II SA/Wr 653/16

Dnia 18 stycznia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi G.W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia występujących nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 980 zł (słownie: dziewięćset osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 2.10.2015 r. skarżący i jego brat zawiadomili organ nadzoru budowlanego, że w domu jednorodzinnym, którego są współwłaścicielami, prowadzone są po pożarze nielegalne roboty rozbiórkowe i remontowe. Roboty prowadzone są niefachowo bez ich zgody. Właściwy organ w dniu 12.10.2015 r. dołączył wykaz właścicieli nieruchomości (adresaci późniejszych decyzji E. G. w ½ części, pozostali po ¼ części). Postanowieniem z dnia [...] r. organ ten na podstawie art. 816 ust. 1 pkt 1 p.b. wezwał współwłaściciela do dostarczenia protokołu z kontroli bezpiecznego użytkowania obiektu budowlanego (art. 62 ust. 1 pkt 4 p.b.). Następnie w dniu 19 listopada 2015 r. przeprowadził kontrolę obiektu. W dniu 30.10.2015 r. do organu wpłynął protokół z kontroli bezpiecznego użytkowania obiektu budowlanego, zaś w dniu 5.11.2015 r. tenże protokół z pismem przewodnim inżyniera budowlanego z uprawnieniami, który przeprowadził kontrolę. W piśmie autor wskazał, że zlecająca kontrolę E. G. powinna wykonać roboty opisane w protokole, w celu usunięcia zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi. Organ zawiadomił autorów doniesienia o pozostawieniu ich pisma bez rozpatrzenia. W dniu 20 listopada 2015 r. organ ten wszczął z urzędu postępowanie w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku, powołując wyniki kontroli (protokół i dokumentacja fotograficzna). W zawiadomieniu pouczył strony o gotowości do wydania decyzji (art. 10 § 1 k.p.a.). Decyzją z dnia [...] r. na podstawie art. art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. nakazano współwłaścicielom usunięcie w wyznaczonym terminie występujących nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu, poprzez: 1. naprawę uszkodzonych odcinków stropu drewnianego nad parterem (wymianę zniszczonych, wzmocnienie osłabionych belek drewnianych), 2. naprawę podłogi na poddaszu wraz z wykonaniem nowego deskowania w miejscach występujących uszkodzeń i ubytków, 3. wymianę, naprawę w przypadku mniejszych wad zniszczonych schodów drewnianych prowadzących na poddasze, 4. wymianę zniszczonej i nadpalonej stolarki okiennej w obrębie poddasza, 5. wykonanie nowego pokrycia dachowego na całej powierzchni połaci dachowej, 6. naprawę uszkodzonych wypraw elewacyjnych ścian szczytowych w obrębie poddasza oraz wypraw tynkarskich na kominach. W uzasadnieniu organ przytoczył ustalenia wynikające z protokołu kontroli z dnia 19.11.2015 r. Po pożarze we wrześniu 2015 r. całkowitemu zniszczeniu uległo pokrycie dachowe z blachodachówki, konstrukcja więźby dachowej oraz elementy drewniane dachu wraz z lukarną. Stwierdzono częściowe uszkodzenie stropu drewnianego nad parterem wypełnionego szlaką (w obrębie pomieszczenia usytuowanego po lewej stronie od wejścia do budynku) – widoczne uszkodzenie i przełamanie belek stropowych, odkształcenia i deformacja warstw wypełniających strop oraz podłogi i stropu z desek. Znacznemu spaleniu uległa stolarka okienna na poddaszu. Częściowemu nadpaleniu uległy wyprawy elewacyjne ścian w obrębie poddasza (ściany szczytowe). Obecnie więźba dachowa została odtworzona. Budynek doraźnie zabezpieczono przed działaniem czynników atmosferycznych. Obiekt był i jest niezamieszkany. Nie stwierdzono zagrożenia dla bezpieczeństwa mienia. Kolejno organ przedstawił ustalenia zawarte w protokole kontroli bezpiecznego użytkowania obiektu z dnia 23.10.2015 r. W protokole tym zalecono usunięcie warstwy wypraw tynkarskich i wykonanie nowego tynku w miejscach, gdzie faktury uległy przepaleniu i zabrudzeniu sadzą, wykonanie nowego docieplenia ścian szczytowych z odtworzeniem wyprawy elewacyjnej, wymiany stolarki okiennej na poddaszu, wymiany schodów drewnianych ze względu na ich zły stan techniczny. Oprócz tych następstw pożaru protokół ujawnił zniszczony strop drewniany nad jednym z pomieszczeń i zalecono wymianę zniszczonych belek drewnianych, wykonanie nowego stropu w tym miejscu. Organ omówił następnie problematykę prawną art. 5 i art. 66 ust. 1 p.b. Nakaz usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu uzasadniony jest zarówno po stwierdzeniu normalnego zużycia jak i będącego następstwem zdarzeń nadzwyczajnych. Nie muszą zachodzić inne przesłanki wydania decyzji (np. z art. 66 ust. 1 pkt 2 lub 3 p.b.). Organ powołał ponadto art. 70, art. 61 i art. 62 p.b. Decyzja wydawana jest w przypadku niewykonania przez właściciela obowiązków ustawowych. Współwłaściciele powinni usunąć zarówno istniejące od lat uszkodzenia stropu i nadmierne zużycie schodów, jak też zniszczenia powstałe w wyniku pożaru. Z uwagi na prostą konstrukcję obiektu, stanowiącego parterowy dom jednorodzinny, nie było celowe nałożenie obowiązku przedłożenia oceny technicznej lub ekspertyzy. Decyzja stanowi jednocześnie wystarczające upoważnienie do wykonania nakazanych robót (wyrok VII SA/Wa 2198/11). Adresatami decyzji są wszyscy współwłaściciele budynku, przy czym nieistotne są kwestie dotyczące współdziałania między nimi. W odwołaniu z dnia 21 stycznia 2016 r. od tej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez brak rozgraniczenia robót koniecznych do przywrócenia budynku do prawidłowego stanu technicznego i robót jedynie zalecanych do wykonania, przy uwzględnieniu, że nie jest on zamieszkany. W odwołaniu natomiast nie ujawniono, że skarżący zbył udział we współwłasności. W piśmie z dnia 15.02.2016 r. uczestniczka postępowania zakwestionowała legalność nabycia przez skarżącego i jego brata udziałów w nieruchomości, których zbywcą był jej ubezwłasnowolniony brat. Zaskarżoną decyzją organ wyznaczył nowy termin wykonywania obowiązków, a w pozostałym zakresie utrzymał powyższą decyzję w mocy. Po przedstawieniu dotychczasowego stanu sprawy organ zamieścił wywód prawny na tle art. 66 p.b. W ocenie organu wszystkie ujawnione nieprawidłowości w stanie technicznym budynku uzasadniały sformułowanie nakazów w decyzji. Nie było podstaw do zmiany zakresu orzeczonych obowiązków, a jedynie należało przesunąć termin ich wykonania przy uwzględnieniu czasu trwania postępowania odwoławczego. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b. związane z jej skierowaniem do byłych współwłaścicieli (skarżącego i jego brata), co wyczerpuje przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., a ponadto związane z nieustaleniem konkretnych niezgodności stanu technicznego budynku w zestawieniu z wymogami rozporządzenia MI z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w końcu zaś z niewyróżnieniem nieprawidłowości technicznych wynikających z użytkowania budynku oraz powstałych w wyniku pożaru, gdy jedynie te pierwsze uzasadniają stosowanie przepisu. Na tej podstawie wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji w zakresie odnoszącym się do skarżącego i jego brata, ewentualnie uchylenie decyzji obu instancji. W celach dowodowych dołączył wydruk z elektronicznej księgi wieczystej. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że adresatem decyzji może być jedynie osoba władająca aktualnie obiektem. Skarżący w dniu wydania zaskarżonej decyzji nie był już właścicielem nieruchomości. Ponadto nieprawidłowości związane z użytkowaniem obiektu i jego stan techniczny powstały w wyniku pożaru, to dwa odmienne stany faktyczne. W dołączonym wydruku księgi wieczystej ujawniono w dziale II nadal uczestniczkę postępowania E.G., ale ponadto nowe osoby współwłaścicieli w udziałach po ¼ A.L. i K.W.. Jako podstawy wpisu wskazano umowy sprzedaży z dnia 22.01.2016 r. i 20.01.2016 r. oraz odnotowano daty wpływu wniosków wieczystoksięgowych 25.01.2016 r. i 27.01.2016 r., a ponadto datę dokonania wpisów 25.04.2016 r. Wydruk przedstawia stan księgi wieczystej na dzień 24.08.2016 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Organ nie odniósł się do nowych twierdzeń faktycznych i zarzutów skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji jest skierowanie jej do osoby nie będącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Wnioski skargi