II SA/Wr 658/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Protokolant Izabela Krajewska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.), art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 24 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. U. UE.L.04.345.1 ze zm.) i art. 51 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej i ustanawiającym określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. U. UE.L.04.141.18 i Dz. U. UE-sp.03-44-243), odmówił skarżącej przyznania płatności na rok 2005 z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej i nałożył sankcję w wysokości 4.891,50 zł do potrącenia z płatności pomocy z tytułu wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku, w którym stwierdzono niezgodność oraz z tytułu Uzupełniającej Płatności Obszarowej i nałożył sankcję w wysokości 6.138,29 zł. Według uzasadnienia przyczyną odmowy i sankcji była niezgodność (zawyżenie) pomiędzy zadeklarowaną sumą powierzchni działek rolnych a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli na miejscu. We wniosku skarżąca zgłosiła 25,67 ha, natomiast stwierdzono powierzchnię 3,93 ha, czyli zawyżenie o 553,18%. Sankcja nałożona została w kwocie odpowiadającej różnicy między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca zarzuciła nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli, gdyż z pominięciem skutecznego powiadomienia skarżącej i bez jej udziału, zaś ich wyniki są niezgodne ze stanem faktycznym. W uzasadnieniu wyjaśniła, że działki rolne o obszarze 19,72 ha położone są w miejscowości Ł., ok. 480 km od W., zaś pozostałe w R., ok. 130 km od W. Działki skontrolowane zostały we wrześniu 2005 r. O kontroli w Radomicach powiadomiono skarżącą telegramem wysłanym w dniu 16.09. (piątek), którego nie dostarczono. Dopiero około 20.09. skarżąca znalazła w skrzynce awizo. Kontrola została przeprowadzona w dniu 19.09. (poniedziałek). O kontroli w Ł. wyznaczonej na dzień 28.09. powiadomiono skarżącą listem wysłanym w dniu 26.09., co pozbawiło ją możności uczestniczenia w niej. Wbrew ustaleniom z kontroli działka w Ł. jest użytkowana rolniczo, tj. wypasane jest na niej bydło i jest koszona raz do roku. W 2005 r. koszona była na początku lipca i ślady koszenia pod koniec września mogły nie być widoczne. Ponadto zachodzi wysokie prawdopodobieństwo, że inspektorzy skontrolowali działki nie należące do skarżącej. Na działkach w R. o powierzchni 5,95 ha stwierdzono, że 2,02 ha jest powierzchnią zalesioną. Jednak są one położone w sąsiedztwie lasu i zachodziła wysoka możliwość wystąpienia pomyłki w identyfikacji działek i ich pomiarze. Inspektorzy nie są geodetami. Działki mierzono przy pomocy urządzenia GPS, które dokonuje pomiaru z dokładnością od 4 do 12 metrów w zależności od warunków pogodowych. Na błąd pomiarowy mogą mieć wpływ różne przeszkody. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 13.05.2005 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2005, deklarując w tabeli nr VII (powierzchnia działek) i nr VIII (sposób wykorzystania) działki rolne o powierzchni 25,67 ha, w tym działka A w Ł. i działki B i C w R. O terminie kontroli skarżąca została poinformowana dwukrotnie, po raz pierwszy listem poleconym nadanym dnia 12.09. przez P. Oddział Regionalny AR i MR, z potwierdzeniem odbioru w dniu 26.09., oraz telegramem z dnia 16.09.2005 r. W wyniku kontroli stwierdzono, że na całej działce A rodzaj rolniczego użytkowania nie kwalifikuje się do płatności JPO ani UPO, na działce B stwierdzono powierzchnię 2,95 ha oraz inną uprawę niż zadeklarowano, na działce C powierzchnię 0,98 ha, podczas gdy deklarowano powierzchnie działki A 19,72 ha, B 4,23 ha i C 1,72 ha. Istnienie powierzchni zadrzewionych i zakrzewionych oraz brak użytkowania rolniczego został potwierdzony załączonymi zdjęciami. Kolejno organ omówił warunki udzielania płatności bezpośrednich ustanowione w art. 2 powołanej ustawy oraz przesłanki odmowy płatności i wyliczenie sankcji wynikające z art. 138 rozporządzenia Komisji WE nr 1973/2004 (JPO) i art. 51 rozporządzenia Komisji WE nr 769/2004 (UPO). W przypadku jednolitej płatności obszarowej, wobec stwierdzenia powierzchni 3,93 ha i zawyżenia o 21,74 ha czyli 553,18%, sankcja wynosi 21,74x225 zł = 4.891,50 zł, zaś w odniesieniu do uzupełniającej płatności obszarowej 21,74x282,35 zł = 6.138,29 zł. Producent rolny powinien zadeklarować we wniosku obszarowym powierzchnię faktycznie użytkowaną rolniczo. Agencja nie ma wpływu i nie odpowiada za funkcjonowanie doręczeń, będących w kompetencji poczty. Według art. 25 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004, kontrole na miejscu przeprowadzane są bez uprzedzenia. Jeżeli nie zagrażałoby to celowi kontroli, można o niej zawiadomić z okresem wyprzedzenia nie przekraczającym 48 godzin. Powiadomienie jest więc fakultatywne. W odwołaniu zgłoszono zarzuty dotyczące nie płatności obszarowych, lecz płatności ONW, które zostały rozstrzygnięte