II SA/Wr 656/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 listopada 2018 r. sprawy ze skargi A sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] (nr [...]) Wojewoda D. (dalej jako "organ odwoławczy"), po rozpoznaniu odwołania K. Ś. działającej w imieniu swoim oraz części mieszkańców M. od decyzji Starosty K.z dnia [...] (nr [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej na rzecz A sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę obejmującą stację bazową telefonii komórkowej sieci A Sp. z o.o. nr [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą, przewidzianą do realizacji na działce nr [...] obręb M. w M. – uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotem inwestycji miała być budowa na działce nr [...], obręb M. w M. stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...], położonej na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy M., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej M. z dnia [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2005 r. nr 141, poz. 2811) - dalej jako "plan miejscowy" - symbolem [...]. Organ odwoławczy podkreślił, że w myśl § 10 ust. 133 planu miejscowego, dla terenu tego obowiązują odpowiednio do rodzaju realizowanej zabudowy ustalenia zawarte w § 10 ust. 7 i 17. Zgodnie z przywołanym ust. 7 przeznaczenie podstawowe stanowią tereny zabudowy usług na wydzielonych działkach (pkt 1). Jako dopuszczalne funkcje towarzyszące wskazano w pkt. 3 urządzenia towarzyszące w tym: drogi wewnętrzne prywatne, miejsca parkingowe, infrastruktura techniczna, obiekty gospodarcze i garażowe (lit. a). W myśl ust. 17 pkt 1 przeznaczeniem podstawowym są tereny zabudowy produkcyjnej (w tym handel hurtowy, produkcja rolnicza, spożywcza i drzewna – tartaki, obróbka drewna). Dopuszczalne kierunki przekształceń zabudowy wskazane w pkt. 2 obejmują lokalizację urządzeń towarzyszących funkcji podstawowej, w tym związanych z obsługą techniczną i transportową. Przeznaczeniem uzupełniającym są m. in. urządzenia towarzyszące, w tym: drogi wewnętrzne prywatne, miejsca parkingowe, infrastruktura techniczna, obiekty gospodarcze i garażowe (pkt 3 lit. a). Nadto organ odwoławczy zauważył, że w § 6 ust. 8 miejscowego planu wprost przewidziano możliwość lokalizowania nadajników telefonii komórkowej zgodnie z przepisami szczególnymi, zaś w myśl § 10 ust. 2 na terenie oznaczonym symbolem [...] dopuszczono lokalizację stacji przekaźnikowych telefonii komórkowych po uprzednim uzyskaniu zgody konserwatora zabytków. W ocenie organu odwoławczego w świetle powyższych ustaleń miejscowego planu, z uwzględnieniem art. 46 ust. 1-2 ustawy z dnia 7 V 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2062 z późn. zm.) - dalej jako "ustawa", inwestycje z zakresu stacji przekaźnikowych telefonii komórkowej są przewidziane w miejscowym planie, ale wyłącznie na terenie określonym symbolem [...]. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że wykluczone jest lokowanie stacji telefonii komórkowej na innych terenach. Skargę na powyższą decyzję wniosła A sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie (dalej jako "skarżąca") zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) - dalej jako: kpa oraz art. 46 ust. 1 i 2 ustawy. W ocenie skarżącej nie było podstaw do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, bowiem planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu. W ocenie skarżącej przepisy miejscowego planu powinny być, w myśl art. 46 ust. 1 ustawy, wykładane w sposób prowadzący do ustalenia, czy plan ten zakazuje lokalizacji tego typu inwestycji, a nie do stwierdzenia, czy przepisy planu wprost przewidują możliwość lokalizacji na danym terenie stacji bazowej telefonii komórkowej. Z treści art. 46 ust. 2 ustawy skarżąca wyprowadziła wniosek, iż regułą jest możliwość zabudowy infrastrukturą telekomunikacyjną, natomiast wyjątkiem są ograniczenia lub zakazy ustanowione w tym planie. Skarżąca podkreśliła, że wyjątki powinny być interpretowane ściśle, a zatem zakazy lub ograniczenia wyrażone w miejscowym planie muszą odnosić się wprost do tego rodzaju zabudowy. Tym samym, w przekonaniu skarżącej, skoro zapisy miejscowego planu dotyczące obszaru [...], na którym znajduje się działka inwestycyjna, w ogóle nie stanowią, czy na tym terenie można lokalizować inwestycje celu publicznego z zakresu łączności publicznej, to świetle art. 46 ust. 2 ustawy, nie ma podstaw wyprowadzanie zakazu realizacji tego typu inwestycji. W skardze zawarto również obszerną argumentację prawną zmierzającą do wykazania, że inwestycja objęta projektem budowlanym nie należy do inwestycji mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 9 XI 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71). Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zwrot kosztów postępowania. Pismem z dnia 16 XI 2018 r. uczestniczka postępowania – K. Ś. poinformowała tutejszy Sąd, że pomimo odmowy wydania pozwolenia na budowę, na terenie działki został wzniesiony około 30-to metrowy przekaźnik radiowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do wykładni przepisów planu miejscowego w zgodzie z art. 46 ust. 1-2 ustawy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika bowiem, że jedynie z powodu odmiennej interpretacji przepisów miejscowego planu organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji oraz odmówił skarżącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Warunek zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego jest przesłanką konieczną do udzielenia pozwolenia na budowę, co wynika z art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 4 ustawy z 7 VII 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332, ze zm.). W przypadku zatem stwierdzenia, że projekt budowlany sprzeczny jest z ustaleniami planu miejscowego organ wydaje decyzję odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Bezsporne jest, że teren inwestycji objęty został w planie miejscowym jednostką strukturalną oznaczoną symbolem [...], na którym obowiązują odpowiednio do rodzaju realizowanej zabudowy ustalenia zawarte w § 10 ust. 7 i 17. Ponadto na terenie w granicach wskazanych na rysunku planu obowiązują ustalenia dla strefy ochrony krajobrazy kulturowego [...], ustalonej w § 7. Zgodnie z przywołanymi przepisami miejscowego planu działka nr [...] położona jest na terenie, na którym przewidziano jako przeznaczenie podstawowe tereny zabudowy usług oraz tereny zabudowy produkcyjnej. Bezsporne jest również to, iż ustalenia szczegółowe dla obu funkcji, określone w § 10 ust. 7 i 17 nie przewidują możliwości realizacji na tym terenie inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej. Słusznie jednak zauważono w zaskarżonej decyzji, że obowiązujący plan miejscowy w § 6 ust. 8 przewiduje iż, na terenie obowiązywania planu dopuszcza się lokalizowanie nadajników telefonii komórkowej zgodnie z przepisami szczególnymi. Ponadto, organ odwoławczy wskazał, że prawodawca gminny jedynie w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem [...] wprost uregulował zasady lokalizacji stacji przekaźnikowych telefonii komórkowych uzależniając ich lokalizację od uprzedniego uzyskania zgody konserwatora zabytków. Sąd w składzie orzekającym nie podziela jednak wniosku, który organ odwoławczy wyprowadził z brzmienia przywołanych przepisów, sprowadzającego się do stwierdzenia, iż jedynie na terenie [...] dopuszczalna jest lokalizacja stacji telefonii komórkowych. W ocenie Sądu nieuprawnionym jest twierdzenie organu odwoławczego, iż skoro § 10 ust. 12 planu miejscowego przewiduje dla terenu oznaczonego symbolem [...] lokalizację stacji przekaźnikowych telefonii komórkowych po uprzednim uzyskaniu konserwatora zabytków, to tym samym prawodawca lokalny dopuszcza budowę tego rodzaju stacji wyłącznie na tym terenie. Istota tego przepisu nie sprowadza się bowiem do zezwolenia na budowę stacji telefonii komórkowych na terenie UKs, lecz wręcz przeciwnie – przepis ten wprowadza dodatkowe obostrzenie dla inwestora planującego lokalizację stacji na tym obszarze, w postaci uzyskania zgody konserwatora zabytków. Przepis § 10 ust. 12 planu miejscowego nie może być bowiem interpretowany w oderwaniu od pozostałych przepisów. Zwłaszcza na względzie należy mieć specyfikę terenu oznaczonego symbolem [...], dla którego przewidziano jako przeznaczenie podstawowe: tereny istniejących obiektów sakralnych wraz z zabudową towarzyszącą mieszkaniową, usług oświaty, zdrowia i pomocy socjalnej (pkt 1) oraz ogólny zakaz lokalizowania nowej zabudowy (pkt 2). W kontekście tego zakazu interpretować należy odrębne uregulowanie w § 10 pkt 5 dopuszczające lokalizację stacji przekaźnikowych telefonii komórkowych na terenie oznaczonym symbolem [...]. Wolą prawodawcy gminnego stacje te stanowią bowiem jedyną dopuszczalną nową zabudowę na terenie [...], a zatem jedynie w celu wyartykułowania wprost wyjątku od zakazu nowej zabudowy, przepis ten wyraźnie odnosi się do kwestii lokalizacji stacji. Ponadto, wydaje się, że wprowadzenie na obszarze [...] dopuszczalności budowania stacji telefonii komórkowych w charakterze wyjątku od ogólnego zakazu nowej zabudowy na terenie [...] koresponduje z treścią § 6 ust. 8 miejscowego planu. Zgodnie z tym przepisem: "Na terenie dopuszcza się lokalizowanie nadajników telefonii komórkowej zgodnie z przepisami szczególnymi". Przepis ten znajduje się w wyodrębnionej w miejscowym planie jednostce systematyzacyjnej – "Ustalenia ogólne", obejmującej swoim zakresem obowiązywania cały obszar obowiązywania planu miejscowego. Innymi słowy przepis § 6 ust. 8 miejscowego planu wprowadza jako zasadę lokalizowanie nadajników telefonii komórkowej na całym terenie Miasta oraz Gminy M. z uwzględnieniem