II SA/Wr 651/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Asesor WSA Dominik Dymitruk Protokolant: starszy referent Tomasz Gołębiowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 maja 2025 r. sprawy ze skargi J. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 2 lipca 2024 r. nr SKO.PG/41/1/24 w przedmiocie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę w całości. Burmistrz Miasta Z. (burmistrz, organ I instancji) decyzją z dnia 25 marca 2024 r. powołując w podstawie prawnej art. 105 § 1 k.p.a. umorzył w całości postępowanie w sprawie dotyczącej rozgraniczenia nieruchomości - ustalenia linii granicznej pomiędzy nieruchomością położoną w Z. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] a działkami stanowiącymi nieruchomości sąsiednie o nr. [...], [...], [...], [...], położone kolejno przy ul. [...], [...], [...], [...]. W uzasadnieniu burmistrz poinformował o wniosku spółki z o. o. E., inicjatorce postępowania, z dnia 20 lutego 2024 r., w którym zwrócono się o umorzenie postępowania rozgraniczeniowego. Burmistrz wskazał, że sprzeciw wobec wniosku dnia 14 marca 2024 r. złożyła właścicielka jednej z działek, J. Ś., i podał, że E. pismem z dnia 20 marca 2024 r. doprecyzowała, że wycofuje wniosek i zwraca się o umorzenie postępowania. Organ I instancji wyjaśnił, że skoro strona wyraźnie oświadcza, iż nie jest już zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy, której rozstrzygnięcia wcześniej chciała, to zachodzi bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, a organ jest związany oświadczeniem o cofnięciu wniosku. J. Ś. odwołała się od decyzji burmistrza. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze (SKO, organ II instancji) decyzją z dnia 2 lipca 2024 r. utrzymało w mocy decyzję poprzedzającą. Organ II instancji po objaśnieniu istoty rozgraniczania nieruchomości podkreślił, że zasadą jest prowadzenie postępowania na wniosek strony, zaś z urzędu następuje to wtedy, gdy uprawnione podmioty nie złożą wniosku, a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają dokonanie rozgraniczenia. Organ nie odnalazły w sprawie tego rodzaju okoliczności. Skoro więc wnioskodawca cofnął wniosek rozgraniczeniowy i zwrócił się o umorzenie postępowania, to nastąpił brak elementu stosunku materialnoprawnego, i obiektywna okoliczność bezprzedmiotowości postępowania skutkująca obowiązkiem jego umorzenia. SKO objaśniło różnice pomiędzy umorzeniem na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. art. 105 § 2 k.p.a. podkreślając, że § 2 odnosi się do sytuacji, w której nie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania, ale strona przestała być zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy. Artykuł 105 § 2 k.p.a. ma zastosowanie wyłącznie do postępowań, które mogą być wprowadzone także z urzędu, a w przypadku postępowań prowadzonych tylko na wniosek wyłącznie wówczas, gdy wniosek o wszczęcie postępowania został złożony więcej niż jeden podmiot, a sprzeciw pochodzi od jednego z pozostałych wnioskodawców. SKO skonkludowało, że w sprawie nie ma zastosowania art. 105 § 2 k.p.a. i brak zgody innej strony, nie będącej wnioskodawcą, na umorzenie postępowania, nie wypływa na sposób rozpatrzenia sprawy. Tym samym wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania o jakiej mowa w artykule 105 §1 k.p.a. co obligowało do umorzenia postępowania wszczętego na wniosek E. sp. z o.o. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu J. Ś. zarzuciła decyzji wadliwości w postaci fałszywych stwierdzeń, w tym w zakresie dokonanego już wcześniej rozgraniczenia nieruchomości. Skarżąca podniosła samowolną rozbiórkę ogrodzenia i zniszczenie znaków granicznych. Skarżąca zakwestionowała wydane decyzje i zwróciła się o zwrot kosztów, anonsując nadesłanie w kolejnym piśmie rozwinięcia skargi. Rozwijając skargę w piśmie datowanym na 5 maja 2025 r. (wpłynęło do Sądu dnia 13 maja 2025 r.) skarżąca zarzuciła rozbieżności wydanych decyzji ze sformułowaniami zawartymi we wnioskach spółki E., co wskazuje na ewentualność matactwa przez SKO. Ponadto skarżąca podnosi okoliczność "wyrabowania" ogrodzenia stalowego ze zniszczeniem znaków granicznych w rejonie jej posesji, w którym to zdarzeniu miała uczestniczyć pełnomocnik spółki E. Wątpliwości skarżącej budzi również pełnomocnictwo udzielone przez E. W odpowiedzi na skargę SKO zawnioskowało o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skargę należało oddalić. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 poz. 935 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 p.p.s.a. rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę. Podstawą prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia jest art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775), dalej: k.p.a. w brzmieniu: gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Na płaszczyźnie materialnoprawnej mamy do czynienia z postępowaniem rozgraniczeniowym w celu ustalenia granicy prawnej nieruchomości. Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2023 r. poz. 1752), dalej: P.g.k. wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony, zaś art. 30 ust. 2 stanowi, że postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości przeprowadza się z urzędu przy scaleniu gruntów, a także jeżeli jest brak wniosku strony, a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają przeprowadzenie rozgraniczenia. Powołane przepisy P.g.k. ustanawiają zatem zasadę wszczynania postępowania rozgraniczeniowego na wniosek strony. Wszczęcie z urzędu nastąpi przy scaleniu gruntów oraz w sytuacji, gdy pomimo braku wniosku strony, przemawiają za tym potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny. Innymi słowy organ zainicjuje postępowanie rozgraniczeniowe z urzędu w przypadku procedury scaleniowej, jak też w przypadku uwarunkowań gospodarki narodowej lub interesu społecznego. W odmiennych sytuacjach do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego konieczny jest wniosek strony. Warunkiem niezbędnym umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jest bezprzedmiotowość, a więc brak przedmiotu postępowania. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Bezprzedmiotowe może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2024 r. sygn. akt II OSK 155/23, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Przedmiot postępowania administracyjnego kreuje sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 k.p.a., zaś do załatwienia sprawy administracyjnej prowadzi postępowanie administracyjne wszczynane, zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a., na żądanie strony lub z urzędu. W konsekwencji brak żądania strony lub brak aktywności organu uniemożliwia powstanie sprawy administracyjnej. Brak żądania strony może wynikać z sytuacji, w której w ogóle takie żądanie się nie pojawiło bądź też może być efektem wycofania żądania przez uprawniony podmiot. Tak więc cofnięcie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego jest równoznaczne z brakiem żądania uprawnionego podmiotu do rozpoznania konkretnej sprawy administracyjnej, co oznacza, że przedmiot postępowania wskazany we wniosku przestał istnieć. Z chwilą cofnięcia wniosku odpada zatem jeden z koniecznych elementów sprawy administracyjnej (przedmiot), co obliguje organ do umorzenia postępowania i stanowi obiektywną konieczność umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1174/20). W kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z postępowaniem rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek spółki E. (wniosek E. z 27 kwietnia 2023 r. o ustalenie przebiegu linii granicznej między działką nr [...] a działkami sąsiednimi nr [...], [...], [...], [...] motywowany spornymi granicami, doprecyzowany 12 września 2023 r. w ten sposób, że ustalenie granicy ma dotyczyć jedynie wobec nieruchomości J. Ś.), który to podmiot następnie wnosi o umorzenie tego postępowania, akcentując wycofanie wniosku i