II SA/Wr 651/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 listopada 2025 r. sprawy ze sprzeciwu N. sp. z o.o. z/s w M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 25 lipca 2025 r. nr SKO 4111/110/2025 w przedmiocie przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent Miasta Wałbrzycha (dalej: Prezydent, organ I instancji), decyzją z dnia 23 października 2024 r. (nr 145/2024) przeniósł na rzecz firmy A. sp. z o.o. decyzję nr 101/2023 z dnia 29 sierpnia 2023 r. o ustaleniu warunkach zabudowy na rzecz N. sp. z o.o. z/s w M. (dalej: Spółka, Skarżąca) dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków wielorodzinnych wraz z parkingiem, wewnętrznym układem komunikacyjnym i infrastrukturą techniczną. Pismem z dnia 28 listopada 2024 r. Prezes Spółki poinformowała organ I instancji, że w dniu 13 listopada 2024 r. zostało odwołane pełnomocnictwo udzielone T. K. oraz zwróciła się o udzielenie informacji i przesłanie ewentualnych decyzji, które dot. działalności tegoż pełnomocnika w imieniu Spółki związanej z decyzją nr 101/2023. Pismem z dnia 16 grudnia 2024 r. Skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji nr 145/2024 wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia wskazując, iż T. K. nie był umocowany do wyrażenia w imieniu Spółki zgody na przeniesienie wskazanej decyzji lokalizacyjnej. Odwołanie zostało przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu (dalej: Kolegium), który postanowieniem z dnia 17 stycznia 2025 r. przekazał Prezydentowi Miasta Wrocławia pismo z dnia 16 grudnia 2024 r. uznając, iż wymaga ono rozpatrzenia w trybie art. 145 i nn. k.p.a. Kolejno, pismem z dnia 10 lutego 2025 r., Skarżąca, w odpowiedzi na przywołane postanowienie Kolegium, wskazała, że w sprawie zachodzi przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 k.p.a., tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Postanowieniem z dnia 17 lutego 2025 r. Prezydent wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nr 145/2024 z dnia 23 października 2024 r. dotyczącą przeniesienia własnej decyzji nr 101/2023 z dnia 29 sierpnia 2023 r. wywodząc w uzasadnieniu, że wystąpiła przesłanka wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazał, że Skarżąca nie brała udziału w postępowaniu o przeniesienie na rzecz nowego inwestora decyzji lokalizacyjnej nr 101/2023, a o jej wydaniu dowiedziała się w dniu 9 grudnia 2024 r. W wyniku wznowionego postępowania, Prezydent, decyzją z dnia 18 czerwca 2025 r. (nr 81/2025), działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 17 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1130, dalej: u.p.z.p.), uchylił decyzję nr 145/2024 z dnia 23 października 2024 r. o przeniesieniu decyzji nr 101/2023 z dnia 29 sierpnia 2023 r. o ustaleniu warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków wielorodzinnych wraz z parkingiem, wewnętrznym układem komunikacyjnym i infrastrukturą techniczną, i orzekł o odmowie przeniesienia na rzecz firmy A. sp. z o.o. decyzji nr 101/2023 z dnia 29 sierpnia 2023 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że Spółka nie brała udziału bez własnej winy w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia 23 października 2024 r. (nr 145/2024), a w pismach z dnia 18 grudnia 2024 r. i 12 lutego 2025 r. jej Prezes oświadczyła, że nie wyraża zgody na przeniesienie decyzji lokalizacyjnej nr 101/2023. Stąd Prezydent stwierdził brak spełnienia warunków określonych w art. 63 ust. 5 u.p.z.p. Odwołanie od tej decyzji wniosła A. sp. z o.o.o. z/s w Ś. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie utrzymanie w mocy decyzji nr 145/2024, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 4 i art. 148 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie istnienia podstaw do wznowienia postępowania, podczas gdy prawidłowa ocena dowodow, w tym w szczególności faktu istnienia pełnomocnictwa dla T. K. oraz oświadczeń składanych przez niego w imieniu Skarżącej każą przyjąć brak spełnienia przesłanek do wznowienia postępowania; - art. 63 ust. 5 u.p.z.p. przez błędne przyjęcie, że tylko podmiot na rzecz, którego została wydana decyzja może wyrazić zgodę na przeniesie takiej decyzji na rzecz innego podmiotu, nawet w sytuacji, gdy oświadczenie takie zostało złożone przez osobę uprawioną do reprezentowania i nie zostało skutecznie uchylone; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wystarczające uzasadnienie prawne i faktyczne zaskarżonej decyzji, tj. organ nie dokonał rzetelnej analizy, czy zgoda pierwotnego adresata została skutecznie wyrażona i czy późniejsze działania mogły skutecznie wpłynąć na jej ważność ex tunc; - art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego i pominiecie istotnych okoliczności dot. umocowania T. K.; - art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Decyzją z dnia 25 lipca 2025 r. (nr SKO 4111/110/2025), Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4, art. 146 § 2, art. 149 § 1, art. 150 § 1 oraz art. 151 § 2 k.p.a., uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium przywołało i omówiło regulacje prawne kształtujące instytucję wznowienia postępowania, a dalej podniosło, że organ I instancji nie wyjaśnił należycie wszystkich okoliczności sprawy. Wskazało, że jakkolwiek organ I instancji przyjął, że zachodzi przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4, gdyż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, to jednakże z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika co legło u podstaw takiego ustalenia. W uzasadnieniu organ nie odniósł się również do skuteczności oświadczenia woli złożonego przez pełnomocnika skarżących. W związku z tym zasadny jest również zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Nadto, zdaniem Kolegium, w tej sytuacji doszło do naruszenia art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. Kolegium wskazało, że organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę wyjaśni, zgodnie z obowiązującymi przepisami, kwestie, które zostały podniesione przez Kolegium w sposób wszechstronny i w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Sprzeciw od tej decyzji złożyła Spółka wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - art. 138 § 2 k.p.a., poprzez niezasadne w okolicznościach sprawy przyjęcie, że decyzja Prezydenta Miasta Wałbrzycha została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres spraw ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; - art. 10 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez uniemożliwienie Skarżącej czynnego udziału w sprawie, w związku z doręczeniem jej odwołania w dniu 24 lipca 2025 r. i wydaniem zaskarżonej decyzji w sprawie w dniu 25 lipca 2025 r., przed uzyskaniem złożonego przez nią niezwłocznie, po otrzymaniu odwołania, pisma stanowiącego odpowiedź na odwołanie i wydania zaskarżonej decyzji bez zapoznania się z treścią tegoż pisma; - art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w związku z brakiem odebrania od Spółki stanowiska i wydaniem zaskarżonej sprzeciwem decyzji bez zapoznania się z treścią złożonego pisma procesowego; - art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że uzasadnienie uchylonej decyzji nie spełnia wymogów cyt. przepisu, podczas gdy w całokształcie stanu faktycznego niniejszej sprawy, okoliczności stanowiące podstawę wydania zaskarżonej decyzji nie budzą jakichkolwiek wątpliwości, a ewentualne braki uzasadnienia decyzji w żaden sposób nie podważają jej słuszności, zwłaszcza mając na uwadze analizę treści dokumentu pełnomocnictwa udzielonego T. K., które nie uprawniało do działania w przedmiocie wyrażenia, w imieniu Spółki, zgody na przeniesienie na inny podmiot jakichkolwiek decyzji administracyjnych, których podmiotem była Spółki, w tym w szczególności decyzji nr 101/2023. Uchylenie prawidłowej decyzji doprowadzi w konsekwencji do zbędnego wydłużenia postępowania. W uzasadnieniu sprzeciwu, Spółka rozwinęła sformułowane zarzuty. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W realiach badanej sprawy, kontroli tut. Sądu, podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 25 lipca 2025 r. (nr SKO 4111/110/2025), którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta Wałbrzycha z dnia 18 czerwca 2025 r. (nr 81/2025) uchylającą decyzję nr 145/2024 z dnia 23 października 2024 r. o przeniesieniu decyzji nr 101/2023 z dnia 29 sierpnia 2023 r. o ustaleniu warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków wielorodzinnych wraz z parkingiem, wewnętrznym układem komunikacyjnym i infrastrukturą techniczną i orzekającą o odmowie przeniesienia na rzecz firmy A. sp. z o.o. decyzji nr 101/2023 z dnia 29 sierpnia 2023 r. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to także z treści art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zatem podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia, wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Zakreślając kwestie, będące przedmiotem badania przez sąd administracyjny w razie wniesienia sprzeciwu, prawodawca dwukrotnie - zmieniając ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) także ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wskazał, że przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (dodane art. 64e oraz 151a § 1 p.p.s.a.). Przy rozumowaniu a contrario, wyłączono tym samym na danym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie § 2a art. 138 k.p.a. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że - w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy, organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej. Jak bowiem zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lutego 2018 r., (sygn. akt I OSK 1953/17, CBOSA), zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., wydanie decyzji kasatoryjnej jest możliwe wyłącznie w sytuacji gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przepis ten, jako stanowiący wyjątek od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób musi być interpretowany w ten sposób, że konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie musi wynikać z naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji, czyli inaczej rzecz ujmując z tego, że nie przeprowadzono w pierwszej instancji w sposób należyty postępowania wyjaśniającego (przez co naruszono konkretne przepisy k.p.a.) i z tej przyczyny konieczny jest zwrot sprawy do tego samego organu. Stąd też nie sposób przyjąć by orzekanie przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. było dopuszczalne w przypadku stwierdzenia naruszenia jakiegokolwiek przepisu postępowania przez organ I instancji, lecz musi być ograniczone tylko do takich naruszeń procedury, które mają chociażby potencjalny wpływ na treść poczynionych ustaleń faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Tymczasem, rozpoznając niniejszą sprawę w postępowaniu odwoławczym i wydając decyzję kasacyjną Kolegium, poprzestało wyłącznie na lakonicznym stwierdzeniu, iż organ I instancji nie wyjaśnił co legło u podstaw stwierdzenia, iż w sprawie uznał, że wystąpiła określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłanka wznowienia postępowania oraz nie odniósł się do skuteczności oświadczenia woli złożonego przez pełnomocnika. Wskazał także na uchybienie art. 107 § 3 k.p.a. Kolegium już jednak nie wyjaśniło w jaki sposób wskazane przez niego naruszenia wymagają podjęcia czynności wyjaśniających, które będą miały istotny wpływ na wynik sprawy i z jakich względów uznało, że ich ewentualne podjęcie nie jest możliwe w zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego. Nie wykazało w jakikolwiek sposób, że zakres materiału dowodowego niezbędnego do uzupełnienia wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a. Zgodnie zaś z jego brzmieniem organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Co istotne Kolegium w żaden sposób nie wskazało, że brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do skuteczności oświadczenia woli złożonego przez pełnomocnika Spółki stanowi uchybienie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zaniechało przy tym dokonania oceny tejże kwestii we własnym zakresie, chociaż okoliczność ta stanowiła jeden z zarzutów odwołania, a w aktach sprawy znajdują się dokumenty w postaci pełnomocnictwa udzielonego T. K., załączone do wniosku o przeniesienie decyzji lokalizacyjnej. Stąd, w ocenie Sądu, Kolegium nie wykazało, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, oraz - w kontekście art. 136 k.p.a. - że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mógł zostać ustalony w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego. Próżno, w wydanym uzasadnieniu szukać jakichkolwiek ocen względem materiału dowodowego zebranego przez organ I instancji. Dalej, należy też zauważyć, że z treści zaskarżonej decyzji, nie wynikają żadne, inne naruszenia konkretnych przepisów postępowania administracyjnego jakich dopuścić by się miał organ I instancji, mimo że to właśnie naruszenie przepisów postępowania przez ten organ stanowi zasadniczą przesłankę orzekania przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kolegium nie podało także żadnych środków dowodowych, z których przeprowadzenie dowodu jest niezbędne przy ponownym rozpoznaniu sprawy, co oznacza, iż organ nie umotywował prawidłowo swojego stanowiska, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części. Niezależnie od powyższego Sąd wskazuje, że nawet jeśli Kolegium doszłoby do wniosku, że w sprawie należy jednak w jakiejś części uzupełnić materiał dowodowy, to co do zasady nic nie stoi na przeszkodzie, aby czynności te wykonał organ odwoławczy we własnym zakresie, ewentualnie korzystając z kompetencji zlecenia określonych czynności organowi I instancji. Przypomnieć wszak należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wreszcie, niezależnie od powyższego, Sąd zauważa, że zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Z akt sprawy wynika zaś, że zarówno decyzja Prezydenta Miasta Wałbrzycha nr 145/2024 o przeniesieniu decyzji lokalizacyjnej, jak i decyzja tegoż organu z dnia 18 czerwca 2025 r. nr 81/2025 o jej uchyleniu i odmowie przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy została sporządzona przez D. R. Kwestia ta w zakresie wystąpienia przesłanki wyłączenia pracownika pozostała jednak poza jakąkolwiek oceną Kolegium w kontekście właśnie ewentualnego naruszenia przepisów, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt. I sentencji wyroku, a o kosztach orzekł na zasadzie art. 200 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając odwołanie Kolegium powinno uwzględnić dokonaną przez Sąd ocenę, mając na uwadze, że wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne w drodze wyjątku od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wymaga – w ramach obowiązywania zasady szybkości postępowania – wskazania koniecznych czynności procesowych związanych z przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. Kolegium dokona również oceny zaskarżonej odwołaniem decyzji w świetle brzmienia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.