II SA/Wr 653/98

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Ireny R. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia 27 lutego 1998 r. (...) w przedmiocie odnowy umożliwienia nabycia lokalu mieszkalnego - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; (...). Decyzją 2 dnia 2 lutego 1996 r. (...) Komendant Rejonowy Policji w O. w oparciu o przepis art. 104 Kpa odmówił Irenie R. wyrażania zgody na nabycie prawa własności lokalu mieszkalnego położonego w O. przy ul. O. 42/8. W uzasadnieniu organ wskazał, ze strona jest najemcą lokalu mieszkalnego, który w rozumieniu art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji /Dz.U. nr 30 poz. 179 ze zm./ jest lokalem przeznaczonym do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych policjantów oraz innych osób uprawnionych, określonych w przepisach o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji oraz ich rodzin a prawo dysponowania tym lokalem przysługuje Komendantowi Policji w O. Wskazany lokal został przydzielony decyzją z dnia 26.10.1960 r. przez ówczesną KWMO w O. mężowi skarżącej, który zmarł w dniu 22.03.1996 r. Organ stwierdził że zrzeczenie się przez policyjny organ kwaterunkowy prawa dysponowania lokalem aa charakter wyjątkowy, gdyż organ ten obowiązany jest przede wszystkim zapewnić osobie uprawnionej prawo najmu mieszkania znajdującego się w dyspozycji tego organu. Wyjątkowy charakter zrzeczenia się dysponowania lokalem wymaga aby zrzeczenie to uzasadnione było względami szczególnymi, a także aby nie kolidowało z przyjętymi przez organ policyjny zasadami gospodarki mieszkaniowej. Takich szczególnych okoliczności organ nie dopatrzył się i dlatego mając to na uwadze oraz przyszłe użycie lokalu na potrzeby innych osób uprawnionych - odmówiono wnioskowi strony. Odwołanie od tej decyzji wniosła Irena R. Podniosła, że zgodę na wykup mieszkania otrzymał jej mąż już w 1990 r., a w 1997 r. zwróciła się o jej aktualizacje po uregulowaniu sytuacji prawnej lokalu. W tym samym budynku i w tej samej sytuacji wyrażono zgodę innym lokatorom na wykup lokalu. Decyzją z dnia 27 lutego 1998 r. (...) Komendant Wojewódzki Policji w O. w oparciu o przepisy art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa oraz par. 11 i par. 13 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów /M.P. nr 76 poz. 707/ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że powołane wyżej przepisy wykonawcze nie stanowią w jakich przypadkach nastąpić ma pozytywne a w jakich negatywne rozpatrzenie wniosku o umożliwienie nabycia zajmowanego mieszkania. Z ich treści wynika jedynie, że organ może odmówić uwzględnienia tego wniosku. Umożliwienie nabycia lokalu wiąże ale z utratą prawa do dysponowania mieszkaniem, które noże być w przyszłości przydzielone innej osobie uprawnionej. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Irena R., wnosząc o uchylenie decyzji ostatecznej. Powtórzyła argumentację powołaną wcześniej w odwołaniu, a zwłaszcza oparła się na wcześniejszej zgodzie z 1990 r. i oczekiwaniu na uregulowanie prawa lokalu /zakładanie księgi wieczystej/. Ponadto powołała się na fakty wyrażania zgody na wykup lokali znajdujących się w identycznej sytuacji najemcom lokali w tym samym budynku, w którym mieszka skarżąca. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 11 ma ja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Naczelny Sąd Administracyjny właściwy jest do badania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje w przypadku istnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie nastąpiło naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji podlegały uchyleniu. Według art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli /podkr. NSA/. Przepis art. 77 par. 1 Kpa obliguje organy do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z przepisu art. 86 Kpa wynika, że o ile nie zostały wyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy na organie administracji państwowej ciążą obowiązki związane z przesłuchaniem strony. Dopiero po zebraniu całego materiału należy dokonać oceny jego całokształtu zgodnie z wymogami art. 80 Kpa. O ile materiał sprawy prowadzi do wydania negatywnej decyzji dla strony, to na organach ciąży obowiązek związany ze szczególnie dokładnym działaniem, aby w sposób zakreślony przez obowiązujące prawo wykazać poza wszelką wątpliwość, że zgłoszone żądanie strony jest bezzasadne. Z art. 107 par. 3 Kpa wynika, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji organu okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei na organie II instancji spoczywa obowiązek usunięcia naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji. Zgodnie bowiem z treścią art. 138 Kpa organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma obowiązek rozpatrzeć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Brak ustosunkowania się do zarzutów odwołania narusza przepis art. 107 par. 3 Kpa. W świetle tych rozważań należało skargę uznać za zasadną. Organy obu instancji nie zwróciły w ogóle uwagi na wskazywaną przez stronę zgodę na wykup spornego lokalu mieszkalnego, udzieloną na piśmie w dniu 22 sierpnia 1990 r. Zgoda ta została udzielona mężowi skarżącej i wysłana do wiadomości Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w O. Nie wiadomo, czy ta zgoda została cofnięta czy też obecnie z jakiś powodów już stron nie może wiązać. Organy nie wypowiedziały się czy w opisanej trudnej sytuacji mieszkaniowej nie udzielają obecnie zgody na wykup zajmowanych lokali w ogóle, czy też są jakieś sytuacje /jeśli tak to jakie/, kiedy taka zgoda może być udzielona. Ma to o tyle zasadnicze znaczenie, że strona podnosi zarówno w odwołaniu jak i w skardze zarzut nierównego traktowania obywateli przez organ, podając konkretne przykłady. Tego zarzutu organ odwoławczy w ogóle nie rozważył. Wbrew poglądowi organu I instancji /zaaprobowanego przez organ odwoławczy/ skarżąca szczegółowo wyjaśniła te okoliczności faktyczne, które winny być bardziej szczegółowo wyrażone, czy nie zachodzi tu sytuacja szczególna uzasadniająca przychylenie się do jej ponowionej za mężem prośby /zgoda z 1990 r., nakłady na polepszenie substancji mieszkania, niezawinione przez stronę przeciągające się w czasie postępowanie w przedmiocie uregulowania sytuacji prawnej lokalu, śmierć męża/, a zwłaszcza czy słuszny interes obywatela nie powinien w tej konkretnej sytuacji przeważyć nad interesem społecznym. Nie wiadomo w sprawie, czy zajmowany przez stronę lokal jest tego rodzaju, że jego utrata będzie tak dotkliwa dla interesu organu i funkcjonariuszy - potencjalnych najemców, jak to ogólnikowo przedstawił organ I instancji. W tej sytuacji skoro organy orzekające naruszyły powołane wyżej przepisy prawa procesowego - należało w oparciu o przepisy art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA orzec jak na wstępie. Orzeczenie o kosztach oparto o przepis art. 55 ust. 1 cyt. ustawy.