak i bezczynność odpowiada mocodawca. DWINB dodał, że odwołanie z dnia 11 lutego 2014r. nie zawiera w swej treści wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Mając powyższe na uwadze stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] r. nr [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (zatytułowaną "zażalenie") na przytoczone postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. wniósł J. P.. W skardze podano, że powstała sytuacja uniemożliwia skarżącemu przeprowadzenie procesu legalizacji przedmiotu postępowania. Przyczyną było niewykonanie w terminie obowiązku nałożonego postanowieniem PINB w O. z dnia [...]r. nr [...] i niedostarczenie dokumentów. Niewykonanie postanowienia wynikało nie z winy skarżącego, a spowodowane było niedopełnieniem zobowiązań przez pełnomocnika, który nie poinformował skarżącego o wydaniu postanowienia przez PINB w O.. Ponadto PINB w O. nie przesłał skarżącemu do wiadomości zawiadomienia o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie. Konsekwencją tego było niezłożenie przez skarżącego stosownych dokumentów w wymaganym terminie a co za tym idzie wydanie przez PINB w O. decyzji z dnia [...]r. nakazującej rozbiórkę samowolnie wykonanej rozbudowy budynku gospodarczego. Ponadto skarżący nadmienił, że w dniu 21 czerwca 2001 r. zgłosił wykonanie remontu budynku mieszkalno-gospodarczego do Urzędu Miasta i Gminy w J. nie wpisując słowa "Rozbudowa", które miało określać część gospodarczą budynku również ujętą w remoncie. Część gospodarcza była wykonana z cegły na zaprawie glinianej w znacznym stopniu zniszczonej. Ta część obiektu nie była naniesiona na mapę sytuacyjną, prawdopodobnie została wykonana przez poprzedniego właściciela. W odczuciu skarżącego, doprowadzenie przedmiotowego budynku do stanu używalności i estetycznego wyglądu było oczywiste. W związku z powyższym nałożone na skarżącego sankcje i kara są – jego zdaniem – zbyt surowe i niewspółmierne do czynu. Ponadto jakakolwiek rozbiórka części obiektu spowoduje uszkodzenie pozostałej części układu architektonicznego oraz uszkodzenie konstrukcji budynku (jest to widoczne – zdaniem skarżącego – na załączonej do skargi fotografii). Biorąc pod uwagę zaistniałą sytuację skarżący wniósł o ponowne umożliwienie przeprowadzenia procedury legalizacji obiektu będącego przedmiotem postępowania poprzez przywrócenie terminu wykonania postanowienia PINB w O. z dnia [...] r. Prośbę tę dodatkowo uzasadniono tym, że postępowanie skarżącego w przedmiotowej sprawie od samego początku nie było celowe i nie wynikało jedynie z jego winy. Pozytywne rozpatrzenie skargi umożliwi rozwiązanie problematycznej sytuacji i pozwoli na normalne funkcjonowanie skarżącego i jego rodziny. Odpowiadając na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 18 listopada 2014 r. skarżący podtrzymał skargę i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skargę należało oddalić. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kontrola legalności zaskarżonego postanowienia. Przy czym wskazać należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia był przepis art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.), który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Zgodnie zaś z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Jak wynika z akt administracyjnych, w toku postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w O. strona postępowania, a obecnie strona skarżąca, to jest J. P., był zastępowany przez pełnomocnika J. K. (pełnomocnictwo z dnia 11 maja 2012 r. – poz. 5 akt I instancji). Pełnomocnikowi J. K. doręczono do rąk własnych w dniu 24 lipca 2012 r. postanowienie PINB z dnia [...] r. Jak wynika z akt sprawy i treści skargi, obowiązki nałożone tym postanowieniem nie zostały wykonane. Następnie pismem z dnia 14 stycznia 2013 r. organ powiatowy zawiadomił pełnomocnika J. P., czyli J. K., o tym, że zakończył postępowanie i strona ma prawo wypowiedzieć