II SA/Wr 658/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant: referent Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 marca 2018 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki stacji paliw I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...]; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 980zł (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją (Nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r.) [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., nakazującą J. K. rozbiórkę obiektu budowlanego (stacji paliw: 1) rozbiórkę instalacji technologicznej służącej do rozładunku i załadunku paliw płynnych – punkty przyjęcia – maszynownie; 2) demontaż zbiornika oleju opałowego – 20 tysięcy litrów, dwóch zbiorników oleju opałowego po 60 tysięcy litrów każdy oraz dwóch zbiorników na benzynę po 50 tysięcy litrów każdy; 3) rozbiórkę ścian żelbetowych wanny; 4) rozbiórkę stóp fundamentowych pod zbiorniki stalowe). Decyzja utrzymana w mocy decyzją zaskarżoną podjęta została w następstwie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 lipca 2015 r. (sygn. akt II SA/Wr 245/15), którym uchylona została wydana w tej sprawie decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. Nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2014 r. Nr [...] orzekające o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, oznaczonego w sposób tożsamy z oznaczeniem zastosowanym w osnowie decyzji zaskarżonej skargą wniesioną w obecnie rozpoznanej sprawie. Decyzje uchylone wskazanym powyżej wyrokiem poprzedziła decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. Nr [...] nakazująca rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego, wcześniej opisywanego, która w wyniku zaskarżenia jej w toku instancyjnym przez J. K. została w całości uchylona decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. Nr [...] z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uzasadniając decyzję stanowiącą przedmiot niniejszej skargi organ orzekający przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, uwzględniając w opisie wszystkie podjęte czynności procesowe, w tym orzecznicze z zachowaniem ich kolejności chronologicznej. Wyjaśnił też stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przyjęte przy orzekaniu w sprawie o sygn. II SA/Wr 245/15, wcześniej powołanej, a następnie wskazał, że po kasacyjnym orzeczeniu Sądu powiatowy organ nadzoru budowlanego przeprowadził w dniu [...] grudnia 2015 r. ponowne oględziny przedmiotowej nieruchomości, których przebieg utrwalono protokolarnie, a ponadto sporządzono dokumentację fotograficzną i graficzną, stanowiące załączniki do protokołu. W toku tej czynności wyjaśniającej ustalono, że na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] znajdują się dwa zbiorniki po 60 tysięcy litrów, dwa zbiorniki po 50 tysięcy litrów, jeden zbiornik o pojemności 20 tysięcy litrów. Zbiorniki usytuowane są w żelbetowej wannie ekologicznej o wysokości 98 cm i posadowione na stropach żelbetowych. Pomiędzy zbiornikami o pojemności 50 i 60 tysięcy litrów znajduje się punkt przyjęcia (maszynownia) obudowany blachą – po 50 tys. i 60 tys. litrów. Przy zbiorniku 20 tys. litrów znajduje się obudowana blachą maszynownia do załadunku i rozładunku paliwa. Powyższe obiekty nie są połączone trwale z płytą żelbetową wanny ekologicznej. Ww. tymczasowe obiekty są urządzeniami technicznymi związanymi ze zbiornikami paliw i służą do załadunku i rozładunku paliwa ze zbiorników. Cały teren działki jest utwardzony o zróżnicowanej nawierzchni w części ulepszonej-kostka granitowa, pozostała o nawierzchni z klińca oraz jest ogrodzony. Wszystkie ww. obiekty budowlane położone są na całej działce nr [...][...] (obręb [...] jednostka ewidencyjna - [...]). Uczestniczący w czynności oględzin inwestor oświadczył, iż główną funkcją przedmiotowych zbiorników jest magazynowanie paliw. Organ odwoławczy podał tez, że w ustalonym w przedstawiony powyżej sposób stanie faktycznym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydał w dniu [...] grudnia 2015 r. postanowienie Nr [...] w trybie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, a następnie opisaną we wstępie decyzję orzekającą o nakazie rozbiórki, zaskarżoną odwołaniem wniesionym przez J. K. – [...]