II SA/Wr 658/05

Sygnatura akt II SA/Wr 658/05 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 19 października 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca) Protokolant Izabela Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2006 r. sprawy ze skargi Z. H. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącej 100 zł kosztów postępowania; III. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Sygnatura akt II SA/Wr 658/05 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] (Nr [...]), wydanym na podstawie art. 134 k.p.a. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. - po zbadaniu odwołania Z. H. od decyzji Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. z dnia [...] (Nr [...]) - stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Na uzasadnienie organ wskazał, że kwestionowana decyzja została doręczona odwołującej się stronie w dniu 31 marca 2005 r., czego dowodem jest, znajdujące się w aktach sprawy, zwrotne potwierdzenie odbioru rozstrzygnięcia przez pełnomocnika strony E. B. Natomiast odwołanie zostało wniesione w dniu 17 kwietnia 2005 r., o czym świadczy dowód w postaci pocztowej pieczęci nadawczej. W konsekwencji, zdaniem organu, odwołująca się strona nie zachowała wynikającego z art. 129 § 2 kpa 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania, co poskutkowało pozostawieniem odwołania bez rozpoznania. Na to postanowienie skargę do sądu administracyjnego złożyła Z. H., podnosząc, że organ pierwszej instancji doręczył decyzję obu ustanowionym przez skarżącą w postępowaniu administracyjnym pełnomocnikom, zatem niesprawiedliwym dla strony jest liczenie terminu do wniesienia odwołania od doręczenia orzeczenia jednemu z nich, zamiast drugiemu. Wskazała nadto, iż od doręczenia orzeczenia drugiemu pełnomocnikowi strona dochowała terminu. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co 1 Sygnatura akt II SA/Wr 658/05 do istoty (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U, Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Z taką kontrolą mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest kończące postępowanie administracyjne postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do złożenia odwołania, wydane w trybie art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego. Omawiany przepis stanowi w zdaniu pierwszym, Iż organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, o ile nastąpiło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W konsekwencji, jeżeli w fazie wstępnej badania odwołania od decyzji organu pierwszej instancji organ drugiej instancji stwierdzi, iż odwołująca się strona nie dochowała ustawowego terminu do złożenia odwołania, rzeczą tego organu jest wydanie postanowienia w trybie przywołanego przepisu. Aby zadośćuczynić temu wymogowi ustawowemu organ ten w fazie wstępnej postępowania odwoławczego bada dopuszczalność i terminowość przekazanego przez organ pierwszej instancji środka zaskarżenia. Inaczej mówiąc, w razie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania lub niezachowania terminu do jego złożenia, organ obowiązany jest wydać - przewidziane w art. 134 k.p.a. - orzeczenie niemerytoryczne. W niniejszej sprawie, jak to wynika z akt administracyjnych dołączonych do odpowiedzi na skargę, skarżącej doręczono kwestionowaną decyzję do rąk E. B. w dniu [...] Treść adnotacji na przesyłce wskazuje, iż osobę tę potraktowano jako pełnomocnika Z. H. Orzeczenie doręczono także M. H. w dniu [...]. Ze zwrotnego poświadczenia odbioru przesyłki dla M. H. wynika, iż organ potraktował ją także jako pełnomocnika Z. H. W konsekwencji organ pierwszej instancji doręczył decyzję obu pełnomocnikom skarżącej, przy czym za istotną dodatkową okoliczność należy uznać fakt niesporny, iż doręczenie nastąpiło w różnych datach. Data doręczenia orzeczenia organu pierwszej instancji ma zasadnicze znaczenie dla możliwości skutecznego jej zaskarżania w toku instancji. Zgodnie bowiem z treścią art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od doręczenia decyzji stronie. Aby zatem stwierdzić, czy odwołanie zostało wniesione w terminie, decydujące jest jednoznaczne stwierdzenie od której z dat - 31 marca 2005 r. czy 7 kwietnia 2005 r. - biegnie termin do jego wniesienia. W myśl art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Z kolei w art. 33 § 1 k.p.a. ustawodawca 2 Sygnatura akt II SA/Wr 658/05 definiuje kto może być pełnomocnikiem strony w postępowaniu administracyjnym, wskazując, iż przymiot ten może przysługiwać osobie fizycznej posiadającej zdolność do czynności prawnych. W kontekście tej regulacji obie osoby, którym przesłano pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie, spełniały ustawowe kryteria pełnomocnika. W pierwszym rzędzie należy zatem rozważyć kwestię, czy skoro ustawa posługuje się pojęciem pełnomocnika, strona może w postępowaniu administracyjnym ustanowić więcej niż jednego pełnomocnika procesowego. Treść art. 32 k.p.a. mogłaby wskazywać, iż ustawodawca, używając liczby pojedynczej, dopuszcza ustanowienie tylko jednego pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym, w przeciwieństwie np. do art. 86 k.p.a, w którym niedwuznacznie wskazano na wielość pełnomocników stanowiąc, że strony i ich organy lub przedstawiciele