II SA/Wr 658/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 czerwca 2009r. sprawy ze skargi F.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu dla budowy pawilonów usługowo–handlowych przy ul. [...] w P. oddala skargę Decyzją z dnia [...]r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 1 ust. 2, art. 39, art. 40 ust. 1 i 3, art. 42 oraz art. 46 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415), Burmistrz Miasta P. ustalił na rzecz M.N., J.K. i M.T. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie pawilonów handlowo-usługowych na terenie działek nr 227/2, nr 227/3 i nr 227/4, położonych przy ul. [...] w P.. W dniu [...]r., rozstrzygając sprawę nieważności w/w decyzji po raz trzeci, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. podjęło na podstawie art. 158 § 1, art. 157 § 1 i 2, art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego decyzję Nr [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...]r. Nr [...]. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnieśli właściciele garaży – M.K., A.N., S.ł., R.B., G.K., T.P., Z.Ż., T.D., F.P., H.K., L.P., J.R., S.D. i R.N.. We wniosku strony podniosły, że skoro jako podstawę prawną Burmistrz wskazuje zapisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zapisy k.p.a. oraz ustalenia uchwały Rady Miasta P. z dnia [...]r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta P. to był w obowiązku realizować zapisy tekstu planu przed podjęciem decyzji. Tylko decyzje wydawane w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, od czasu jego uchwalenia do czasu jego ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa J., mogą być nieważne, a nie z innych powodów przedstawionych w uzasadnieniu decyzji przez SKO. Skoro plan ten, oprócz tekstu, wprowadza jako integralną jego część rysunki nr 1 i nr 2 w skali 1:5000, to nie należy tych zapisów i rysunków deprecjonować czy uważać za nie byłe. Zatem ustalenia Kolegium, że w miejscu realizacji inwestycji nie powinny znajdować się tego typu budynku, tj. obiekty usługowo-handlowe, są niepodważalne. Stąd też – zdaniem wnioskodawców - decyzja nr [...] z dnia [...]r. jest z mocy prawa nieważna. Kolejnym istotnym zaniedbaniem Burmistrza było, w ocenie wnioskodawców, wydanie decyzji na realizację pawilonu, którego dolna część dachu sięga w głąb sąsiedniej działki, a więc zachodzi nad dachy garaży. Decyzja Wojewody D. z dnia [...]r. oraz GINB z dnia [...]r. potwierdzają, że dach ten jest zawieszony ponad 1m nad sąsiednimi budynkami, bez możliwości wybudowania ściany oddzielenia przeciwpożarowego od strony garaży na wysokość przewyższającą ponad pokrycie dachu, na wysokość co najmniej 0,3m (lub zastosowania równorzędnego rozwiązania). Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G., powołując się na art. 138 § 1 pkt 1, art. 158 § 1, art. 157 § 1 i 2, art. 156 § 1 k.p.a. w związku z art. 34, art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1, art. 42 ust.1, art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.), utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...]r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla w/w inwestycji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, organ winien dokonać oceny decyzji na podstawie przepisów prawa materialnego i procesowego obowiązujących w dniu jej wydania. Materialnoprawne przesłanki, których dotyczy przedmiotowe postępowanie w dniu wydania decyzji były określone w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do art. 34 tej ustawy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest nieważna. Stwierdzenie nieważności decyzji następuje na zasadach i w trybie określonym w kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z przepisem art. 39 ust. 1 w/w ustawy - zmiana zagospodarowania terenu polegająca w szczególności na wykonaniu, odbudowie, rozbudowie i nadbudowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis art. 40 ust. 1 tej ustawy stwierdza natomiast, że w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu na podstawie przepisów szczególnych. Według przepisu art. 43 - nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu z przepisami szczególnymi. Po analizie materiału dowodowego oraz przy uwzględnieniu stanowiska wyrażonego przez WSA we Wrocławiu, SKO stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...]r. Nr [...]