. W dalszej części uzasadnienia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – motywując podjęte w sprawie rozstrzygnięcie wyjaśnił, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie przeprowadzone było w związku z wybudowaniem przez J.K. z naruszeniem art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, obiektu budowlanego tj. stacji paliw. Organ orzekający przywołał przy tym przepis art. 48 ust. 1 wskazanej powyżej ustawy, stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego oraz art. 28 ust. 1 tej ustawy, wyjaśniając dodatkowo, że inwestor realizując przedmiotowy obiekt bez akceptacji właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej naruszył dyspozycję tego przepisu, a działając samowolnie naraził się na sankcję przewidzianą przepisem art. 48 powoływanej ustawy, z tym że ustawodawca uregulował tzw. procedurę legalizacyjną, której skuteczne przeprowadzenie może spowodować w rezultacie legalizację samowoli budowlanej. Kontynuując argumentację w tym zakresie organ odwoławczy wskazał, że implementacją każdej procedury legalizacyjnej ustawodawca uzależnił od łącznego spełnienia określonych ustawowo przesłanek, a to oznacza, że niespełnienie którejkolwiek z tych przesłanek wyklucza możliwość wykorzystania takiej procedury. Wyjaśnił tez, że zgodnie z zastosowanym w rozpoznawanej sprawie przepisem art. 48 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane zalegalizowanie budowy zrealizowanej bez pozwolenia na budowę jest możliwe, jeżeli: 1. budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2. budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Organ orzekający zwrócił ponadto uwagę, że inwestor nie zastosował się do postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. (Nr [...]) i termin wyznaczony do wykonania orzeczonych nim obowiązków (przedłożenia dokumentów) upłynął bezskutecznie. Następnie organ wskazał, że w toku prowadzonego w sprawie postępowania ustalono, iż z akt archiwalnych otrzymanych od Starosty[...] a dotyczących inwestycji na działkach ewidencyjnych nr [...] oraz [...], wynika, że J. K. jest właścicielem przedmiotowych działek od [...] lutego 1988 roku (akt notarialny własności rep. A nr [...]). W dniu [...] grudnia 2012 roku, Starosta [...] pismem z dnia [...] grudnia 2012 roku, przekazał posiadane dokumenty w przedmiotowej sprawie. W przekazanej teczce nr [...] znajduje się zaświadczenie nr [...] z dnia [...] marca 1992 roku o oddaniu do użytkowania [...] wybudowanego na podstawie decyzji nr [...] o pozwoleniu na budowę z dnia[...][...] czerwca 1988 roku (znak [...]) na działce położonej w miejscowości [...] nr [...]. Powyższe zaświadczenie wydane zostało z upoważnienia kierownika Urzędu Rejonowego [...]i dotyczyło następujących obiektów budowlanych [...]: A - budynek socjalny, B - Hala produkcyjna, 1 Składu złomu użytkowego, 2 Składu opału, 3 Budynku gospodarczego. Brak w powyższych dokumentach wzmianki o magazynie paliw. Ponadto istniejący obecnie obiekt budowlany nie jest obiektem wskazanym wprost w decyzji Starosty [...] nr [...]z dnia [...]września 2003 r. o pozwoleniu na budowę tj. halą produkcyjno-magazynową, zatem budowa nie została zrealizowana (rozbudowana) na podstawie ww. decyzji. Wyjaśnił, że zarówno we wniosku inwestora do Starosty [...]jak również w dołączonej do projektu budowlanego zatytułowanego "[...]", decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej przez Wójta Gminy [...] (decyzja nr [...]z dnia [...] grudnia 2002 r.) brak jest wyszczególnionej stacji paliw. Powyższa inwestycja została zakończona. Inwestor zgłosił zakończenie budowy hali produkcyjno-magazynowej w dniu [...] września 2005 r. (numer rejestru organu nadzoru budowlanego - [...]i otrzymał zaświadczenie potwierdzające przyjęcia zawiadomienia o zakończeniu budowy i przyjęciu obiektu budowlanego do użytkowania z dnia [...] października 2005 r. (znak: [...]). Powyższe zaświadczenie dotyczy wyłącznie hali magazynowo - produkcyjnej. Z przeanalizowania materiału dowodowego zgromadzonego w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego wynika, iż wszystkie obiekty budowlane położone są na całej działce ewidencyjnej nr [...],[...] (obręb [...]- jednostka ewidencyjna [...]), natomiast odnosząc się do kwestii kwalifikacji obiektu jako stacji paliw czy magazynu paliw organ zauważył, iż nie ma to znaczenia z punktu widzenia prowadzonego postępowania w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane. Elementy wybudowanego obiektu budowlanego są tożsame z przedmiotem postępowania - nie ulega on zmianie. Również inne nazewnictwo nie wpływa na kwalifikację przedmiotu postępowania, wciąż zastosowanie znajdują te same przepisy, zmierzające do legalizacji przedmiotowego obiektu - stacji paliw czy magazynu paliw. Zrealizowane obiekty - zbiorniki (bez względu na nazwę) zaliczane są do kategorii XX - stacje paliw (zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane). Istota działalności takiej stacji bezspornie musi