II SA/Wr 659/01

Sygnatura akt II SA/Wr 659/2001 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 6 kwietnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: NSA Halina Kremis (sprawozdawca) NSA Julia Szczygielska Protokolant: Magda Mikus po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. N. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie nieodpowiedniego stanu budynku mieszkalnego przy ul. E. O. [...] w L. oddala skargę. sygnatura akt II SA/Wr 659/2001 UZASADNIENIE Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. L. z dnia [...]r. (nr [...]), wydaną na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 kpa z urzędu, umorzono postępowanie w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. O. [...] w L.. Na uzasadnienie organ pierwszej instancji wskazał, że z uwagi na pisma M. N. zam. w L. przy ul. T. [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. L. wszczął postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. O. [...] w L.. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające pozwoliło ustalić, iż przedmiotowy budynek został przekazany przez Zarząd Miasta L. (uchwała Nr 190/92 z dnia 21 czerwca 1992 r.) w zarząd -Zarządowi Gospodarki Mieszkaniowej w L.. Obiekt został przeznaczony do remontu na koszt własny przyszłych użytkowników. W roku [...] ZGM L. z każdym z sześciu użytkowników zawarł umowy w zakresie wykonania remontu mieszkań i części wspólnych, a następnie po dokonaniu komisyjnego odbioru robót ZGM zawarł z pięcioma użytkownikami umowy najmu do czasu wykupu budynku, z M. N. umowy nie zawarto z uwagi na nie zakończenie remontu. Kontrola nieruchomości, przedstawionych przez zarządcę i administratora obiektu dokumentów, potwierdziła fakt wywiązania się przez ZGM w L. z obowiązków określonych w art. 64 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn zm.). W związku z tymi ustaleniami, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. L., decyzją z dnia [...]r. (nr [...]) umorzył postępowanie w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. O. [...] w L., będącego w zarządzie ZGM w L., z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Od opisanej decyzji odwołała się M. N., wskazując na szereg nieprawidłowości występujących w przedmiotowym budynku: nielegalny montaż instalacji gazowej i brak potwierdzenia jej prawidłowego funkcjonowania, brak stosownej dokumentacji potwierdzającej właściwe i zgodne z przepisami prawa budowlanego odprowadzenie wód deszczowych. Decyzją D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. (Nr [...]), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania M. N. od decyzji organu pierwszej instancji utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji, prowadząc postępowanie wyjaśniające w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku przy ul. O. [...]w L., stwierdził, iż za- 2 sygnatura akt II SA/Wr 659/2001 rządca obiektu wywiązuje się z ciążących na nim obowiązków, wynikających z przepisów obecnie obowiązującego prawa budowlanego. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, przeprowadzał okresowe kontrole, polegające m.in. na sprawdzeniu stanu technicznego sprawności instalacji gazowej, elektrycznej i odgromowej budynku. Ponadto w aktach sprawy znajduje się decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...]r. udzielająca Zarządowi Gospodarki Mieszkaniowej pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej wykonanie instalacji gazowej - części wspólnej w budynku mieszkalnym przy ul. O. [...] w L.. Zarządca, uzyskując wymagane prawem pozwolenie na budowę oraz wypełniając obowiązek przeprowadzania okresowych kontroli stanu technicznej sprawności użytkowanego obiektu, spełnił tym samym obowiązki zarządcy, określone w przepisach Rozdziału VI - Utrzymanie obiektów budowlanych ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane. W związku z powyższym, organ odwoławczy nie może uznać zasadności odwołania złożonego przez M. N.. Jak ustalił organ pierwszej instancji, co potwierdza organ odwoławczy, Zarząd Gospodarki Mieszkaniowej w L., jako zarządca budynku mieszkalnego przy ul. O. [...] w L., nie naruszył swoim postępowaniem obowiązujących przepisów prawa budowlanego. W trakcie prowadzonego postępowania zarządca przedstawił książkę obiektu oraz okazał dokumentację pokontrolną jego stanu technicznego z okresu użytkowania, z której wynika, iż obiekt znajduje się w odpowiednim stanie technicznym. Dlatego też, jak słusznie orzekł organ pierwszej instancji, postępowanie w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu przy ul. O. [...] w L. stało się bezprzedmiotowe, z uwagi na jego