. Jak zauważył organ II instancji, rozstrzygając ponownie sprawę w niniejszym postępowaniu, Kolegium związane było prawomocnym wyrokiem WSA we Wrocławiu z dnia 22 listopada 2007r. (sygn. akt II SA/Wr 349/07), w myśl przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W wyroku tym zaś Sąd przesądził kwestię dotyczącą stwierdzenia, że "oparty na przedstawionej wyżej ocenie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zarzut naruszenia prawa, a tym bardziej zarzut sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest bezzasadny. (...) Brak zatem było podstaw do przyjęcia, że w niniejszej sprawie, ze względu na podane przez Kolegium przyczyny, zastosowanie znajdował przepis art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. i decyzja Burmistrza Miasta P. z dnia [...] r. winna być z tego względu unieważniona.". Sąd wskazał również, że "Kolegium prawidłowo ustaliło, iż plan ten nie zawierał wiążących ustaleń regulujących sposób zabudowy obiektów względem granic działek sąsiednich. W tej sytuacji skoro inwestorzy wnieśli o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji planowanej po obrysie ich działek, a plan wprost nie zabraniał takiej lokalizacji, kompetentny organ nie miał podstaw do wydania decyzji odmownej z tego względu, że inwestycja planowana jest przy granicy działki (art. 43 u.z.p.). Zgoda właściciela nieruchomości sąsiedniej (lub jej brak) nie miała w tym względzie żadnego znaczenia, gdyż przepisy u.z.p. nie uzależniały w takiej sytuacji ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu od takiej zgody". W tychże zatem zakresach brak jest – w ocenie Kolegium – podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...]r. Nr [...], a okoliczność ta została w całości przesądzona wyrokiem WSA we Wrocławiu. Poza zakresem orzeczenia przez Sąd, kwestią wymagającą zbadania – jak wskazało Kolegium - jest zapis zawarty w uzasadnieniu decyzji o tym, że plan przewiduje zabudowę po obrysie działki. Organ stwierdził, że w przepisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Miejską P. uchwałą z dnia [...] r. Nr [...] brakuje ustaleń dla przedmiotowej działki, przewidującej zabudowę na granicy działki, lecz również nie zawierają one żadnych zapisów dotyczących braku możliwości takiego zainwestowania. Zapis ten znajduje się w uzasadnieniu decyzji. Ponadto przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji mogłoby być w przedmiotowym przypadku tylko rażące naruszenie prawa. Takiego naruszenia organ nie stwierdził w kwestii istnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zapisu przewidującego zabudowę po obrysie działki. Zapis ten został zawarty w treści uzasadnienia decyzji, nie w jej rozstrzygnięciu, a zatem nie wpływa na skuteczność i wykonalność decyzji. Tylko ujęcie tego zapisu w treści rozstrzygnięcia byłoby rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w samej treści ustalenia warunków nie ma stwierdzenia o przewidzianej w planie zabudowie po obrysie działki. Jakkolwiek zatem sam zapis o sposobie zabudowy nie wynika z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jego umieszczenie w uzasadnieniu i brak wpływu na samą treść rozstrzygnięcia nie daje podstaw do stwierdzenia, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Dodatkowo organ wskazał, że przepisy prawne dopuszczają w wyjątkowych okolicznościach zabudowę na granicy działki, co sprawia, że trudno uznać, że umieszczenie tego zapisu pozostaje w oczywistej i wyraźnej sprzeczności z treścią przepisów prawa. Kolegium analizując również wydaną decyzję pod kątem innych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, ujętych w art. 156 § 1 k.p.a., nie stwierdziło ich wystąpienia, a zatem zobowiązane było do orzeczenia o odmowie stwierdzenia jej nieważności. Odnosząc się zaś do stanowiska wyrażonego w piśmie z dnia 14 kwietnia 2008r., organ II instancji wskazał, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego zawiera zapis o budowie po obrysie działek, które stanowi jednoznaczny wniosek o wydanie warunków w granicach działek. Wydana decyzja jest oparta zatem o złożony wniosek. Natomiast w zakresie ochrony interesów osób trzecich, zapis o takim projektowaniu zabudowy, aby wykluczyć jakąkolwiek kolizję z istniejącym ciągiem garaży i stacją transformatorową stanowił wystarczającą gwarancję na tym etapie postępowania, a jej realizacja następowała już na etapie postępowania budowlanego, które nie jest objęte przedmiotowym postępowaniem i toczy się przed innymi organami. W tych okolicznościach argumentacja stron podana we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie może mieć wpływu na sposób jej rozstrzygnięcia. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł F.P., zarzucając nieuwzględnienie uwarunkowań prawnych wskazanych w pismach właścicieli garaży i brak merytorycznego uzasadnienia ich odrzucenia. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a.. W skardze zarzucono ponadto, że Burmistrz Miasta P. nie uwzględnił, przed wydaniem decyzji, zapisów zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla działki P65, gdzie w punkcie C wskazano, że cyt.: "Plan dopuszcza realizację projektowanej inwestycji (obiektu usługowego) przez więcej niż jednego inwestora pod warunkiem opracowania kompleksowej dokumentacji technicznej dla całej działki" oraz cyt.: "Plan ustala konieczność opracowania planu szczegółowego obejmującego działki P65, P66, P67, P69 i P70 oraz ew. P68 (w części południowej)". Wyrażenia słowne "pod warunkiem" lub "konieczność opracowania planu" nie zostały zrealizowane w formie aktu prawnego (uchwały), co jest rażącym zaniedbaniem Burmistrza i ignorancją cytowanych zapisów na etapie wydawania decyzji. Skarżący zarzucił także, że budowa pawilonu na granicy z zabudowaną sąsiednią działką uniemożliwia dojście do tych zabudowań od strony ich styku (8 garaży) w celach konserwatorsko-remontowych, zaś ściany poprzez brak dostatecznej wentylacji – przewietrzania i zamakania szczelin powoduje naturalną erozję i przyspieszone niszczenie, szczególnie ścian garaży. Ponadto zdaniem strony skarżącej przyziemna granica działek nie stanowi granicy zabudowy daną konfiguracją – bryłą budynku. A więc wprowadzony do decyzji Nr [...] punkt 2.1 – rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z założenia był niewykonalny. Rozporządzenie to zakłada odległość zabudowy ściany budynku bez drzwi i okien w odległości 3m od granicy działki, a okap dachowy lub gzyms nie naruszają powyższych odległości, jeżeli wystają poza krawędź budynku maksymalnie 0,5m. Według szkicu stanu faktycznego budynków, sporządzonego przez skarżącego, granica działek garażowych stanowi okap dachów garaży wystających 0,2-0,3m od ściany garaży. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten umożliwia sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Uchylenie decyzji administracyjnej przez sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga F.P. nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia prawa materialnego ani przepisów postępowania administracyjnego, dające podstawę do jej uchylenia. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja została podjęta w postępowaniu nadzwyczajnym, tj. w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...]r. Nr [...], którą na podstawie art. 1 ust. 2, art. 39, art. 40 ust. 1 i 3, art. 42 oraz art. 46 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415) ustalono na rzecz M.N., J.K. i M.T. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie pawilonów handlowo-usługowych na terenie działek nr 227/2, nr 227/3 i nr 227/4, położonych przy ul. [...] w P.. I tak decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...]r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla w/w inwestycji. Podstawą zaś jej wydania są przepisy art. 138 § 1 pkt 1, art. 158 § 1, art. 157 § 1 i 2, art. 156 § 1 k.p.a. w związku z art. 34, art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1, art. 42 ust.1, art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.). Należy zauważyć, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest instytucją procesową tworzącą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak również przedmiotowym. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zatem legitymację do żądania wszczęcia takiego postępowania ma podmiot, który wykaże, że wadliwa decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku i to niezależnie od tego czy strona ta uczestniczyła w postępowaniu zwykłym, czy nie. Przepisy art. 156 § 1 i art. 158 § 2 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a. wskazują, że jeśli zachodzi którakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., organ nadzoru - niezależnie od tego, czy postępowanie nadzorcze zostało wszczęte na żądanie strony, czy z urzędu - jest obowiązany wydać decyzję stwierdzającą nieważność wadliwej decyzji lub stwierdzającą, że została ona wydana z naruszeniem prawa, ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie stwierdził jej nieważności. Tak więc organ nadzoru stwierdza nieważność decyzji lub wydanie jej z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.) w takim zakresie, w jakim ustalił występowanie wady określonej w art. 156 § 1 k.p.a., bez względu na granice żądania zgłoszonego przez stronę żądającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Przesłanka, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., została określona w przepisach ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji przez Burmistrza Miasta P. z dnia [...]r. Nr [...]. Art. 16 ust. 1 tej ustawy stanowił, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś art. 34 w/w ustawy - decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest nieważna. Stwierdzenie nieważności decyzji następuje na zasadach i w trybie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jak wynika z akt administracyjnych w piśmie z dnia 10 lipca 2003r. właściciele garaży przy ul. [...] w P. wskazali, że wnoszą o wznowienie postępowania w sprawie wydania decyzji Nr [...] i Nr [...], ponieważ będąc stroną postępowania nie uwzględniono ich interesu prawnego i rzeczowego, co jest rażącym naruszeniem obowiązującego systemu prawnego, tj. Prawa budowlanego, kodeksu postępowania administracyjnego i rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W związku z powyższym pismem SKO w J.G. wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważność obu decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...]r. Nr [...] oraz z dnia [...]r. Nr [...], mocą postanowienia z dnia 30 września 2003r.. W uzasadnieniu tego postanowienia Kolegium wskazało, że wniosek o stwierdzenie nieważność w/w decyzji z powodu niezgodności z planem zagospodarowania przestrzennego może wskazywać, że decyzje te są sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Istotne w niniejszej sprawie jest to, że zaskarżona decyzja został podjęta po dwukrotnym wyeliminowaniu przez WSA we Wrocławiu wcześniej podjętych decyzji. W dniu [...]r. SKO w J.G. wydał na podstawie art. 156 § 1 pkt 7, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. i art. 46a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym decyzję Nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...]r. Nr [...]. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, SKO utrzymało w mocy wcześniejszą decyzję (decyzja z dnia [...]r. Nr [...]). Decyzja podjęta w II instancji została następnie zaskarżona przez F.P. do WSA we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 2 lutego 2006r. uchylił decyzję I i II instancji (sygn. akt II SA/Wr 143/04). Sąd w uzasadnieniu podjętego wyroku wskazał, że decyzje te wydano z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej w zakresie wszechstronnego zgromadzenia i oceny całego materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), zarzucając jednocześnie, że Kolegium dokonało oceny legalności decyzji ustalającej warunki zabudowy opierając się jedynie na ustaleniach części tekstowej planu, nie rozważając rysunku omawianego planu, jak też nie wyjaśniając (przez odpowiednie postępowanie dowodowe) jakie znaczenie dla sprawy mogą mieć te zapisy planu, które nakazują opracowanie planu zabudowy lub planu szczegółowego oraz kompleksowej dokumentacji technicznej dla działki P65. Następnie w dniu [...]r. SKO podjęło decyzję Nr [..] o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...]r. Nr [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Kolegium z dnia [...]r. Nr [...], a następnie – w wyniku wniesienia skargi przez M.T. – uchylona przez WSA we Wrocławiu (sygn. akt II SA/Wr 349/07). Należy w tym miejscu podkreślić, że zgodnie z art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Nadto, prawomocnym