tłumacząc to poszukiwaniem innego, mniej kosztownego rozwiązania (pisma z 19 lutego i 20 marca 2024 r.). Organy obydwu instancji zgodziły się z umorzeniem postępowania na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a., czemu sprzeciwiła się skarżąca. Problem prawny stanowi zasadność umorzenia postępowania w przypadku wycofania wniosku o jego wszczęcie przez inicjatora postępowania, przy oparciu rozstrzygnięcia umarzającego na art. 105 § 1 k.p.a. Trzeba w tym miejscu przypomnieć treść art. 105 § 2 k.p.a.: organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. W świetle art. 105 k.p.a. nie budzi wątpliwości kompetencja organu do umorzenia postępowania, przy czym skorzystanie z tej kompetencji ma charakter obligatoryjny w przypadku bezprzedmiotowości (§ 1) lub ma charakter fakultatywny - w przypadku wniosku o umorzenie strony inicjującej przy braku sprzeciwu innych stron oraz braku kolizji z interesem społecznym (§ 2). Sąd zważył, że w art. 105 § 1 k.p.a. ustawodawca stanowi o bezprzedmiotowości postępowania "z jakiejkolwiek przyczyny". Tym samym szeroko wyznaczono zakres przyczyn bezprzedmiotowości. Jedną z przyczyn bezprzedmiotowości jest cofnięcie wniosku o wszczęcie postępowania, o czym była mowa już wcześniej. I gdyby ustawodawca poprzestał w art. 105 k.p.a. na § 1, to usprawiedliwione byłoby przyjęcie, że cofnięcie wniosku zawsze powoduje umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości. Jednak w art. 105 § 2 ustawodawca wprowadza fakultatywną, uznaniową przesłankę umorzenia postępowania, niezwiązaną z bezprzedmiotowością ("jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym"). Oznacza to, że zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. związane jest z bezprzedmiotowością postępowania, zaś zastosowanie art. 105 § 2 nie jest determinowane bezprzedmiotowością postępowania, ale wnioskiem jego inicjatora przy jednoczesnym braku sprzeciwu innych stron i braku kolizji z interesem społecznym. W realiach kontrolowanej sprawy brak podstawy do umorzenia postępowania na zasadzie art. 105 § 2 k.p.a. skoro sprzeciwia się temu jedna ze stron. Pozostaje jednak otwarta kwestia umorzenia postępowania w związku z jego bezprzedmiotowością. Sąd ocenił, że bezprzedmiotowość nastąpiła w rezultacie wycofania wniosku inicjatora postępowania rozgraniczeniowego, spółki E., i uwzględnił, że nie mamy do czynienia z okolicznościami uzasadniającymi wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego z urzędu (nie mamy do czynienia z postępowaniem scaleniowym, ani też akta sprawy nie ilustrują potrzeb gospodarki narodowej czy interesu społecznego). Należy zatem zgodzić się, że w przypadku postępowania prowadzonego na wniosek, w sytuacji jego wycofania przez wnioskodawcę, organ administracji publicznej traci kompetencję do dalszego prowadzenia postępowania, a postępowanie winno zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 kpa (brak wniosku wywołał bezprzedmiotowość postępowania). Nie ma tu znaczenia, czy w postępowaniu tym występują inne podmioty mające przymiot strony. Stąd wydane decyzje odpowiadają przepisom prawa. Odnosząc się do zarzutów wyrażonych w skardze i jej rozwinięciu, Sąd wziął pod uwagę, że dotyczą one stanu faktycznego związanego z ogrodzeniem pomiędzy działkami, potrzeby rozgraniczania, kompetencji zarządcy sąsiedniej nieruchomości, relacji międzysąsiedzkich, stosunków pomiędzy E. a jej reprezentantem. Taki dobór zarzutów nie może przynieść oczekiwanego przez skarżącą skutku, ponieważ przedmiotowe postępowanie skupione jest na kwestii umorzenia postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość z powodu wycofania stosownego wniosku. Stąd podniesione przez skarżącą zarzuty, także związane z twierdzeniami o matactwie SKO, nie są uzasadnione w świetle dokumentacji sprawy, zaś ewentualne nieprawidłowości czy naruszenia prawa mogą być przedmiotem innych postępowań prawnych. Z podanych powodów Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.