wiązać się z okresowym przechowywaniem paliw, zależnym zarówno od pojemności zbiorników jak i popytu na paliwo. Na nieodłączny element działalności stacji paliw w postaci magazynowania paliwa wskazuje również definicja stacji paliw płynnych zawarta w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie. Mianowicie zgodnie z regulacją tam zawartą w § 1 pkt 2 stacja paliw płynnych to obiekt budowlany w skład którego mogą wchodzić: budynek, podziemne zbiorniki magazynowe paliw płynnych, podziemne lub nadziemne zbiorniki gazu płynnego, odmierzacze paliw płynnych i gazu płynnego, instalacje technologiczne, w tym urządzenia do magazynowania i załadunku paliw płynnych oraz gazu płynnego, instalacje wodno-kanalizacyjne i energetyczne, podjazdy i zadaszenia oraz inne urządzenia usługowe i pomieszczenia pomocnicze. W ocenie organu odwoławczego użyty w przepisie zwrot "mogą wchodzić" świadczy o tym, że nie wszystkie elementy w nim wymienione musi posiadać dany obiekt budowlany, aby zakwalifikować go to do kategorii stacji paliw. Mogą to być więc także nadziemne zbiorniki magazynowe, zatem istotą działalności stacji paliw płynnych jest okresowe przechowywanie (magazynowanie) paliw przeznaczonych do sprzedaży. Sprzedaż nie odbywa się bowiem bezpośrednio z cysterny drogowej lecz ze zbiorników magazynowych paliw za pośrednictwem odmierzacza paliw. To zaś oznacza, iż paliwo jest przez dany okres czasu na stacji magazynowane (por. wyrok WSA w Lublinie z 2010-09-30, sygn. akt II SA/Lu 335/10). Organ odwoławczy wskazał ponadto, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] samodzielnie określił przedmiot postępowania i stwierdzając ewidentną samowolę budowlaną, lecz z uwagi na daleko idące konsekwencje dla inwestora jak również wnikliwe rozpatrzenie sprawy, zwrócił się o zajęcie stanowiska w przedmiotowej sprawie do organu, który wydawał pozwolenia na budowę i zatwierdzał projekt budowlany. W zakończeniu uzasadnienia organ orzekający stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie w związku z niespełnieniem, w wyznaczonym terminie, przez inwestora obowiązków o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego (nałożonych postanowieniem nr [...]z dnia [...] grudnia 2015 r., powiatowy organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 48 ust. 1 obligatoryjnie nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Dodatkowo [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że przepisy Prawa budowlanego mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co wyklucza dowolne ich stosowanie. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez J. K., opisana powyżej decyzja została zakwestionowana w całości. W petitum skargi działający imieniem J.K. pełnomocnik zarzucił naruszenie przez organ orzekający przepisów postępowania administracyjnego mające wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez naruszenie zasady prawdy materialnej w związku z dokonaniem błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy przejawiającego się w nieprawidłowym przekonaniu, iż w niniejszej sprawie dokonano samowoli budowlanej poprzez wybudowanie obiektu budowlanego bez uzyskania ostatecznego pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy skarżący w chwili rozpoczęcia robót budowlanych legitymował się ostatecznym pozwoleniem na budowę zatwierdzającym projekt budowlany przewidujący wykonanie spornej inwestycji, co wyklucza możliwość przyjęcia, iż w niniejszej sprawie doszło do popełnienia samowoli budowlanej; b) art. 80 K.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów w związku z błędną oceną materiału dowodowego, a przejawiającą się w pominięciu faktu, że zatwierdzony ostatecznym pozwoleniem na budowę projekt budowlany przewidywał budowę wyżej wymienionego obiektu budowlanego, o czym zaświadczają opisy i rysunki techniczne zawarte w przedmiotowej dokumentacji projektowej, co do których organ w ogóle się nie odniósł; c) art. 6 i 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności i budzenia zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej, w związku z utrzymaniem w mocy decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, którego budowa została przewidziana w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę; d) art. 7, art. 11 art. 77 § 1, a także przepisu art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie rozpatrzenia przez organ odwoławczy wymienionych niżej zarzutów skarżącego podniesionych na etapie postępowania odwoławczego, a w związku z tym brak merytorycznego oraz prawnego uzasadnienia w skarżonej decyzji w zakresie podniesionych zarzutów, co do naruszenia przez organ pierwszej instancji: • art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej p.p.s.a. poprzez pominięcie oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 245/15 odnośnie kwalifikacji robót poczynionych przez inwestora zgodnie z przedłożonym projektem budowlanych jako robót budowlanych wykonanych zgodnie z prawem budowlanym, i w konsekwencji nieuprawnione poczynienie w tym zakresie samodzielnych ustaleń kwalifikujących badaną inwestycje jako samowolę budowlaną bez uwzględnienia treści w/w wyroku; • art. 7, 8, 11 i 12 K.