związane z twierdzoną nieważnością zaskarżonej decyzji były przedwczesne lub bezzasadne. W orzecznictwie sądowym i komentarzach do art. 156 k.p.a. podkreśla się, że stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić jedynie wówczas, gdy dana przesłanka została wykazana w sposób niewątpliwy. Gdy zaś decyzja skierowana została jednocześnie do strony i do osoby niebędącej stroną, to dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności w części, o ile nie ma powiązań między obowiązkami tych podmiotów, a pozostawiona część decyzji może pozostać w obrocie jako samodzielne rozstrzygnięcie (por. wyrok I OSK 2278/14). Aprobując wskazanie przez skarżącego szerokiego kręgu podmiotów mogących być adresatami decyzji z art. 66 p.b. należy wskazać, że nie przedstawił on argumentacji z całą pewnością wykluczającą jego osobę z tego kręgu. Niewątpliwie natomiast podważył on ustalenie organu, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji był współwłaścicielem budynku, wskutek czego ta istotna kwestia pozostała niewyjaśniona z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1. Przypomnieć należy o istocie zasady dwuinstancyjności postępowania i wymaganiu, aby również organ odwoławczy ustalał i uwzględniał aktualny w dacie rozstrzygania stan podmiotowy sprawy. Decyzja odwoławcza powinna być zgodna z rzeczywistym stanem faktycznym i prawnym sprawy w tej dacie. W każdym razie skarżący i uczestnik postępowania powinni w sposób niewątpliwy wykazać zaistnienie następstwa procesowego (art. 30 § 4 k.p.a.), przykładowo przez dołączenie umów sprzedaży, zaś właściwy organ powinien dołączyć odpis z księgi wieczystej z aktualnym stanem prawnym nieruchomości i sprawdzić ten stan w dacie rozstrzygania sprawy. Niewątpliwie powinno być jednak, że skarżący i uczestnik postępowania utracili interes prawny w sprawie. Oczywiście właściwy organ zawiadomi o toczącym się postępowaniu aktualnych, nowych współwłaścicieli nieruchomości. Brak więc jednoznacznych ustaleń wskazujących na powołaną w skardze przesłankę nieważności, przy jednoznacznym podważeniu prawidłowości skierowania decyzji do skarżącego, uzasadniał uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. (por. również wywód prawny w wyroku II OSK 2453/14). Niezależnie od tego wskazać należy na powinność organu prawidłowego stosowania art. 107 § 1 k.p.a. w aspekcie doprecyzowania nałożonego na stronę obowiązku (kwestia bliżej omówiona w wyrokach SA/Gd 1045/87, III SA 8192/98, IV SA 1886/96, IV SA 1418/97, SA/Rz 482/98, II SA 924/01 i II OSK 1923/07). Brak precyzji w sformułowaniu niektórych wymaganych od stron czynności wynikały być może z zaniechania przeprowadzenia przez właściwy organ dowodów z oględzin (wizji lokalnej) lub innych w sposób wymieniony w art. 81c p.b. Organy rozważą, czy istotnie w nin. sprawie wystarczające dla prawidłowego sformułowania treści obowiązków pozostają ustalenia zebrane w toku kontroli obiektu przez organ oraz wynikające z protokołu kontroli dokonanej przez współwłaściciela budynku. Trafna była uwaga zawarta w skardze, aby o ile to możliwe pewne konkretne nieprawidłowości techniczne wiązać z przepisami rozporządzenia MI w sprawie warunków technicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422). Nie był natomiast uzasadniony zarzut, że organ powinien różnicować wady techniczne budynku ze względu na źródło ich powstania. Wady powstałe po zakończeniu robot budowlanych i w trakcie legalnego użytkowania obiektu mogły uzasadnić stosowanie art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. również w odniesieniu do stanu technicznego budynku będącego następstwem pożaru. Nie miało oczywiście znaczenia, że skarżący i uczestnik nie powiadomili o zbyciu udziałów w współwłasności budynku i ten skierował do nich decyzję pozostając w błędnym przekonaniu, że stan prawny nie uległ zmianie. Istotny bowiem w tym zakresie jest rzeczywistym stan sprawy, którego sprawdzenie było powinnością organu. Dostrzegając zatem istotne w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 oraz ponadto art. 200 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.