odpowiedni stan techniczny - na dowód czego, zarządca przedstawił wymaganą dokumentację. Zgodnie z procedurą administracyjną organ umarza postępowanie, które z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe - art. 105 kodeksu postępowania administracyjnego. W badanej sprawie jedynym słusznym rozstrzygnięciem jest umorzenie postępowania administracyjnego przed organem nadzoru budowlanego, jako bezprzedmiotowego z uwagi na brak naruszeń przez zarządcę prawa, w trakcie użytkowania przedmiotowego budynku. Mając zatem na uwadze, iż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, jak i proceduralnego oraz ze względu na wyżej powiedziane, utrzymano ją w mocy. Na ostateczną w toku instancji decyzję administracyjną skargę do sądu administracyjnego złożyła M. N.. W lakonicznej skardze podniosła, że w związku ze złym stanem technicznym budynku, położonego w L., przy ul. E.O. [...], postępowanie wyjaśniające prowadzone jest przez organy ścigania. Ponadto skarżąca złożyła dodatkowe, bardzo szerokie pi- 3 sygnatura akt II SA/Wr 659/2001 smo procesowe, w którym podniosła szereg zarzutów dotyczących stanu technicznego budynku z konkluzją, że niedokończenie czy nieprawidłowe wykonanie szeregu prac remontowych w budynku (w szczególności dachu) zmusi ją do rezygnacji z lokalu, na który liczyła, a przecież instytucja nadzoru budowlanego ma w swoich kompetencjach pieczę nad pracami budowlanymi. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga jest chybiona. Jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych, skarżącą łączyły z ZGK w L. umowy o wykonanie remontu lokalu nr [...] położonego w L., przy ul. E. O. [...] oraz części wspólnych budynku mieszkalnego. W myśl tych umów zobowiązała się ona do wyremontowania lokalu nr [...] i części wspólnych budynku ze środków własnych i na własny koszt (wraz z pozostałymi osobami zainteresowanymi przydzieleniem im lokalu), przy czym terminy realizacji zobowiązania były niedotrzymane, co poskutkowało postępowaniem sądowym, w którym w wyroku z dnia [...]r. ustalono, że umowa o wykonanie remontu lokalu nie wygasła. Obecnie skarżąca nie jest w posiadaniu nawet umowy najmu spornego lokalu, bowiem uczestnik postępowania rozwiązał z nią tę umowę i w sądzie powszechnym znów toczy się spór, tym razem z powództwa gminy o wydanie lokalu - w konsekwencji rozwiązania umowy najmu. W aktach administracyjnych znajduje się kopia pozwu Gminy L. przeciwko M. N. o wydanie lokalu nr [...] w budynku przy ul. E. O. [...] W uzasadnieniu strona powodowa wskazuje, że inwestorka nie wywiązała się z nałożonych na nią obowiązków umownych, co ma negatywny wpływ na sytuację prawną i faktyczną innych zainteresowanych remontem i objęciem lokali w budynku. W związku z zachowaniem skarżącej pozostali nie mogą sfinalizować nabycia wyremontowanych lokali. Wskazane okoliczności poskutkowały rozwiązaniem ze skarżącą umowy najmu, natomiast powództwo o wydanie zostało podyktowane tym, że pozwana nie chce dobrowolnie wydać spornego lokalu. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), mającym zastosowanie w niniejszej sprawie poprzez art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw 4 sygnatura akt II SA/Wr 659/2001 Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem Sądu skarżąca nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi na zapadłe w toku instancji administracyjnej decyzje, wydane przez kompetentne organy nadzoru budowlanego. Jak wyżej powiedziano, M.N. nigdy nie posiadała tytułu prawnego do lokalu lub części budynku porównywalnego z prawem własności Gminy L.. Opisane wyżej umowy dawały jej co najwyżej ekspektatywę uzyskania prawa własności lokalu, które to zdarzenie prawne -wobec (co przyznaje sama skarżąca) rozwiązania umowy najmu -do dnia wyrokowania w sprawie nie nastąpiło. W myśl art. 28 k.p.a., "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Podjęcie przez organ nadzoru budowlanego działań zmierzających do ustalenia, czy obiekt budowlany jest w należytym stanie technicznym jest, w myśl art. 61 i n. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane, skierowane do zarządcy lub właściciela obiektu budowlanego, który (w konsekwencji) w tym postępowaniu posiada przymiot strony. Skarżąca, co pozostaje poza sporem, nie jest ani zarządcą, ani właścicielem obiektu budowlanego. Pojęcie strony postępowania administracyjnego było i jest przedmiotem analizy piśmiennictwa i orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wedle poglądu ustalonego przez piśmiennictwo "stroną w rozumieniu art. 28 k,p.a. będzie osoba fizyczna lub prawna lub też inna jednostka organizacyjna, która na podstawie prawa obowiązującego może czy powinna uzyskać konkretne korzyści albo też może być (powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej, działający w granicach jego właściwości i kompetencji. Każda tak rozumiana strona postępowania musi być przez organ administracyjny wezwana do udziału w postępowaniu wszczętym z urzędu, jak również strona - tak rozumiana - wnosząc swoje żądanie, powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego" (J. Borkowski w: B. Adamiak i J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H. BECK, Warszawa 2000, wyd. III, s. 206). Nadto w tymże piśmiennictwie wskazuje się także, iż "przepis art. 28 zawiera dwie odrębne normy prawne, które zostały umieszczone w nim bez wyróżnienia ich technicznym zabiegiem legislacyjnym. Normy te są od siebie niezależne, bo zastosowanie jednej z nich wyłącza stosowanie drugiej (B. Adamiak: Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 88). Postępowanie administra- 5 sygnatura akt II SA/Wr 659/2001 cyjne nie może być wszczęte jednocześnie i z urzędu i na wniosek strony. Obydwie normy prawne są rozdzielone słowem "albo" wprowadzającym alternatywę rozłączną. Zastosowanie każdej z tych norm powoduje ten skutek, że istnieje prawny obowiązek przeprowadzenia postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego i załatwienia sprawy co do jej istoty lub tylko zakończenia tego postępowania, przez wydanie decyzji administracyjnej. (J. Borkowski: op. cit., s. 198). Bezsporne jest, że w sprawie niniejszej postępowanie zostało wszczęte z urzędu, a nie na wniosek skarżącej. Pisma M. N. prawidłowo organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji potraktował jako "sygnał", skutkujący potrzebą wszczęcia postępowania z urzędu. Uszło uwadze organu administracji drugiej instancji, że M.N. nie miała w sprawie niniejszej, w postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu - przymiotu strony (art. 28 k.p.a.), na co trafnie zwrócił uwagę organ pierwszej instancji w piśmie z dnia [...]r., informując organ drugiej instancji o tym, że "w przeprowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowaniu administracyjnym Pani M. N. nie posiadała przymiotu strony postępowania w myśl art. 28 kpa, a decyzja powyższa została jej dostarczona jedynie do wiadomości, jako osobie interweniującej". Wynika to także z decyzji organu pierwszej instancji, który umorzył (jak sam napisał) postępowanie prowadzone z urzędu. Skoro tak, to M. N. nie była legitymowana do wniesienia odwołania, gdyż uprawnienie to służy jedynie stronom (art. 127 § 1 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA sformułował następujący pogląd prawny: "Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a." (uchwała z 5.VII.1999 r. OPS 16/98 - ONSA 1999, z. 4, poz. 119). Pogląd ten sąd administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela. Skoro jednak organ odwoławczy nie umorzył postępowania odwoławczego, a od jego decyzji utrzymującej w mocy kwestionowaną decyzję umarzającą postępowanie w sprawie M. N. wniosła skargę do sądu administracyjnego, to należy rozważyć powstałą sytuację procesową, bowiem od tej zależy rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Nie ulega wątpliwości, że uprawniona do wniesienia skargi jest osoba mająca w tym interes prawny, a zatem osoba mająca interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Ponieważ w sprawie niniejszej skargę wniósł podmiot nie mający interesu prawnego w rozumieniu zarówno art. 28 k.p.a., jak i 6 sygnatura akt II SA/Wr 659/2001 art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to należy rozważyć, jaki skutek prawny ma wniesienie skargi przez taki podmiot. Zdaniem sądu okoliczność, że skarżąca nie miała przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, że nie miała żadnego interesu prawnego ani w postępowaniu administracyjnym, ani we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na decyzję, która w ogóle jej nie dotyczy, jak również w żadnym zakresie nie dotyczy jej interesu prawnego i obowiązku - ma ten skutek, że skarga uległa oddaleniu bowiem w toku postępowania przed Sądem badano, czy skarżąca miała w sprawie niniejszej przymiot strony, o jakim mowa w art. 28 k.p.a. i art. 50 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednoznaczny negatywny wynik tego badania doprowadził do orzeczenia jak w sentencji wyroku (vide: wyrok NSA z dnia 27 września 2000 r., II SA 2109/00, OSP 2001/6/86). W konsekwencji, wobec braku legitymacji do złożenia skargi po stronie M. N. podlega ona oddaleniu, po myśli art. 151 wskazanej ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. 7