odrębną decyzją. Na działce B skarżąca zadeklarowała użytki zielone na powierzchni 4,23 ha, zaś stwierdzono tam 2,43 ha użytku zielonego i 0,52 ha owsa. Kwestie wykształcenia i uprawnień osób wykonujących czynności kontrolne reguluje rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2004 r. (Dz. U. Nr 31, poz. 271 ze z.). Zarzuty skarżącej pomijają te kwestie. Inspektorzy mają wykształcenie wyższe lub średnie w zakresie rolnictwa lub geodezji i kartografii oraz uprawnienia zawodowe w zakresie geodezyjnych pomiarów sytuacyjno-wysokościowych, realizacyjnych i inwentaryzacyjnych, rozgraniczania i podziału gruntów oraz sporządzania dokumentacji do celów prawnych. W skardze do sądu administracyjnego, nazwanej odwołaniem, skarżąca zarzuciła naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, gdy zawiadamiania rolników o kontrolach jest stałą praktyką stosowaną w AR i MR oraz błędne ustalenie prawidłowości wyników kontroli. Według skarżącej, z naruszeniem konstytucyjnej zasady równości nie została powiadomiona, w przeciwieństwie do innych rolników, o terminach kontroli. Skarżąca wniosła o przesłuchanie strony i świadka na okoliczność nieprawidłowości doręczenia telegramu z zawiadomieniem o kontroli w Radomicach. Podtrzymała twierdzenie, że list o kontroli w Ł. został wysłany w dniu 26.09.2005 r. W skardze przytoczyła identyczną jak w odwołaniu argumentację dotyczącą kwestii powiadomienia o kontroli oraz niezgodności ich wyników ze stanem faktycznym, wnosząc w tym zakresie o przesłuchanie świadków. Podtrzymała zarzuty, że nie jest pewne, czy inspektorzy posiadali kwalifikacje określone w rozporządzeniu. Odnośnie owsa skarżąca wyjaśniła, że był to owies odbijający, odrastający przez kilka lat po zasianiu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. W oparciu o zgromadzony materiał i w nawiązaniu do przytoczeń zawartych w skardze organ wyraził wątpliwość, czy skarżąca posiada wiadomości o faktycznym stanie swoich działek oraz jakąkolwiek wiedzę z zakresu rolnictwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W sprawie nie wystąpił problem z zakresu prawa konstytucyjnego, gdyż w postępowaniu organu nie było elementów wskazujących na nieuzasadnione zróżnicowanie gwarancji procesowych udzielanych skarżącej w zestawieniu z przyznawanymi innym rolnikom. Sama skarżąca przyznaje, że tak samo jak innym rolnikom, również i jej organ przesłał zawiadomienie o kontroli. Nie ma naruszenia wskazanej zasady konstytucyjnej przez to jedynie, że strona twierdzi o naruszeniu jej uprawnień procesowych w jednostkowej sprawie, zaś organ przedstawia jednolitą dla wszystkich rozpatrywanych przypadków praktykę procedowania, wynikającą z określonej wykładni danego przepisu proceduralnego. Brak wymogu uprzedzania osób kontrolowanych o zamiarze przeprowadzenia konkretnej kontroli byłby całkowicie zrozumiały. Wyjątkowa możność tego powiadomienia związana jej zapewne z celowością zapewnienia obecności rolnika poddanego kontroli na miejscu kontroli i umożliwienia mu złożenia wyjaśnień. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca do czasu wydania decyzji nie złożyła takich wyjaśnień, które powinny obejmować udokumentowane zarzuty wobec rzetelności wyniku kontroli. Organ udokumentował określony stan działek rolnych skarżącej, uniemożliwiający przyznanie jej płatności, zaś skarżąca zwalcza te ustalenia przy pomocy przypuszczeń, że być może te ustalenia są niepewne. Kwestionuje jedynie w sposób abstrakcyjny, oderwany od elementów sprawy, wyłącznie pewne elementy formalne (sposób zawiadomienia, kwalifikacje inspektorów), jako mające przekonywać o nieprawidłowości dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych. Samych ustaleń jednak, od strony ich treści, już nie podważa. Spóźnione wnioski dowodowe złożyła skarżąca bez znajomości art. 106 § 1 i 3 p.p.s.a. Sąd administracyjny orzeka przede wszystkim na podstawie materiału znanego organowi i wyjątkowo przeprowadza dowody z dokumentów na okoliczność istnienia podstaw do uwzględnienia skargi, nie zaś na okoliczności istotne w sprawie administracyjnej. Treść zarzutów skarżącej jest niezgodna z aktami sprawy administracyjnej. Zawiadomienie o kontroli listem poleconym zostało doręczone osobiście skarżącej w dniu 26.09.2005 r. (dok. nr 2). Organ po wysłaniu telegramu w dniu 16.09.2005 r. nie mógł uwzględniać w swoich działaniach przypuszczenia, że skarżąca nie zauważy awiza pozostawionego w jej skrzynce pocztowej. Jak powinno być wiadomo, sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem. Skarga w rzeczywistości nie zawierała zarzutów natury prawnej. Sąd nie dostrzegł przy badaniu legalności decyzji z urzędu, aby naruszała powołane w niej podstawy prawne lub inne akty prawne regulujące zagadnienia płatności. Nie było zatem powodu do roztrząsania na nowo zagadnień prawnych już przedstawionych prawidłowo w zaskarżonej decyzji. Dlatego i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak na wstępie.