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej w sposób niemający na względzie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a to praw skarżącego legitymującego się ostateczną decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji. Powołując się na przedstawione powyżej zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o: 1. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a.; 2. wstrzymanie w całości wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 3 3. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego na podstawie art. 200 i 205 § 1 i 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi przedstawiona została w odniesieniu do każdego z zarzutów szczegółowa argumentacja, której celem było wykazanie, że w rozpoznawanej sprawie brak jest jakichkolwiek podstaw dla stwierdzenia samowolnego działania skarżącego. W odpowiedzi na skargę doręczonej Sądowi w dniu [...] października 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i odwołał się do wyjaśnień zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podając w uzupełnieniu, że skarga nie zawiera podstaw do jej uwzględnienia w trybie samokontroli. Postanowieniem z dnia 7 grudnia 2017 r. Sąd – uwzględniając wniosek zawarty w skardze – wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Na rozprawie wyznaczonej na dzień 14 marca 2018 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że podtrzymuje w całości zarzuty i wnioski skargi. Ponadto Sąd postanowił zobowiązać pełnomocnika skarżącego do doręczenia w terminie 10 dni części opisonej projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] Nr [...], a dowód z tego dokumentu przeprowadzić poza rozprawą, odraczając jednocześnie termin ogłoszenia wyroku w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacia wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718) wskazującego na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 135 wskazanego aktu, z którego wynika, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy powoływanej wcześniej ustawy - Prawo budowlane. Należy ona do sfery prawa administracyjnego, a jej realizowanie powierzono organom administracji publicznej ustalonym w tym akcie, które uprawnione są do prowadzenia postępowania i załatwienia sprawy w sposób określony w kodeksie postępowania administracyjnego. Podejmowane w tym zakresie działania procesowe organów administracji publicznej podporządkowane są zasadzie praworządności zawartej w art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym czynności orzeczniczej, podejmowanej przez organ administracyjny, działający zgodnie z kompetencją przyznaną mu przepisami ustrojowymi, materialnymi i formalnymi. W doktrynalnym ujęciu podstępowanie administracyjne traktowane jest jako zorganizowany proces stosowania prawa, w którym pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie normy prawa odpowiedniej dla rozstrzygnięcia sprawy, poprzez które następuje konkretyzacja uprawnienia lub obowiązku podmiotu legitymowanego wg kryteriów ustalonych w art. 28 i art. 29 kpa albo w przepisach szczególnych. Każda ingerencja w sferę prawną podmiotu przez organ działający w warunkach wcześniej wskazanych może odbywać się wyłącznie na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego odpowiedniej rangi, do stosowania których uprawniony jest organ prowadzący postępowanie i posiadający kompetencję orzeczniczą (decyzyjną). W literaturze przedmiotu na etapach zorganizowanego procesu stosowania prawa wyróżnia się m.in. ustalenie, jak norma obowiązuje w zakresie niezbędnym dla potrzeb rozstrzygnięcia i ustalenie konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy (np. J. Wróblewski: Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972; B. Adamiak, J. Borkowski. KPA komentarz, Warszawa 2006). Gwarancją prawidłowego zastosowania w sprawie przepisu prawa materialnego jest poprzedzenie tej czynności postępowaniem wyjaśniającym przeprowadzonym z uwzględnieniem zasad zawartych w art. 7 kpa. W przepisie tym ustawodawca postanowił, że organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z treści wskazanego w podstawie prawnej decyzji rozstrzygającej przedmiotową sprawę przepisu art. 48 ust. 1 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane wynika, że właściwy organ nakazuje z zastrzeżeniem ust. 2 w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego m.in. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przyjęte w powoływanym przepisie rygorystyczne sankcjonowanie niewątpliwie nagannego działania, jakim jest samowolne realizowanie lub zrealizowanie robót budowlanych zostało przez ustawodawcę złagodzone poprzez wskazanie warunków, wymagających spełnienia dla likwidacji naruszenia przez inwestora porządku prawnego i uniknięcia rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części objętych samowolnym działaniem. W przepisie art. 48 ust 2 omawianej regulacji powoływanym też przez organy orzekające w postępowaniu instancyjnym w uzasadnieniach decyzji, ustawodawca postanowił, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem – właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. (Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych nie jest wydawane w przypadku, gdy roboty budowlane zostały zakończone. W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego uznający celowość uruchomienia trybu legalizacyjnego orzeka w postępowaniu o pozostałych obowiązkach wskazanych przez ustawodawcę. Taka praktyka orzecznicza organów jest utrwalona, a jej prawidłowość potwierdzona przez judykaturę administracyjną, zatem niezrozumiałe jest konsekwentne orzekanie przez organ pierwszej instancji w postanowieniu podejmowanym w trybie art. 48 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane o wstrzymaniu robót budowlanych, mimo jednoczesnego wskazywania w osnowie postanowienia i jego uzasadnieniu, że postępowanie prowadzone jest w sprawie wykonanych, a nie wykonywanych robót budowlanych). Należy przy tym zwrócić uwagę, że pierwotnie przyjęte w ustawie radykalne traktowanie samowoli budowlanej, nieuwzględniające możliwości wyeliminowania naruszeń prawa, było ocenione krytycznie i uznawane za przejaw odstąpienia od systemowej zasady obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Akcentowano to, że ograniczenie ustaleń dokonywanych w sprawie do stwierdzenia, że obiekt budowlany lub jego część wykonuje się lub wykonano bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, albo pomimo sprzeciwu wniesionego przez właściwy organ nie odpowiada wymogowi ustalenia prawdy obiektywnej a poprzez to standardom państwa praworządnego. Postulowano uregulowanie możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej, szczególnie w przypadku braku naruszenia nią interesu publicznego lub społecznego albo znikomej szkodliwości społecznej. Na tą kwestię oraz zasadę proporcjonalności zwrócił też uwagę Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 31 stycznia 1996 r. K 9/95, OTK 1996 r. Nr 1, poz. 2), uznając, że zasada proporcjonalności jest elementem składowym zasady państwa prawnego. Państwo prawne natomiast opiera się na racjonalności prawodawcy, a warunkiem koniecznym realizacji tego założenia jest przestrzeganie proporcjonalności w procesie stanowienia prawa. Z zasady tej wypływa - jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny - po pierwsze: przyjmowanie danej regulacji tylko wówczas gdy jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana; po drugie - nakaz kształtowania danej regulacji w sposób zapewniający osiągnięcie zamierzonych skutków i po trzecie wymóg zachowania proporcji między efektami wprowadzonej regulacji, a ciężarem, względnie niedogodnościami wynikającymi z niej dla obywateli. Zasada proporcjonalności w szerokim ujęciu kładzie szczególny nacisk na adekwatność celu i środka użytego dla jego osiągnięcia. Wynika z tego, że jeżeli cel regulacji prawnej można osiągnąć przy pomocy dwóch środków, przy czym jeden z nich w większym stopniu pogarsza sytuację prawną podmiotu niż drugi, to należy - jak wskazał Trybunał Konstytucyjny - wybrać środek korzystniejszy dla podmiotu. Z kolei z treści uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), która wprowadziła możliwość legalizacji samowoli budowlanej wynika, że celem nowej regulacji jest umożliwienie odstąpienia od obowiązku orzekania nakazu bezwarunkowej rozbiórki obiektu budowlanego samowolnie wybudowanego, który swoim istnieniem nie narusza przepisów. Wskazano też, że przepis art. 48 ust. 1, który pozostawia się w znowelizowanym brzmieniu można zastosować dopiero, gdy w następstwie czynności właściwego organu, o których mowa w ust. 2 (część końcowa) i art. 3 nie zaistnieją przesłanki uzasadniające zalegalizowanie obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przypomnienie motywacji ustawodawcy, którą ukierunkowało także orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego ma charakter tylko uzupełniający, bowiem wieloletnia praktyka orzecznicza organów nadzoru budowlanego i sądów administracyjnych sprawowana przy zastosowaniu przepisów art. 48 ust. 1 i ust. 2 ustawy - Prawo budowlane wypracowała oczekiwany przez ustawodawcę sposób wykorzystywania tej regulacji nie wykazując - zasadniczo rozbieżności interpretacyjnych. W tak określonych warunkach prawnych nie można - zdaniem Sądu - zaakceptować stanowiska przyjętego przez organy właściwe instancyjne przy orzekaniu w rozpoznawanej sprawie. W postępowaniu jurysdykcyjnym organy nie zastosowały się do wymogu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a przede wszystkim pominęły – poza jedną okolicznością – zalecenia i wskazania Sądu co do dalszego postępowania wyrażone w wydanym poprzednio w tej sprawie wyniku z dnia 9 lipca 2015 r. (sygn. akt II SA/Wr 245/15), mimo ich wiążącego charakteru. Organ pierwszej instancji zastosował się tylko do uwag Sądu wówczas orzekającego, dotyczących usytuowania poszczególnych elementów przedmiotowego obiektu i poprzez czynność kolejnych oględzin zainwestowanej nieruchomości, przeprowadzonych w dniu [...] grudnia 2015r. dokonał sugerowanych przez Sąd ustaleń. W dalszym ciągu pobieżnie potraktowana została kwestia prawidłowości stosowanego przez organy w odniesieniu do przedmiotowego obiektu nazewnictwa – stacja paliw, mimo konsekwentnego kwestionowania tej nazwy i funkcji obiektu przez inwestora, twierdzącego, że jest to wyłącznie magazyn paliw. Zdaniem Sądu w składzie obecnie orzekającym w sprawie wyjaśnienia w tym zakresie przedstawione przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie oddają istoty problemu i sporu pomiędzy inwestorem a organami ani nie odpowiadają intencjom Sądu wynikającym z treści uzasadnienia poprzednio wydanego w sprawie wyroku. Zasadne jest oczywiście stwierdzenie organu odwoławczego, że wobec sankcjonowania przez ustawodawcę samowolnych działań inwestorskich i regulacji legalizacyjnej nazwa obiektu wykonanego (lub wykonywanego) w warunkach samowoli budowlanej nie ma znaczenia. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy konieczne było jednak rozważenie obu spornych oznaczeń przedmiotowego obiektu w odniesieniu do całokształtu materiału sprawy, w tym do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] września 2003 r. z uwzględnieniem jego części opisowej i graficznej, zgłoszenia zakończenia budowy z dnia [...] września 2005 r. i załączonych do niego dokumentów, w tym przede wszystkim dziennika budowy i inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej oraz oświadczenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2005 r. potwierdzającego przyjęcie zawiadomienia o zakończeniu budowy i przyjęciu obiektu budowlanego (o parametrach opisanych w treści uzasadnienia) do użytkowania. Istotne przy tym jest, że parametry wskazane w zaświadczeniu odpowiadają podanym w części opisowej projektu budowlanego zatwierdzonego powołaną wcześniej decyzją. Należy też zwrócić uwagę, że przyjęta w tej decyzji, udzielającej jednocześnie pozwolenia na budowę, kategoria obiektu, objętego udzielonym pozwoleniem i zatwierdzonym projektem – XVIII uwzględnia także obiekty magazynowe i są to obiekty inne niż zbiorniki, którym przypisano kategorię XIX. Nie zostało też wyjaśnione przez organy właściwe instancyjnie odwoływanie się w ich argumentacji do rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. z 2014 r., poz. 1853), a nie do obowiązującego w czasie realizowania przedmiotowych robót budowlanych rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 r. wydanego w tym samym przedmiocie. Niezależnie od tego przywołana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a zawarta w § 1 pkt 2 wskazanego powyżej rozporządzenia z 21 listopada 2005 r. definicja stacji paliw płynnych wskazuje – zdaniem Sądu – na to, że prawodawca traktuje ją jako obiekt budowlany kompleksowy, składający się z różnych obiektów, urządzeń i pomieszczeń, a zastosowane w powołanym przepisie wyliczenie jest przykładowe i ma charakter katalogu otwartego, ale nie oznacza to, że stację paliw płynnych może stanowić jeden z elementów składowych wymienionych w definicji. Ponadto rozpatrując ponownie sprawę (po kasacyjnym wyroku z dnia 9 lipca 2015 r.) organy zignorowały ówczesne zalecenia Sądu przeprowadzenia samodzielnej analizy udzielonego [...] J. K. decyzją Starosty [...] z dnia [...] września 2003 r. Nr [...] pozwolenia na rozbudowę oraz zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego przy uwzględnieniu braku uzasadnienia tej decyzji wobec zaistnienia warunku, o którym mowa w przepisie art. 107 § 4 (zd. pierwsze) kpa. Sąd uprzednio orzekający w sprawie zarzucając w uzasadnieniu wyroku marginalizowanie i niewłaściwą interpretację konkretnych elementów projektu budowlanego i danych w nim zawartych, wskazał na konieczność odniesienia się do nich w sposób analityczny i odpowiadający zasadom procedury administracyjnej, w tym przede wszystkim przepisom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Taka czynność nie została podjęta przez żaden z organów właściwych instancyjnie, które ograniczyły się do posługiwania się wprost określeniami zastosowanymi przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, odstępując od jakichkolwiek rozważań. Zdaniem Sądu obecnie orzekającego należy zwrócić uwagę, że w punkcie oznaczonym jako 4.2.2. "Projektowane zagospodarowanie działki", zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] września 2003 r. (Nr [...] ) projektu budowlanego, podano, że: "obecnie projektowana jest budowa hali produkcyjno-magazynowej i magazynu (bazy) dystrybucji oleju opałowego ... Budowa hali wymaga przeniesienia naziemnego magazynu oleju poza wschodnią elewację, wschodniej hali ... magazyn dystrybucji oleju usytuowany poza halą wschodnią będzie oddalony o 1,0 m od jej ściany wschodniej. Zaprojektowany został na bazie wanny ekologicznej (patrz zał. graf. 5) o osi podłużnej zbliżonej do kierunku północ-południe. Zakłada się umieszczenie w wannie 5 zbiorników na olej opałowy. Wanna zostanie podzielona na dwie części przedzielone przepompownią. W części północnej będą się znajdowały dwa zbiorniki, każdy o pojemności 60 m³, w części południowej będą trzy zbiorniki: dwa o pojemności 50 m³ i jeden o pojemności 15 m³ ... Z uwagi na jednopłaszczową konstrukcję płaszcza stalowego zbiorników ściany pionowe wanny ekologicznej zaprojektowano na taką wysokość, aby w przypadku awarii zbiorników pojemność wanny zapewniła przyjęcie oleju równe 0,8 pojemności wszystkich zbiorników znajdujących się w wannie (zbiorniki nigdy nie będą uzupełnione w ilości większej niż 80%)." Istotne tez jest, że na projekcie zagospodarowania działki, stanowiącym element projektu budowlanego uwzględniono i przedstawiono graficznie, stosując oznaczenia przyjęte w legendzie wannę zabezpieczoną wykładziną olejoochronną, pięć zbiorników naziemnych, dwupłaszczowych stalowych, płytę betonową magazynu oleju opałowego. Te okoliczności pozostały poza oceną dokonywaną w sprawie przez organy orzekające w instancyjnym postępowaniu administracyjnym. W tym kontekście Sąd uznał za konieczne wskazać, że w doręczonych Sądowi aktach administracyjnych, na podstawie których orzekały organy właściwe instancyjnie brak jest rysunku nr [...], na który powołuje się Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 lipca 2015 r., poprzednio wydanego w tej sprawie oraz decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. Nr [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, na którą powołują się w uzasadnieniach decyzji wydanych w tej sprawie organy nadzoru budowlanego obu instancji. Zważyć ponadto należy, że organy te w toku dokonywanych w sprawie czynności pominęły stwierdzenie Sądu poprzednio orzekającego w sprawie, zawarte w uzasadnieniu i tam umotywowane, że w okolicznościach niniejszej sprawy rozstrzygającego charakteru w zakresie wątpliwości co do samowolnych robót nie można przypisać pismu Starosty [...] z dnia [...] października 2013 r., w którym wskazuje on, że inwestor wnioskował wyłącznie o wydanie pozwolenia na budowę hali produkcyjnej. Nieuprawnione jest zatem stwierdzenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] zawarte w uzasadnieniu decyzji poprzedzającej decyzję zaskarżoną, że "Sąd nie zwrócił uwagi na argumentację organu wydającego pozwolenie (dołączone do akt sprawy...". Sąd zwrócił bowiem uwagę na stanowisko Starosty [...] przedstawione w piśmie z dnia [...]października 2013 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] i odnoszące się do sprawy "ustalenia czy decyzja Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] września 2003 r. zatwierdzająca projekt budowlany dotyczy również wskazanych w projekcie zbiorników naziemnych, pomimo iż nie zostały one wymienione wprost w w/w decyzji Nr [...], jak również w poprzedzającej ją decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu", dokonując jednoznacznej oceny wartości dowodowej wskazanego pisma. Z materiału sprawy wynika, że orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego akceptują w sposób bezwzględny