mogą działać przed sądem osobiście lub przez pełnomocników (dział V w tytule IV nazwano "Pełnomocnicy procesowi"), czy też do tytułu rozdziału 3 ("Pełnomocnicy") w dziale II ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże już sięgnięcie do dalszych uregulowań z zakresu procedury administracyjnej - zwłaszcza zaś do art. 41 § 1 k.p.a., według którego strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu - pozwala twierdzić, że wolą ustawodawcy nie było ograniczanie uprawnienia strony co do liczby pełnomocników w postępowaniu administracyjnym. Przyjmując zatem ustawową możliwość ustanowienia przez stronę w postępowaniu administracyjnym kilku pełnomocników procesowych, należy uznać, iż organ pierwszej instancji - dopuszczając do udziału w postępowaniu dwóch pełnomocników strony skarżącej - nie naruszył obowiązujących reguł proceduralnych. W przypadku wielości pełnomocników istotna dla oceny legalności kwestionowanego aktu staje się odpowiedź na pytanie, czy organ administracji publicznej mógł poprzestać na doręczeniu decyzji tylko jednemu z pełnomocników, czy też powinien był ją doręczyć obu ustanowionym pełnomocnikom w spawie. Jeśli bowiem ponownie do procedury cywilnej odwołać się, to według art. 141 § 3 k.p.a, w razie działania kilku pełnomocników jednej strony, sąd doręcza pismo tylko jednemu z nich, przy czym -jak wyjaśnił Sąd Najwyższy - gdy "strona w treści udzielonego pełnomocnictwa procesowego lub w inny jednoznaczny sposób nie wskazała, któremu z ustanowionych przez nią pełnomocników należy dokonywać doręczeń, to wyboru dokonuje przewodniczący lub sąd" (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 22 kwietnia 1998 r., I CKN 856/97, OSNC 1999, Nr 1, poz. 4). Podobnie rzecz się przedstawia na gruncie uregulowań ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż - stosownie do dyspozy- 3 Sygnatura akt II SA/Wr 658/05 cji art. 78 § 3 tej ustawy - w razie reprezentacji jednej strony przez kilku pełnomocników, sąd doręcza pismo tylko jednemu z nich. Jeżeli strona w treści udzielonego pełnomocnictwa procesowego lub w inny jednoznaczny sposób nie wskazała, któremu z ustanowionych przez nią pełnomocników należy dokonywać doręczeń, to zgodnie z art. 76 § 3 wyboru dokonuje sąd (co w praktyce odnosi się do przewodniczącego wydziału lub posiedzenia), przy czym może to być tylko jeden pełnomocnik (tak B, Dauter [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005). Przewidzianej w przywołanych unormowaniach możliwości ustawodawca nie pozostawił organom administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, co w rozpoznawanej sprawie skutkowało doręczeniem decyzji pierwszoinstancyjnej dwóm pełnomocnikom reprezentującym stronę, z jednoczesnym pouczeniem w obu przypadkach o środkach i terminach odwoławczych. Skoro zatem ustawa dopuszcza w charakterze pełnomocnika strony w postępowaniu administracyjnym osobę fizyczną, nie wymagając od niej, by miała odpowiednie przygotowanie prawnicze, przeto za uprawnione należy uznać przekonanie takiej osoby, że składając odwołanie - zgodnie z pouczeniem - w terminie czternastu dni od daty doręczenia na jej adres decyzji pierwszoinstancyjnej, zachowuje wymogi procedury administracyjnej. W uzupełnieniu uwag trzeba też podkreślić, że organ pierwszej instancji nie naruszył prawa niedoręczając decyzji stronie, gdyż w przypadku ustanowienia przez nią pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi (art. 40 § 2 k.p.a.). W kontekście poczynionych wywodów zasadne staje się twierdzenie, że przy ustanowieniu przez stronę więcej niż jednego pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym i doręczeniu decyzji każdemu z nich, termin do wniesienia odwołania do organu drugiej instancji upływa z ostatnim dniem terminu, liczonego od najpóźniejszej daty doręczenia przesyłki pełnomocnikowi strony. W konsekwencji zaprezentowanego poglądu należało uchylić zaskarżone postanowienie, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ drugiej instancji mógł rozważyć, czy złożenie odwołania nastąpiło z zachowaniem ustawowego terminu do jego wniesienia, licząc od daty najpóźniejszego doręczenia decyzji stronie do rąk prawidłowo ustanowionego pełnomocnika. W zależności od wyniku badania tej okoliczności rzeczą organu odwoławczego będzie albo wydanie merytorycznego orzeczenia w sprawie, albo poprzestanie na postanowieniu o ściśle procesowym charakterze, tak jak to miało miejsce w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego. W pierwszym jednak rzędzie organ dokładnie wyjaśni, czy istotnie M. H. i E. B. zostali 4 Sygnatura akt II SA/Wr 658/05 ustanowieni przez skarżącą pełnomocnikami w sprawie, bowiem brak stosownych pełnomocnictw w aktach przekazanych sądowi powoduje niemożność kontroli postępowania administracyjnego w tym zakresie. Ponieważ wszczęte skargą Z. H. postępowanie sądowe wykazało naruszenie wymienionych wcześniej reguł procedury administracyjnej, przeto - stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit, c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - należało orzec jak w punkcie I sentencji. Klauzula zawarta w pkt lii sentencji stanowi wykonanie nałożonego na Sąd obowiązku, o którym mowa w art. 152 tej ustawy, zaś orzeczenie o kosztach znajduje umocowanie w jej art. 200.