II SA/Wr 656/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Krupiński asesor sądowy Grażyna Jeżewska – spraw. Protokolant: referent stażysta Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi H. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...] nr [...], 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz H. M. kwotę 10 (dziesięciu) złotych tytułem kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art.71 ust.3 w związku z art. 51 ust. l a, art. 51 ust.4 i art. 55 ust. l pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.Prawo Budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) po rozpatrzeniu samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku portierni na sklep spożywczo-przemysłowy w T. przy ul.[...], na działce nr A, udzielił G. M. oraz K. L. pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. W uzasadnieniu wskazał, iż decyzją z dnia 24 września 2001 r. zobowiązał inwestora do wykonania, pod nadzorem osoby z odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi, czynności określonych we wnioskach i zaleceniach orzeczenia technicznego, opracowanego przez osobę uprawnioną oraz wykonania inwentaryzacji budowlanej powykonawczej, w celu doprowadzenia sklepu spożywczego w budynku po byłej portierni do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W dniu 12 listopada 2001 r. G. M. i K. L. dostarczyli dokumenty potwierdzające wykonanie zaleceń orzeczenia oraz dołączono inwentaryzację budowlaną powykonawczą wraz z protokołami sprawdzeń, a także dokument potwierdzający brak sprzeciwu ze strony Miejskiego Inspektora Sanitarnego i Państwowej Inspekcji Pracy, stąd powyższa decyzja. Od powyższej decyzji odwołała się H. M., wnosząc o jej uchylenie, zarzucając naruszenie prawa, a w szczególności: wydanie decyzji o nieprawidłowo przedstawiony stan faktyczny, bez konsultacji z współwłaścicielami nieruchomości oraz dokonanie zmiany sposobu użytkowania obiektu, bez zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W uzasadnieniu wskazała, że jest współwłaścicielem działki nr A i obiekt, który jest jej własnością, budynek biurowca bezpośrednio graniczy z posesją S. K. Do obiektu prowadzi wejście przy ścianie budynku portierni. W dacie zakupu nieruchomości budynek S. K. był budynkiem portierni przez którą prowadziło wejście do budynku odwołującej. Dokonane samowolnie przez S. K. zmiany budowlane zmieniają charakter tego budynku. Podnosi że, nabyła udziały w gruncie ponad 900 m, natomiast S. K. nabyła udział 125 m i mimo tak małego udziału zajęła nieruchomość o powierzchni ponad 2 razy przekraczającej jej udział. Postawiła ogrodzenia i bez zgody używa wejścia do nieruchomości. Bez wymagalnych zezwoleń otworzyła placówkę handlową - sklep w którym sprzedaje napoje alkoholowe. Nadto na zapleczu i przed sklepem prowadzi nielegalny wyszynk. Usytuowanie sklepu monopolowego w obrąbie nieruchomości przeznaczonych na firmy usługowo-handlowe, pozostaje w sprzeczności z ustawą o wychowaniu w trzeźwości. Odwołująca nie wyraża zgody na przekształcenie obiektu mającego charakter zabytku w obiekt "służący na wyszynk alkoholu". Budynek jest uznany za zabytek i nie można dokonywać zmiany jego otoczenia, zaś zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...] działka Nr A oznaczona jest symbolem PB3 i jest to teren przemysłu, składów i magazynów. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., na podstawie art. 138 § l pkt l ustawy z 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku. Nr 98. poz. 1071 z póżn. zm.), decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpatrzeniu odwołania H. M., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przedstawił stan faktyczny sprawy z którego wynika, że S. K. właścicielka byłej portierni wynajęła obiekt G. M. i K. L. Najemcy w 1997 roku dokonali zmiany sposobu użytkowania obiektu z portierni na sklep spożywczo – przemysłowy, bez pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2001 roku zobowiązał najemców lokalu do dostarczenia orzeczenia o stanie technicznym. Następnie w dniu 24 września 2001 r. wydał decyzję, na podstawie art. 71 ust. 3 w zw. z. art. 51 ust. l pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, nakazując wykonanie czynności określonych we wnioskach i zaleceniach orzeczenia technicznego i wykonanie inwentaryzacji budowlanej powykonawczej. Termin wykonania nałożonych obowiązków określono na dzień 31 grudnia 2001 roku. Najemcy lokalu po wykonaniu nałożonych obowiązków w dniu 12 listopada 2001r. wystąpili o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego sklepu spożywczo – przemysłowego, zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] wydał pozwolenia na użytkowanie. Na tle powyższego stanu faktycznego organ odwoławczy, dokonując oceny prawnej zaskarżonej decyzji stwierdził, iż w toku postępowania, zgodnie z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, odpowiednio stosuje się procedurę z art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Organ najpierw wstrzymuje na podstawie art. 50 w zw. z art. 71 ust, 3 Prawa budowlanego użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części, w który dokonano samowolnej zmiany sposobu użytkowania, a następnie bada, czy istnieje możliwości doprowadzenia dokonanej zmiany do stanu zgodnego z prawem. W sytuacji gdy istnieje takiej możliwości - nakazuje (na podstawie art. 51 ust. l pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego) wykonanie określonych czynności, w razie braku takich możliwości - nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Gdy jednak nakaże wykonanie określonych czynności, widząc możliwość legalizacji, jak w niniejszej sprawie, a strona wykona nałożony obowiązek, wówczas organ musi wydać pozwolenie na użytkowanie obiektu lub jego części, stosując odpowiednio art. 5la w zw. z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego do dokonanej już samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Wskazał, że szereg argumentów podnoszonych przez odwołującą, a dotyczących uciążliwości związanych z funkcjonowaniem sklepu i faktycznym zajęciem przez S. K. większej części nieruchomości niż posiadany udział, nie dotyczy postępowania administracyjnego, są to kwestie prawa cywilnego i winny zostać rozwiązane polubownie lub w drodze procesu cywilnego. Z tym rozstrzygnięciem nie zgodziła się H. M. i w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuciła, iż decyzja narusza prawo a w szczególności przepisy Prawa budowlanego, wnosząc o stwierdzenie nieważności lub niezgodności jej z prawem. Organ nadzoru, bowiem nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego i nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Zdaniem skarżącej, nie można dokonać legalizacji samowoli, decyzją, która posiada wady prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, niż podniesione przez skarżącą. W ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.- zwaną dalej Prawo budowlane) ustawodawca podzielił kompetencje z zakresu prawa budowlanego pomiędzy dwa rodzaje organów, tj. organy administracji architektoniczno-budowlanej i organy nadzoru budowlanego. Zgodnie z art. 83 ust 1 Prawa budowlanego "Do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje, o których mowa w art. 48, art. 50, art. 51, art. 62 ust. 3, art. 65, art. 66, art. 67 ust. 1, art. 68, art. 69, art. 70 ust. 2, art. 71 ust. 3, art. 74, art. 75 ust. 1 pkt 3 lit. a), art. 76, art. 78 oraz art. 97 ust. 1." Natomiast w myśl art. 82 ust.1 Prawa budowlanego do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej należą sprawy określone w ustawie i nie zastrzeżone do właściwości innych organów. Oznacza to, że tylko organ architektoniczno-budowlany może wydawać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55 ust. 1 pkt 3), bowiem w przywołanym enumeratywnym wyliczeniu przepisów, w zacytowanym wyżej art. 83 Prawa Budowlanego, w oparciu o które organ nadzoru może działać, nie wymieniono art. 55 Prawa budowlanego. W tej sytuacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], wydając decyzję o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] naruszył przepis o właściwości - art. 55 Prawa budowlanego. Tak więc wydanie decyzji w tym przedmiocie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] nastąpiło z ewidentnym naruszeniem przepisów o właściwości. Tą samą wadą jest więc i dotknięta utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji zaskarżona do Sądu, decyzja organu II instancji. Naruszenie przepisów o właściwości jest dotknięte wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Według przyjętej jednolitej linii orzecznictwa sądowoadministracyjnego, naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje nieważność decyzji. W tezie wyroku NSA z 7 października 1982 r. II SA 1119/82 (OSNA 1982, Nr 2, poz. 95), stwierdzono, że "naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje nieważność decyzji, bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia". Przepisy o właściwości mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a organy z urzędu muszą przestrzegać swej właściwości (art. 19 Kodeksu postępowania administracyjnego). W wyroku SN z 29 maja 1991 r., III ARN 17/91 (PiP 1992, Nr 3, s. 108), podkreślono gwarancyjną rolę sankcji nieważności w odniesieniu do obowiązku przestrzegania przez organ administracyjny właściwości w sprawie (J. Borkowski w: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" A. Adamiak i J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. BECK, str. 711 z 1996r.). Organ I instancji w ponownym postępowaniu winien, zatem poinformować stronę w stosunku do której prowadził "legalizację" o wymogu uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, wskazując właściwy organ, a po spełnieniu przez stronę powyższego warunku zakończyć stosownie do obowiązujących przepisów swoje postępowanie, biorąc przy tym pod uwagę rozstrzygnięcie właściwego organu. W tej sytuacji należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Rozstrzygnięć w pkt 2 i 3 wyroku dokonano na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, art. 55 ust. 1 ustawy o NSA w związku z art. 97 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.