orzeczeniem jest również związany sąd, który je wydał (art. 170 w/w ustawy). Powyższe przepisy oznaczają zatem, że zarówno organ ponownie rozpoznając sprawę, jak również Sąd kontrolując zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję Kolegium, zobowiązani byli do uwzględnienia wytycznych zawartych w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 22 listopada 2007r. (sygn. akt II SA/Wr 349/07). Sąd zaś zakwestionował w swoim orzeczeniu stanowisko Kolegium, że kontrolowana decyzja Burmistrza Miasta P. Nr [...] dotknięta jest wadą skutkującą jej nieważnością z mocy prawa, określoną w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.. Przede wszystkim Sąd nie zgodził się z twierdzeniem Kolegium, że oceniana decyzja z dnia [...]r. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy art. 46a ustawy z dnia 7 lipca 1994 o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.), gdyż jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi w dacie jej podjęcia, bowiem przepis ten nie obowiązywał jeszcze w dniu podjęcia przez Burmistrza Miasta P. analizowanej decyzji. Jednakże Sąd wskazał, że ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia kontrolowanej decyzji zawierała regulacje pozwalające na jej badanie w kontekście przesłanki określonej w art. 157 § 1 pkt 7 k.p.a., niemniej nie zostały one prawidłowo przez Kolegium przywołane. Natomiast błędne wskazanie podstawy prawnej działania organu, która w danym akcie istniała, lecz była umieszczona w innych przepisach, nie zawiera znamion naruszenia prawa mogącego mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie zgodził się nadto ze stanowiskiem organu, że decyzja z dnia [...]r. jest sprzeczna z prawem miejscowym z tego względu, iż dopuściła lokalizację obiektów usługowo–handlowych na terenie zabudowy mieszkaniowej, opierając się wyłącznie na ustaleniach planu ogólnego, bez uprzedniego opracowania szczegółowego planu zagospodarowania terenu gwarantującego ład przestrzenny i funkcjonalny. W tym kontekście Sąd uznał, że skoro stracił moc prawną akt wprowadzający podział na plany szczegółowe i plany ogólne, to również ustalenia planów ogólnych, które zobowiązywały do uchwalenia planów szczegółowych dla określonych terenów, po dniu 1 stycznia 1995r. pozbawione zostały mocy prawnej. W konsekwencji organ ustalający warunki zabudowy dla określonej inwestycji nie był związany takimi ustaleniami i wnioski o ustalenie warunków zabudowy zobowiązany był rozpoznawać jedynie na podstawie ustaleń planu ogólnego. Tym samym za niezasadne Sąd uznał stanowisko, że wydając kontrolowaną decyzję bez uprzedniego opracowania takiego planu organ naruszył prawo. Sąd przesądził tym samym, że brak było podstaw do przyjęcia, że w niniejszej sprawie, ze względu na podane przez Kolegium przyczyny, zastosowanie znajdował przepis art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. i decyzja Burmistrza Miasta P. z dnia [...]r. winna być z tego względu unieważniona. Drugą przesłanką przemawiającą za stwierdzeniem nieważności decyzji Nr [...] było – w ocenie Kolegium - rażące naruszenie prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Przy czym decyzję Burmistrz Miasta P. wydał z rażącym naruszeniem prawa, gdyż pominięto obowiązkowe zapisy dotyczące ochrony osób trzecich. W ocenie Sądu analiza części tekstowej i graficznej miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta P. wskazuje, że Kolegium prawidłowo ustaliło, iż plan ten nie zawierał wiążących ustaleń regulujących sposób zabudowy obiektów względem granic działek sąsiednich. W tej sytuacji skoro inwestorzy wnieśli o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji planowanej po obrysie ich działek, a plan wprost nie zabraniał takiej lokalizacji, kompetentny organ nie miał podstaw do wydania decyzji odmownej z tego względu, że inwestycja planowana jest przy granicy działki (art. 43 u.z.p.) Ponadto zgoda właściciela nieruchomości sąsiedniej (lub jej brak) nie miała w tym względzie żadnego znaczenia, gdyż przepisy u.z.p. nie uzależniały w takiej sytuacji ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu od takiej zgody. W tym kontekście Sąd zauważył również, że formułując wymagania dotyczące ochrony osób trzecich