przepisów szczególnych, w tym zwłaszcza art. 46 ustawy. Tę ogólną dopuszczalność uchwałodawca ograniczył jedynie w stosunku do terenu oznaczonego symbolem [...] poprzez wprowadzenie uzyskania uprzedniej zgody konserwatora zabytków. Tym samym uzyskana na wniosek uczestników postępowania opinia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. z dnia 30 VI 2017 r. dotycząca działki położonej na terenie [...] nie stanowi zgody warunkującej lokalizację stacji telefonii komórkowej, a jedynie niewiążącą opinię. Nie należy stracić z pola widzenia, iż na terenie [...] obowiązują ustalenia dla strefy ochrony krajobrazu kulturowego [...], a w konsekwencji posadowienie stacji telefonii komórkowej, jak słusznie podkreślili uczestnicy postępowania i konserwator zabytków, może stanowić wizualną konkurencję dla zabytkowych elementów architektonicznych krajobrazu. Nie zmienia to jednak faktu, iż decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę stanowi decyzję związaną. Wynika to wprost z treści art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro zatem skarżąca spełniła wszystkie te wymagania względy natury estetycznej muszą ustąpić pierwszeństwa względom formalnym. Zaprezentowana powyżej wykładnia przepisów miejscowego planu jest zgodna z przepisem art. 46 ustawy. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 46 ust. 2 ustawy, którego zakres zastosowania obejmuje te stany faktyczne, w których miejscowe plany nie przewidują w ogóle lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Zatem jedynie w sytuacji, w której miejscowy plan nie przewiduje wprost możliwości realizacji takich inwestycji, zastosowanie znajduje tzw. proinwestycyjna wykładnia przepisów prawa miejscowego. Stąd też argumentacja skarżącej nie zasługuje w pełni na akceptację, podobnie jak uzasadnienia decyzji organów obu instancji, w którym organ ten powołuje się na art. 46 ust. 2 ustawy. Niemniej jednak decyzja organu I instancji odpowiada prawu w zakresie ocen dotyczących zgodności projektu budowlanego z funkcją określoną w planie miejscowym. W rozpoznawanej sprawie, przepisy miejscowego planu należy interpretować mając na względzie treść art. 46 ust. 1 ustawy. Zgodnie tym przepisem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zwany dalej "planem miejscowym", nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 VIII 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Prawodawca gminny w rozpoznawanej sprawie zamiast wyraźnie wskazywać tereny, w obrębie których można lokalizować inwestycje z zakresu infrastruktury technicznej, w tym telekomunikacyjnej, wprowadził w § 6 ust. 8 miejscowego planu ogólną zasadę dopuszczalności lokalizacji nadajników telefonii komórkowej. Tym samym jedynie wyrażony wprost w przepisach szczególnych miejscowego planu, odnoszący się do określonych terenów, zakaz lokalizowania stacji telefonii komórkowej mógłby stanowić podstawę do odmowy pozwolenia na budowę stacji telefonii komórkowej. W świetle powyższych rozważań przyznać należy rację skarżącej w zakresie, w jakim podnosi, iż art. 46 ust. 1 ustawy wprowadza ogólną zasadę dopuszczalności inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na terenach objętych obowiązywaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co prawda miejscowy plan dla Miasta i Gminy M. przyjęty został przed wejściem w życie ustawy, niemniej jednak § 6 ust. 8 miejscowego planu pozostaje w pełnej zgodności z art. 46 ust. 1 ustawy. Bezprzedmiotowa w sprawie jest zaś argumentacja skargi zmierzająca do wykazania, że planowana inwestycja nie należy do inwestycji mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Okoliczność ta nie miała znaczenia w sprawie, bowiem organ odwoławczy nie opierał decyzji odmownej na argumentach odwołujących się do problematyki regulowanej w powołanym rozporządzeniu. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.) – dalej jako p.p.s.a. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a. zasądzając od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania kwocie stanowiącej równowartość uiszczonego w sprawie wpisu od skargi (500 zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenia reprezentującego skarżącą pełnomocnika (480 zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 X 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Rozpatrując sprawę ponownie organ odwoławczy przeprowadzi czynności mające na celu weryfikację prawidłowości decyzji organu I instancji w zakresie pozostałych przesłanek wydania pozwolenia na budowę określonych w art. 35 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy - Prawo budowlane. Organ odwoławczy ustali przy tym, czy skarżąca w rzeczywistości przystąpiła do realizacji inwestycji objętej projektem budowlanym, jak zdaje się to sugerować uczestniczka postępowania, a następnie podejmie czynności stosowne do wyniku tych ustaleń.