stanowisko Starosty [...] przyjęte w odniesieniu do zakresu udzielonego pozwolenia na budowę, ograniczające go do pozwolenia na budowę budynku hali produkcyjno-magazynowej położonej na działkach o numerze ewidencyjnym [...],[...] przy ul. [...][...] w [...] i z niego też w konsekwencji wyprowadzają podstawę do ustalenia, że J. K. działając jako samowolny inwestor zrealizował obiekt określony przez organy jako stacja paliw. Zdaniem Sądu, podzielającego ocenę przyjętą w omawianej kwestii przez skład poprzednio orzekający, w okolicznościach aktualnie ustalonych w rozpoznawanej sprawie treść pisma Starosty [...] z dnia [...] października 2013 r., wcześniej opisanego nie może determinować rozstrzygnięcia podejmowanego w tej sprawie. W powoływanym przez Starostę [...] w omawianym piśmie art. 33 ust. 1 ustawodawca przede wszystkim w kategoryczny sposób postanawia, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego (zd. pierwsze). Odwoływanie się przez ten organ w piśmie do pozostałej treści wskazanego powyżej przepisu sugeruje, że przedmiotowy obiekt miał być zrealizowany etapowo nie znajduje żadnego uzasadnienia w treści wniosku o pozwolenie na budowę z dnia [...] lipca 2003 r. (doręczonego organowi w dniu [...] sierpnia 2003 r.) ani w treści projektu budowlanego przedłożonego do zatwierdzenia. W ocenie Sądu wykorzystanie trybu rektyfikacji, przyjętego w przepisie art. 113 § 2 kpa po dziesięciu latach od wydania decyzji, której treść budzi wątpliwości nie daje gwarancji autentyczności uzyskanego w tym trybie wyjaśnienia, szczególnie w okolicznościach istniejących w tej sprawie oraz z racji okoliczności z powodu których podjęte zostały przez właściwy organ czynności procesowe. Natomiast materiał sprawy uprawnia do uznania, że istniejące wątpliwości co do zakresu udzielonego decyzją z dnia [...] września 2003 r. pozwolenia na budowę są konsekwencją dokonania przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej zbyt pobieżnej oceny treści wniosku i jego prawidłowości oraz braku należytej staranności w ustaleniu przedmiotu postępowania wszczętego tym wnioskiem, szczególnie wobec treści i wskazywanych wcześniej elementów przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego. Konsekwencji ewentualnego niedopatrzenia organu w tym zakresie nie może ponowić inwestor, czy inna strona postępowania, działający w zaufaniu do organu administracji publicznej, podporządkowanego zasadzie praworządności. Oznacza to tym samym, że wątpliwości, w istotnej w konkretnej sprawie administracyjnej okoliczności, wobec dysproporcji, jaka wynika z ustrojowej, władczej pozycji organu administracji publicznej i niemożności wyjaśnienia takiej okoliczności w sposób nie budzący wątpliwości, nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony postępowania administracyjnego, szczególnie w sytuacjach, w których okoliczność ta związana jest z dolegliwością ustawowo określoną. Dodatkowo należy też zdaniem Sądu wyjaśnić, że powoływany przez organy orzekające w kontekście pisma Starosty [...] z dnia [...] października 2013 r. oraz przez Wojewodę [...] w piśmie z dnia [...] maja 2013 r. przekazującym Staroście [...] na podstawie art. 65 § 1 kpa, zgodnie z właściwością wystąpienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], przepis art. 113 § 2 kpa uprawnia do uzyskania wyjaśnień, co do treści decyzji w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie, wyłącznie stronę postępowania oraz organ egzekucyjny, na żądanie których może zostać wszczęte uregulowane w powołanym powyżej przepisie postępowanie rektyfikacyjne (np. R. Houser, Z. Leoński, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji, Warszawa 2005). W rozpoznawanej sprawie żaden z tych wymogów nie został zachowany. W istniejących w sprawie okolicznościach faktycznych i prawnych Sąd uznał, że organy nadzoru budowlanego, orzekające w sprawie nie ustaliły w sposób wymagany prawem stanu faktycznego, naruszając przepisy art. 7, art 77 § 1 i art. 80 kpa, w tym nie ustaliły w sposób wiarygodny i nie budzący wątpliwości, czy faktycznie zaistniały przesłanki uprawniające do kwalifikowania inwestorskich działań J. K. dokonanych w odniesieniu do przedmiotowego obiektu jako działań samowolnych i czy konieczne jest korzystanie z regulacji, która umożliwia uzyskania stanu zgodności z prawem. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powoływanej we wstępie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania wynika z treści art. 200 wskazanej powyżej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi oraz koszty związane z udziałem profesjonalnego pełnomocnika, taryfowo określone.