II SA/Wr 652/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka, Sędzia NSA Halina Kremis, Asesor WSA Alicja Palus /sprawozdawca/, Protokolant Izabela Krajewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2006r. sprawy ze skargi A. D. i J. D. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżących kwotę 200 zł /dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Starosta Powiatu B., powołując w podstawie prawnej tego orzeczenia przepisy art. 149 § 3, art. 150 § 1 i art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił A. D. i J. D. - wspólnikom spółki cywilnej A z siedzibą w B. ul. Z. [...] wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Gminie Miejskiej B. pozwolenia na rozbiórkę budynków i budowli usytuowanych przy ul. Ł. - Z. - G. M. na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] m. B. - zakończonego ostateczną decyzją Starosty B. nr [...] z dnia [...] wraz z postanowieniami o sprostowaniu. W uzasadnieniu decyzji organ orzekający wyjaśnił, że decyzja Starosty B. z dnia [...] została doręczona prawidłowo wszystkim podmiotom wskazanym jako strony, zarówno w załączonej przez wnioskodawcę dokumentacji jak i w wykazie ewidencji gruntów i z uwagi na nieskorzystanie przez strony z możliwości odwołania, stała się ostateczna. W dniu [...] w wpłynął wniosek A. D. i J. D. zawierający żądanie podania przyczyn pominięcia firmy A s.c. w postępowaniu zakończonym wskazaną powyżej decyzją oraz potwierdzenia, czy powyższa decyzja obejmuje również budynek automyjni należący do tej firmy. Następnie organ orzekający powołując treść art. 28 kpa wskazał, że z przedłożonej dokumentacji nie wynika, aby w przedmiotowej sprawie wspólnicy spółki cywilnej A posiadali przymiot strony i dlatego nie włączono ich do postępowania administracyjnego zakończonego decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na rozbiórkę wskazanych wcześniej budynków i budowli. Podał również, że właścicielem działek z [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w obrębie [...] miasta B. jest Gmina Miejska B. A. D. oraz J. D. powołując się na decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] Nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie parkingu o pow. [...] i baru szybkiej obsługi o pow. [...] m, usytuowanych na działkach nr [...] i [...] /wydaną dla A. D./ oraz na fakt wzniesienia budynku automyjni na działce nr [...], dowodzą, że są stroną w powyższej sprawie. Z akt sprawy dotyczącej użytkowania myjni samochodowej wynika, że wybudowany obiekt budowlany stanowi samowolę budowlaną, a inwestor na mocy wyroku /prawomocnego/ Sądu Rejonowego w J. G. z dnia [...] sygn. akt [...] utracił prawo do władania działką nr [...], a tym samym utracił prawo użytkowania w/w gruntu. Ponieważ wzniesiony budynek - myjnia - nie stanowi odrębnej nieruchomości należy go traktować zgodnie z zasadami wyrażonymi w przepisach kodeksu cywilnego tj. jako część składową gruntu. Oznacza to, że obiekt ten wraz z wydzielonym obszarem gruntu, na której został wzniesiony stanowi własność właściciela gruntu tj. Gminy Miejskiej B., a A. D. i firma A s.c. nie posiadając innego tytułu prawnego do władania wymienioną nieruchomością nie są stroną w sprawie dotyczącej zamierzeń budowlanych z nią związanych. Organ orzekający stwierdził również w uzasadnieniu, że podobne stanowisko należy przyjąć w odniesieniu do działek nr [...] i [...] z tego względu, że A. D. posiadał jedynie prawo użytkowania znajdujących się na nich obiektów tzn. parkingu i baru szybkiej obsługi, które również stanowią jedynie część składową gruntu, którego prawnym właścicielem i stroną w postępowaniu ich dotyczącym jest Gmina Miejska B. Odwołanie od opisanej powyżej decyzji wnieśli A. D. i J. D., którzy oprócz okoliczności wcześniej podnoszonych wskazali, że lokalizacja i przeznaczenie obiektów, na rozbiórkę których pozwolenie uzyskała Gmina Miejska B., są zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, natomiast "decyzja nakazująca rozbiórkę tych obiektów jest sprzeczna z ustaleniami planu. Zarzucili również, że decyzja orzekająca o tym została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, tym bardziej, że zrealizowane przez wnioskodawców inwestycje nigdy nie były własnością Gminy Miejskiej B., ani nie zostały jej przekazane. Odwołujący się stwierdzili też stanowczo, że w zakończonym bez ich udziału postępowaniu spełniali przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa, a ponadto szczegółowo opisali realizowanie inwestycji na przedmiotowych działkach. Na podstawie przedstawionych w odwołaniu zarzutów A. D. i J. D. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy zgodnie z wnioskiem albo o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Wojewoda D. decyzją z dnia [...] Nr [...] stosując przepis art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ stwierdził, że wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnej, wynikającej z art. 16 kpa, a procedura ma charakter nadzwyczajny i przebiega na podstawie ściśle określonych norm prawnych. Należy zatem zwrócić uwagę, że przepis art. 147 kpa pozwala na wszczęcie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 wyłącznie na wniosek strony. Z uwagi na ten przepis organ właściwy do zbadania sprawy winien jest w pierwszym rzędzie ustalić, czy osoba która wnosi o wznowienie postępowania posiada legitymację do takiego wystąpienia, to znaczy czy jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa. Analizując tę kwestię organ stwierdził, że wnioskodawcy nie są uprawnieni do skutecznego żądania wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty B. z dnia [...] Nr [...], ponieważ nie posiadali interesu prawnego w sprawie rozstrzygniętej tą decyzją. Zgodnie bowiem z obowiązującymi przepisami prawa oraz w oparciu o ustaloną linię orzecznictwa administracyjnego, jako strona postępowania w sprawach architektoniczno-budowlanych może występować właściciel bądź użytkownik wieczysty sąsiednich nieruchomości albo lokali wchodzących w skład określonej nieruchomości lub osoba, która wykaże swój interes prawny wynikający z przepisów prawa materialnego. Przedmiotowe postępowanie dotyczy zakresu regulowanego ustawą z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. z 2003r. Nr 207 poz. 2016 z poźn. zm./, co oznacza, że interes prawny oceniany jest w oparciu o normy tej ustawy. Nie można więc w myśl przepisów ustawy - Prawo budowlane uznać za stronę postępowania, dotyczącego pozwolenia na wykonanie rozbiórki, najemcy lub dzierżawcy gruntów, ponieważ z umowy najmu albo dzierżawy nie wynikają jakiekolwiek uprawnienia do uczestniczenia w takim postępowaniu. Najemca lub dzierżawca nie staje się bowiem stroną postępowania w zakresie prawa budowlanego tylko z powodu stosunków prawnych z innym podmiotem /wynajmujący - najemca, dzierżawca/. Organ odwoławczy w dalszej części uzasadnienia wyjaśnił, że wnioskodawcy mogą mieć interes faktyczny związany z rozbiórką obiektów budowlanych, w które zainwestowali własne środki. Terminu tego nie można jednak utożsamiać z pojęciem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 kpa. W przedmiotowej sprawie wnioskodawcy są bezpośrednio zainteresowani rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie mogą swego żądania poprzeć przepisami prawa materialnego, aby skutecznie domagać się określonych treścią żądania czynności organu administracji architektoniczno-budowlanej. Wszelkich roszczeń natomiast związanych z prawami budowlanymi podejmowanymi przez właściciela gruntów, wnioskodawcy mogą dochodzić na podstawie umów najmu i dzierżawy albo stosownych przepisów prawa cywilnego przed sądem powszechnym. W zakończeniu uzasadnienia Wojewoda D. wskazał, że badanie zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego decyzji Starosty B. z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie Miejskiej B. pozwolenia na rozbiórkę wykracza poza zakres niniejszego postępowania. Ponadto wyjaśnił, że na mocy tej decyzji Gmina została upoważniona do wykonania określonych robót budowlanych z uwagi na przepis art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, natomiast decyzja ta nie zakłada obowiązku wykonania tych robót. Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym została zakwestionowana przez firmę A s.c. A. D. i J. D. z siedzibą w B. ul. Z. [...] poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W petitum skargi, powołując się na przepis art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, albo uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucili jednocześnie wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 33 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty B. wydającego pozwolenie na rozbiórkę Gminie Miejskiej B. budynków i budowli nie stanowiących własności Gminy, a zatem bez ustawowego wymogu, jakim jest zgoda właściciela obiektu, wykluczając całkowicie stronę posiadającą tytuł prawny do obiektów, będących przedmiotem rozbiórki z postępowania administracyjnego dotyczącego tych obiektów. Ponadto skarżący zarzucili naruszenie art. 110 kpa poprzez akceptację działań Starosty B. zmierzających do uniemożliwienia wykonywania wiążącej decyzji administracyjnej, wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] Nr [...] w sprawie udzielenia A. D. pozwolenia na użytkowanie parkingu na samochody osobowe oraz baru małej gastronomii zlokalizowanych na działkach nr [...] i [...] w obrębie [...] miasta B. W uzasadnieniu skargi A. D. i J. D. przedstawili szczegółowo stan faktyczny sprawy oraz powołali argumenty zbieżne z przedstawionymi wcześniej w odwołaniu. Podali przy tym, że zaskarżona decyzja jest przejawem rażącego naruszenia prawa, bowiem ani Starosta B. ani Wojewoda D. nie posiadają uprawnień do podejmowania stanowiska w sprawie praw i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnych z pominięciem postępowania administracyjnego uchylającego, zmieniającego lub unieważniającego obowiązującą decyzję administracyjną. W odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...] Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących okoliczności prawnych stwierdził konieczność zastosowania w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 134 § 1 tej regulacji. Zważyć bowiem należy, że zaskarżoną decyzją Wojewoda Dolnośląski utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu B. wydaną na podstawie art. 149 § 3 kpa, uznając tym samym zasadność odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Gminie Miejskiej B. pozwolenia na rozbiórkę budynków i budowli usytuowanych przy ulicach Ł., Z. i G. M., na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...] miasta B., zakończonego decyzją ostateczną S. B. z dnia [...] Nr /[...]/, sprostowaną postanowieniem Starosty Powiatu B. z dnia [...] /Nr [...]/ oraz z dnia [...] /Nr [...]/. Zaskarżona czynność orzecznicza i czynność ją poprzedzająca podjęte zostały zatem z uwzględnieniem przepisów regulujących jeden z nadzwyczajnych trybów weryfikowania orzeczeń administracyjnych tj. wznowienia postępowania. Tryb ten umożliwia wyeliminowanie z orzeczenia administracyjnego kwalifikowanej wady o charakterze formalnym, a jego skuteczność uzależniona jest od wykazania zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w sposób taksatywny w przepisie art. 145 § 1 pkt 1-8 kpa, typowanej przez podmiot, który inicjuje czynności procesowe. Ustalenie tej okoliczności następuje w toku postępowania, którego przeprowadzenie musi być poprzedzone postanowieniem o wznowieniu postępowania, wydanym na podstawie art. 149 § 1 kpa i stanowiącym szczególną formę czynności wszczęcia postępowania, wymaganą przepisami procesowymi, odmiennie od innych administracyjnych postępowań zwykłych czy nadzwyczajnych. Inicjatywę w zakresie wszczęcia postępowania wznowieniowego ustawodawca - generalnie - przyznał organowi administracji publicznej, który orzekał w sprawie oraz stronie postępowania, czyli podmiotowi legitymowanemu wg kryteriów wskazanych w art. 28 kpa. Zgodnie z poglądami prezentowanymi w literaturze prawniczej uprawnienie do złożenia podania o wznowienie postępowania ma zatem każda jednostka, która twierdzi, że decyzja wydana w postępowaniu jurysdykcyjnym /zwykłym/ dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, niezależnie od tego, czy umożliwiono jej uczestniczenie w tym postępowaniu w charakterze strony, czy też nie /por. B. Adamiak, J. Borkowski: KPA, Komentarz, Warszawa 1998; M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, W. Witkowska: Postępowanie administracyjne-ogólne, podatkowe i egzekucyjne, Warszawa 1996/. Podanie /wniosek/ o wznowienie postępowania stanowi podstawę do dokonania przez właściwy organ oceny w zakresie dopuszczalności wznowienia postępowania oraz zachowania ustawowego terminu do złożenia wniosku. Ocenę tę organ formalizuje w orzeczeniu podjętym albo w trybie art. 149 § 1 kpa albo w trybie art. 149 § 3 kpa. Istotne przy tym jest, że wydając decyzję o odmowie wznowienia postępowania /art. 149 § 3 kpa/ właściwy organ stwierdza przez to wyłącznie niedopuszczalność wznowienia z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych albo uchybienie ustawowego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Nie może natomiast przyjąć za podstawę takiego orzeczenia negatywnego wyniku ustaleń co do przyczyny wznowienia wskazanej we wniosku /np. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 1991r. sygn. akt IV SA/487/91, ONSA 1991, Nr 2, poz. 50/. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej wynika w sposób jednoznaczny, że organy orzekające dokonały oceny w zakresie, jaki jest zastrzeżony dla wydania decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, a zatem wskazanej w art. 151 kpa. Argumentacja organów orzekających koncentruje się wyłącznie na elementach pojęcia strony postępowania administracyjnego, zawartego w art. 28 kpa i braku możliwości przyznania wnioskodawcom takiego statusu przy jednoczesnym autorytatywnym stwierdzenia braku naruszenia ich interesu prawnego poprzez wydanie kwestionowanej we wniosku wznowieniowym decyzji Starosty Powiatu B. z dnia [...]. Zważyć natomiast należy - co stanowczo jest podkreślone w doktrynie i orzecznictwie, że w przypadku wskazywania we wniosku o wznowienie postępowania jako podstawy wznowienia okoliczności uwzględnionej w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, kwestie z tym związane muszą być rozważone w postępowaniu merytorycznym, następującym po wydaniu postanowienia w trybie art. 149 § 1 kpa. Z tej racji obowiązuje w postępowaniu wznowieniowym subiektywna koncepcja legitymacji procesowej strony, a oceny organu co do procesowego statusu jednostki wnoszącej o wznowienie postępowania i dopuszczalności tego wniosku pod względem podmiotowym nie może w żadnym razie determinować fakt nieuczestniczenia przez nią w prowadzonym w sprawie postępowaniu jurysdykcyjnym. Gwarancja, jaką dla uprawnień procesowych strony, zapewnionych w treści art. 10 § 1 kpa ustawodawca skonstruował poprzez przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa wymaga, aby zasadność zarzutu naruszenia prawa strony oceniać wyłącznie w postępowaniu wznowieniowym /prawidłowo wszczętym i prowadzonym zgodnie z zasadami przyjętymi w kodeksie postępowania administracyjnego/, a nie w ramach kompetencji ograniczonej do badania dopuszczalności wznowienia postępowania. Wyjaśnić przy tym należy, że przyjmowanie w postępowaniu wznowieniowym subiektywnej koncepcji legitymacji procesowej strony nie oznacza w konsekwencji dowolnego, czy też "wymuszonego" na organach administracji publicznej przyznawania statusu strony postępowania administracyjnego, bowiem status taki zawsze wynikać musi z obowiązujących przepisów prawa materialnego. Teoretyczna różnica bowiem między tą, a obiektywną koncepcją legitymacji procesowej strony sprowadza się wyłącznie do momentu, w którym właściwy organ orzeka o istnieniu interesu prawnego lub obowiązku, o jakich mowa w art. 28 kpa. Wg koncepcji obiektywnej organ jest do tego uprawniony przed wszczęciem postępowania, a wg koncepcji subiektywnej po przeprowadzeniu postępowania w sprawie, W okolicznościach przedstawionych powyżej Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powoływanej poprzednio ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt. II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd w przypadku uwzględnienia skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach uzasadnione jest treścią art. 200 tej samej regulacji, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.