w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu organ mógł działać tylko w granicach określonych ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego i nie mógł obejmować kwestii objętych zakresem regulacji Prawa budowlanego. Natomiast w kwestii pominięcia w decyzji zapisu o konieczności realizacji obiektu na zasadach określonych w art. 5 Prawa budowlanego, uznawanego przez Kolegium jako warunek konieczny dla zapewnienia ochrony interesów osób trzecich, Sąd stwierdził, że przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierały normatywnego sprecyzowania pojęcia "ochrona interesów osób trzecich". Kolegium dochodząc do przekonania, że kontrolowana decyzja rażąco narusza prawo oparło zatem swoje ustalenia i wywody jedynie na interpretacji przywołanych przepisów zawartej w uzasadnieniu orzeczeń NSA. Zdaniem składu orzekającego, jeżeli ocena naruszenia prawa opiera się jedynie na wykładni przepisów, nie można uznać, że kontrolowane orzeczenie narusza prawo w stopniu "rażącym". Co więcej Kolegium uznając, że kontrolowana decyzja rażąco narusza prawo z tego względu, że nie zawarto w niej omawianego zapisu, nie wykazało, że w istniejącym stanie faktycznym, taki brak prowadzić mógł do naruszenia interesu osób trzecich w granicach określonych ustaleniami planu miejscowego lub przepisu art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego - np. przez ograniczenie dostępu do sąsiedniej nieruchomości lub przez ograniczenie prawa do korzystania z niej. W ocenie Sądu, również dokonana przez Kolegium ocena, że Burmistrz sprzecznie z planem rozstrzygnął o dopuszczalności zabudowy przy granicy działki oparta została jedynie na wykładni ustaleń ogólnego planu miejscowego. Kolegium nie wskazało bowiem konkretnego przepisu planu, z którym stwierdzenie to pozostawałoby wprost w sprzeczności, wręcz przeciwnie - samo podniosło, że plan nie zawiera w tym względzie żadnych nakazów ani zakazów. W takiej sytuacji trudno mówić o sprzeczności z ustaleniami planu, a naruszenia prawa - polegającego na sprzeczności z planem - nie można wykazać. W powołanym wyżej wyroku z dnia 22 listopada 2007r. Sąd zawarł wytyczne co do dalszego postępowania. Przede wszystkim organ powinien rozważyć, czy umieszczenie w niej przywołanego zapisu w sposób rażący naruszało inne niż plan miejscowy przepisy powszechnie obowiązującego prawa. Przy czym Kolegium winno mieć przede wszystkim na względzie brzmienie przepisów prawa materialnego i procesowego stanowiącego podstawę jej wydania, a nie tylko wykładnię tych przepisów zawartą w innych orzeczeniach. Kontrolując legalność decyzji, organ powinien także przeanalizować zawarte w niej zapisy dotyczące ochrony interesów osób trzecich oraz warunków zabudowy wynikające z przepisów szczególnych (art. 42 ust. 1 pkt 3 i 5) i wyrażające się w nałożeniu wymogu projektowania inwestycji w sposób wykluczający jakąkolwiek kolizję z istniejącym ciągiem garaży i stacją transformatorową oraz zgodnie z przepisami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odpowiedniej oceny wymaga również umieszczony w uzasadnieniu decyzji fragment sugerujący, że plan miejscowy zawiera zapisy stanowiące o zabudowie po obrysie działek. Ponadto WSA we Wrocławiu odniósł się do kwestii rażącego narusza prawa przez decyzję Burmistrza Nr [...] z tego względu, że pomimo przywołania jako podstawy prawnej ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego, nie oparto się faktycznie na zapisach tego planu, lecz przytoczono wprost zapisy "Koncepcji rehabilitacji centrum P.". W tym kontekście Sąd stwierdził, że zawarta w punkcie pierwszym treść decyzji nie wskazuje – wbrew stanowisku Kolegium - iż ustalając warunki zabudowy organ nie oparł się na zapisach planu miejscowego. Określenie przeznaczenia terenu: "istniejącej zabudowy mieszkaniowej i usług", nie stanowi, co prawda, wiernego powtórzenia ustaleń szczegółowych planu dla działki P 65 MW (teren zabudowy wielorodzinnej w części z usługami wbudowanymi), jednak niewątpliwie nie pozostaje w sprzeczności z zapisami planu określającymi przeznaczenie tego terenu. W takiej sytuacji, w sprzeczności z ustaleniami planu nie pozostaje również zapis, że na działkach może być projektowany zespół pawilonów handlowych. Zdaniem Sądu, twierdzenie Kolegium sugerujące, że organ nie oparł się w ogóle na ustaleniach planu miejscowego, nie znajduje więc potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Odnosząc się natomiast do zawarcia w decyzji zapisów dotyczących konieczności zaprojektowania wkomponowania w projektowany zespół zabudowy istniejącej stacji trafo, które - jak to Kolegium zauważyło - zawarte były również w przywołanej "Koncepcji", Sąd wskazał, że jeżeli organ uznał, że decyzja rażąco narusza prawo przez wprowadzenie takiego wymogu, to konieczne było również wykazanie, czy przez wprowadzenie zalecenia wkomponowania istniejącej stacji trafo w projektowaną zabudowę organ naruszył konkretne przepisy prawa materialnego (planu miejscowego, ustawy lub rozporządzenia), łamiąc zawarte w nich nakazy lub zakazy oraz czy naruszenie to miało charakter rażący. Jak wskazał Sąd, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Kolegium miało rozważyć, czy przy podjęciu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu doszło do naruszenia prawa w stopniu "rażącym" i ustali czy decyzja dotknięta jest tak ciężką wadą. Kontrolując zapis zawarty w uzasadnieniu decyzji o tym, że plan przewiduje zabudowę po obrysie działki organ przede wszystkim oceni, czy zapis ten ze względu na umieszenie go w uzasadnieniu decyzji będzie miał znaczenie rozstrzygające w kontekście art. 47 u.z.p.. Poza przedstawionymi uwagami Kolegium powinno mieć też na uwadze, że przepisy normujące postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie wykluczają stwierdzenia nieważności decyzji w części, zwłaszcza jeżeli w sprawie występuje wiele stron. Zatem zaskarżona w rozpoznawanej sprawie decyzja SKO w J.G. z dnia [...] r. nr [...] jest wynikiem kolejnego przeprowadzenia postępowania po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 listopada 2007r. (sygn. akt II SA/Wr 349/07). Oznacza to, że organ rozpoznając sprawę po wyroku uchylającym decyzję I i II instancji, stosownie do art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w tymże orzeczeniu Sądu. W tym bowiem zakresie uzasadnienie orzeczenia wykazuje moc wiążącą. W ocenie składu orzekającego, organ administracji, który wydał zaskarżoną decyzję, po otrzymaniu akt sprawy zastosował się do oceny prawnej i wskazań wyrażonych w w/w wyroku WSA we Wrocławiu, które miały na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie. Przede wszystkim Kolegium zbadało zapis zawarty w uzasadnieniu decyzji Burmistrz Miasta P. Nr [...], a dotyczący dopuszczalności w planie zabudowy po obrysie działki. W tym zakresie organ stwierdził, że w przepisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Miejską P. uchwałą z dnia [...] r. Nr [...] brakuje ustaleń dla przedmiotowej działki przewidującej zabudowę na granicy działki, lecz również nie zawierał żadnych zapisów dotyczących braku możliwości takiego zainwestowania. Zapis ten znajduje się w uzasadnieniu decyzji. Ponadto Kolegium wskazało, że przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji mogłoby być w przedmiotowym przypadku tylko rażące naruszenie prawa, takiego zaś naruszenia organ nie stwierdził w kwestii istnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zapisu przewidującego zabudowę po obrysie działki. Nadto w zakresie ochrony interesów osób trzecich, zapis o takim projektowaniu zabudowy, aby wykluczyć jakąkolwiek kolizję z istniejącym ciągiem garaży i stacją transformatorową, w ocenie Kolegium, stanowił wystarczającą gwarancję na tym etapie postępowania, a jej realizacja następowała już na etapie postępowania budowlanego, które nie jest objęte przedmiotowym postępowaniem i toczy się przed innymi organami. Uwzględniając powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że w sposób prawidłowy Kolegium – nie stwierdziwszy przesłanek ujętych w art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 k.p.a. - zobowiązany był do orzeczenia o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...]r. Nr [...]. Tym samym zarzut skargi wydania tej decyzji jako naruszającej art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 k.p.a., nie mógł zostać uwzględniony. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem, a to obligowało do oddalenia skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd orzeczono jak w sentencji. k.g.