się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Pismo to doręczono J. K. w dniu 24 stycznia 2013 r. (poz. 7 akt I instancji). Następnie PINB wydał decyzję z dnia [...] nr [...] i wysłał ją na adres J. K.. Jak wynika z analizy koperty, która zawiera przesyłkę, adresata nie zastano i przesyłkę pozostawiono w placówce pocztowej w J. w dniu 20 lutego 2013 r., zawiadamiając o pozostawieniu przesyłki poprzez złożenie awiza w skrzynce pocztowej adresata (J. K.). Przesyłkę powtórnie awizowano w dniu 28 lutego 2013 r. Wobec niepodjęcia przesyłki, w dniu 7 marca 2013 r. koperta została zwrócona do PINB w O.. Dalej trzeba wskazać, że organ powiatowy zaplanował przeprowadzenie oględzin w celu sprawdzenia, czy nakaz nałożony decyzją z dnia [...] r. został wykonany. Pismem z dnia 30 stycznia 2014 r. J. P. wniósł o odstąpienie od tej czynności i wskazał, że nie otrzymał decyzji z dnia [...] r. Następnie pismem z dnia 5 lutego 2014 r. J. P. oświadczył, że cofa pełnomocnictwo dla J. K.. W dniu 11 lutego 2014 r. J. P. wniósł "o unieważnienie decyzji nr [...] z dnia [...] r." i wskazał, że pełnomocnik nienależycie wykonywał swoje obowiązki. Pismem z dnia 16 czerwca 2014 r. – na wezwanie organu odwoławczego – skarżący sprecyzował, że pismo z dnia 11 lutego 2014 r. należy traktować jak odwołanie od decyzji PINB z dnia [...] r. Zdaniem sądu, w świetle powyższych okoliczności, które zostały należycie w zaskarżonym postanowieniu ustalone i omówione, wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] r. było zgodne z prawem. Rację ma bowiem organ wojewódzki, że w jeżeli strona postępowania administracyjnego ustanowiła pełnomocnika, pisma (tj. zawiadomienia, wezwania, ale i postanowienia lub decyzje) doręcza się pełnomocnikowi. Zatem skierowanie przez PINB w O. decyzji z dnia [...] r. do J. K., jako pełnomocnika J. P., stało w zgodzie z art. 40 § 2 k.p.a. Prawidłowo też DWINB ustalił, że na skutek zastosowania doręczenia zastępczego stwarzającego domniemanie doręczenia, przesyłkę zawierającą wskazaną decyzję należy uznawać za doręczoną z dniem 6 marca 2013 r. (zob. art. 44 § 4 k.p.a.). Termin 14-dniowy do wniesienia odwołania biegł więc do dnia 20 marca 2013 r. W tym stanie rzeczy odwołanie wniesione w dniu 11 lutego 2014 r. należało uznać za spóźnione. Zgodnie z przywołanym art. 134 k.p.a. w takim wypadku organ odwoławczy wydaje postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Nie ma przy tym znaczenia dla wyniku sprawy, że skarżący podważa rzetelność J. K. w wypełnianiu powierzonych mu obowiązków pełnomocnika. Zauważyć trzeba, że skarżący nie kwestionuje, iż J. K. był jego pełnomocnikiem i odbierał kierowane do niego pisma. Ustalenia poczynione przez DWINB w zakresie tych okoliczności faktycznych należało zatem uznać za należycie udowodnione. Wobec tego sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie DWINB nie narusza prawa, a więc skarga zasługuje na oddalenie. Odnosząc się jeszcze do argumentów podniesionych w skardze należy wyjaśnić, że sąd administracyjny dokonujący kontroli legalności zaskarżonego postanowienia nie ma kompetencji, aby orzec w przedmiocie przywrócenia terminu do wykonania obowiązków nałożonych na skarżącego postanowieniem PINB w O. z dnia [...] r. Należałoby jednak wskazać, że skarżący pozostaje dysponentem uprawnień procesowych, które służą stronie postępowania. Natomiast powinnością D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. jest należyte i wyczerpujące informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Dlatego też w sprawie ewentualnej legalizacji samowolnie wykonanej rozbudowy budynku gospodarczego skarżący winien się zwracać do organów nadzoru budowlanego. Inicjatywa w tym zakresie pozostaje jednak wyłącznie w gestii ewentualnie zainteresowanej strony postępowania. Niezależnie jednak od tego, podkreślić należy, że zaskarżone postanowienie nie narusza art. 134 k.p.a., a zatem skargę należało oddalić. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.