II SA/Wr 658/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków Sędziowie: Asesor WSA Ewa Kamieniecka - sprawozdawca Asesor WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant: Magdalena Domańska - Byskosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2005 r. sprawy ze skargi I. Z. i Stowarzyszenia Obrony Praw i Wolności Studentów SOS we W. na decyzję Rektora Uniwersytetu W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłaty za zajęcia dydaktyczne I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ja poprzedzającą, II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Wnioskiem z dnia [...]r. I. Z. zwróciła się do Rektora Uniwersytetu W. o obniżenie opłaty za VI semestr studiów zaocznych na Wydziale Prawa, Administracji i Ekonomii. W uzasadnieniu wnioskodawczyni wskazała, że jest w trudnej sytuacji finansowej, ponieważ na początku ubiegłego roku została zwolniona z pracy, a w grudniu utraciła prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Wraz z dwójką dzieci w wieku szkolnym pozostaje na utrzymaniu męża, którego dochody nie wystarczają na podstawowe opłaty i wyżywienie. Ze względu na wiek wnioskodawczyni nie może ubiegać się o kredyt dla studentów, a nie stać jej na zaciągnięcie innego rodzaju pożyczek. Wnioskodawczyni wskazała, że nie jest w stanie uzbierać opłaty na najbliższy semestr, a nie może liczyć na pomoc rodziny. Decyzją z dnia [...]r. nr [...]Rektor Uniwersytetu W. poinformował wnioskodawczynię, że na podstawie § 6 ust. 1 Zarządzenia nr 34/2001 Rektora Uniwersytetu W. nie udziela zniżki z opłaty za semestr letni roku akademickiego 2002/2003. Pismem z dnia [...]r. wnioskodawczyni zwróciła się o ponowne rozpatrzenie sprawy, ponieważ wydana decyzja nie uwzględnia jej trudnej sytuacji finansowej i rodzinnej. Według wnioskodawczyni, trudności ze znalezieniem pracy, utrata zasiłku dla bezrobotnych i utrzymywanie dwójki dzieci z niewielkich dochodów męża kwalifikują ją do całkowitego zwolnienia z opłaty za zajęcia. Decyzją z dnia [...]r. nr [...]Rektor Uniwersytetu W. odmówił wnioskodawczyni zwolnienia z opłaty za studia zaoczne na kierunku administracja za semestr VI w roku akademickim 2002/2003 na podstawie § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 sierpnia 1991 r. w sprawie zasad gospodarki finansowej uczelni oraz § 6 ust. 1 Zarządzenia nr 34/2001 Rektora Uniwersytetu W. z dnia 2 lipca 2001 r. Z uzasadnienia decyzji wynika, że w świetle przedstawionych przez I. Z. dokumentów, mających potwierdzić występowanie okoliczności uzasadniających zwolnienie z opłaty za studia zaoczne w części, stwierdzono iż nie występują okoliczności uzasadniające zwolnienie z opłaty za studia. W skardze na decyzję skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej lub stwierdzenie ich nieważności, zarzucając naruszenie art. 32 ust. 1 i 70 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy o szkolnictwie wyższym oraz art. 107 Kpa. Według skarżącej z zaskarżonych decyzji nie wynika, jakie okoliczności uzasadniają zwolnienie z opłaty, a jakie okoliczności uzasadniają odmowę. Decyzje nie posiadają w swych motywach żadnych indywidualnych cech, ponieważ wydawane są w oparciu o szablon. Ponadto odmowa ta dotyczy nie istniejącego obowiązku i jest fikcyjna. Zwolnienie z opłaty nie może dotyczyć opłat pobieranych przez uczelnię z przekroczeniem upoważnienia wynikającego z art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy o szkolnictwie wyższym. Odmowa ta narusza także konstytucyjne prawo do równego traktowania, ponieważ studiujące dzieci pracowników Wydziału Prawa, Administracji i Ekonomii są zwolnione uchwałą Rady Wydziału z jakichkolwiek opłat. W odpowiedzi na skargę Rektor Uniwersytetu W. wniósł o jej oddalenie, bowiem decyzje zawierają wszystkie wymienione w art. 107 § 1 Kpa składniki decyzji, które służą pełnemu określeniu elementów stosunku prawnego. W szczególności zaskarżona decyzja zawiera uzasadnienie, w którym to Rektor wskazuje dowody, na których się oparł. Skarżąca nie wykazała, iż jej aktualna sytuacja materialna w stosunku do sytuacji materialnej w chwili podjęcia studiów uległa pogorszeniu w takim stopniu, który uzasadniałby zwolnienie opłaty. Również Samorząd Studentów zaopiniował wniosek skarżącej negatywnie. Opłaty za studia nie uległy zmianie, a skarżąca w chwili rozpoczęcia studiów wybierając zaoczny system godziła się i akceptowała uiszczanie opłat podpisując oświadczenie, iż "znane są jej zasady odpłatności za studia zaoczne." Student podejmując studia zaoczne powinien liczyć się z koniecznością uiszczania opłat przez cały czas trwania studiów. Studia zaoczne są finansowane z wpłat studentów, jednakże środki otrzymywane z tego źródła nie pokrywają w pełni kosztów kształcenia. Stąd zwolnienia nie mogą mieć charakteru powszechnego. Skarga na decyzję Rektora Uniwersytetu W. została wniesiona również przez organizację społeczną w zakresie jej statutowej działalności Stowarzyszenie Obrony Praw i Wolności Studentów SOS, działające w interesie prawnym i na rzecz studentki I. Z.. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ja poprzedzającej, zarzucając naruszenie art. 70 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy o szkolnictwie wyższym oraz art. 107 Kpa. Według skarżącego zaskarżone decyzje odmawiają w istocie zwolnienia z nieistniejącego obowiązku ponoszenia przez studenta daniny na rzecz uczelni. Uczelnia nie dysponuje żadnym udokumentowanym rachunkiem kosztów zajęć dydaktycznych na Wydziale Prawa, Administracji i Ekonomii, żąda opłat z przekroczeniem upoważnienia z art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy o szkolnictwie wyższym i uniemożliwia zaskarżonymi decyzjami kontynuowania realizacji konstytucyjnego prawa do nauki. Zaskarżona decyzja narusza także art. 107 Kpa, bo nie powołuje żadnych dowodów na podstawie których nastąpiło ustalenie faktów, nie zawiera przytoczenia treści i wyłożenia przepisów prawa stanowiących jej podstawę. W odpowiedzi na skargę Stowarzyszenia Obrony Praw i Wolności Studentów SOS Rektor Uniwersytetu W. wniósł o jej odrzucenie, ze względu na fakt, iż zainteresowana studentka I. Z. wniosła wcześniej skargę na obie decyzje i sprawie nadano bieg. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm. ) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sprawach tych stosuje się jedynie dotychczasowe przepisy o wpisie i innych kosztach sądowych ( art. 97 § 2 ). Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Uchylenie aktu administracyjnego następuje w przypadku stwierdzenia wystąpienia istotnych wad postępowania lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ). Przedmiotem obu skarg w niniejszej sprawie jest decyzja Rektora Uniwersytetu W. odmawiająca wnioskodawczyni zwolnienia z opłaty za studia zaoczne na kierunku administracja za semestr VI w roku akademickim 2002/2003 na podstawie § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 sierpnia 1991 r. w sprawie zasad gospodarki finansowej uczelni oraz § 6 ust. 1 Zarządzenia nr 34/2001 Rektora Uniwersytetu W. z dnia 2 lipca 2001 r. W niniejszej sprawie skargi zasługują na uwzględnienie. Przede wszystkim należy wyjaśnić, że Sąd korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 111 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarządził połączenie sprawy ze skargi I. Z. o sygn. akt 4 II SA/Wr 658/03 ze sprawą ze skargi Stowarzyszenia Obrony Praw i Wolności Studentów SOS o sygn. akt 4 II SA/Wr 686/03 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Należy również wyjaśnić, że wniesienie skargi na decyzję Rektora Uniwersytetu W. przez I. Z. nie pozbawiło możliwości zaskarżenia powyższej decyzji przez organizację społeczną w zakresie jej statutowej działalności, tj. Stowarzyszenie Obrony Praw i Wolności Studentów SOS, działające w interesie prawnym i na rzecz studentki. Powyższe uprawnienie wynikało bowiem z art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm. ), zgodnie z którym uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Wniesienie skargi przez kilka uprawnionych podmiotów nie skutkuje odrzuceniem skargi później wniesionej. Możliwość zwolnienia studenta z opłat za zajęcia dydaktyczne została przewidziana w § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 sierpnia 19991 r. w sprawie zasad gospodarki finansowej uczelni ( Dz. U. Nr 84, poz. 380 z późn. zm. ), zgodnie z którym w uzasadnionych przypadkach rektor, na wniosek studenta zaopiniowany przez uczelniany organ samorządu studenckiego, może zwolnić studenta z obowiązku uiszczania opłaty w całości lub w części. Także stosownie do § 6 ust. 1 Zarządzenia nr 34/2001 Rektora Uniwersytetu W. z dnia 2 lipca 2001 r. w sprawie opłat za zajęcia dydaktyczne, w uzasadnionych przypadkach, Rektor na wniosek studenta zaopiniowany przez uczelniany organ Samorządu Studenckiego i Dziekana, może zwolnić studenta z obowiązku uiszczenia opłaty za zajęcia dydaktyczne na studiach zaocznych, wieczorowych i eksternistycznych. Powyższe przepisy nie precyzują przesłanek jego zastosowania, wobec czego zwolnienie lub odmowa zwolnienia studenta z opłat za zajęcia dydaktyczne zostało pozostawione do uznania organu rozpatrującego sprawę. Stosownie do art. 161 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym ( Dz. U. Nr 65, poz. 385 z późn. zm. ) do decyzji podjętych przez organ uczelni w indywidualnych sprawach studenckich ( ... ) stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i przepisy o zaskarżaniu decyzji do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odnośnie charakteru prawnego decyzji podejmowanych przez organ uczelni w indywidualnych sprawach studentów Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w uchwale z dnia 13 października 2003 r. OPS 5/03 ( ONSA 2004/1/9 ) stwierdzając, że "nakaz odpowiedniego stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego należy rozumieć w ten sposób, że wszystkie gwarancje, jakie przysługują adresatowi decyzji administracyjnej na podstawie Kodeksu, powinny mieć także zastosowanie do decyzji rektora, chyba że szczególne cechy sprawy wprost to uniemożliwiają. Odmowa organu szkoły w sprawie zwolnienia od opłaty za studia jest aktem indywidualnym, który należy traktować jak decyzję administracyjną ( bo tak to czyni ustawodawca ), ale właśnie w płaszczyźnie gwarancji procesowych studenta. W szczególności student musi mieć możliwość zaskarżenia takiego rozstrzygnięcia, ponieważ ma ono znaczenie dla jego praw i obowiązków." W celu zapewnienia gwarancji procesowych studenta, decyzja organu szkoły winna zawierać elementy wyszczególnione w art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. ). W myśl art. 107 § 1 decyzja powinna zawierać m. in. uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa ( art. 107 § 3 ). Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie stronie zasadności rozstrzygnięcia podjętego przez organ. "Z uzasadnienia wynikać ma ocena faktów, prawa i subsumpcji oraz celów i skutków rozstrzygnięcia. Zatem ocenie Sądu nie może podlegać sama osnowa decyzji, ale decyzja jako całość, a więc łącznie z uzasadnieniem" ( wyrok NSA z dnia 15 listopada 2000 r. sygn. akt I SA/Gd 668/98, LEX nr 47109 ). Szczególne znaczenie należy przypisać uzasadnieniu decyzji uznaniowej, bowiem "ze względu na możliwy do podniesienia zarzut niewłaściwego korzystania z uznania administracyjnego, obowiązki w zakresie uzasadnienia decyzji są większe wobec organu orzekającego w ramach uznania administracyjnego aniżeli w przypadku orzekania w ramach ustawowego związania" ( wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2003 r. sygn. akt I SA 1320/01, LEX nr 137809 ). W ocenie Sądu za trafny w niniejszej sprawie należy uznać zarzut naruszenia art. 107 § 1 i 3. Zaskarżona decyzja nie zawiera bowiem uzasadnienia sporządzonego zgodnie z zasadami zawartymi w powyższych przepisach. Wprawdzie uzasadnienie decyzji zawiera powołanie podstawy prawnej, jednakże bez przytoczenia treści przepisów oraz wyjaśnienia podstawy prawnej. Ponadto zamieszczając jedynie lapidarne stwierdzenie, że "nie występują okoliczności uzasadniające zwolnienie z opłaty za studia", organ nie wyjaśnił, jakie okoliczności według organu uzasadniają zwolnienie z opłaty, jakie okoliczności organ miał na uwadze przy rozstrzyganiu sprawy oraz które dowody poddał ocenie. Uzasadnienie sporządzone według przygotowanego szablonu nie uwzględnia żadnych konkretnych okoliczności indywidualnej sprawy. W niniejszej sprawie motywy odmownego rozstrzygnięcia organu nie były znane stronie, uniemożliwiając jej ocenę zasadności stanowiska organu. Powyższe zachowanie organu narusza także zasadę pogłębiania zaufania do organów wydających decyzję ( art. 8 Kpa ) oraz zasadę wyjaśniania zasadności przesłanek, którymi organy kierują się przy załatwianiu sprawy ( art. 11 Kpa ). Należy także wyjaśnić, że nie jest dopuszczalne podanie motywów uzasadniających odmowę zwolnienia z opłaty dopiero w odpowiedzi na skargę. Wobec powyższego zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wystąpiły przesłanki do uchylenia zaskarżonych decyzji. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie II wyroku znajduje umocowanie w art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji.