II SA/Wr 659/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Sędzia WSA Andrzej Cisek Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant Iwona Borecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 lutego 2010r. sprawy ze skargi Miasta O. na decyzję Wojewody D. z dnia 30 września 2009r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości stanowiącej własność Miasta O. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego Miasta O. kwotę 440,00 zł( czterysta czterdzieści ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 30 września 2009 r. [...] Wojewoda D. na podstawie art. 138 § 2 kpa po rozpoznaniu odwołania E.A.K. działającej w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik: S.S., K.R.S. oraz T.S. od decyzji Starosty O. z dnia 7 maja 2009 r., nr [...] odmawiającej odwołującym się jako spadkobiercom J.S. zwrotu nieruchomości o powierzchni 0.2720 ha, położonej w O. przy ul. K., oznaczonej w latach siedemdziesiątych jako działka numer [...], która obecnie wchodzi w skład działki o powierzchni 0.3[...]1 ha, oznaczonej ewidencyjnie numerem A., AM-37. obręb [...], dla której Sąd Rejonowy w O. prowadzi księgę wieczystą KW [...] , stanowiącej własność Miasta O., uchylił kwestionowaną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powołana decyzja Starosty O. została wydana w postępowaniu wszczętym wnioskiem J.S. z dnia 15 grudnia 2002 r., który występował jako spadkobierca M.R.S.. J.S. w skierowanym do Starosty O. wniosku zażądał zwrotu nieruchomości położonych w O., które w 1976 r. zostały nabyte przez Skarb Państwa od M.R. S. na podstawie umowy sprzedaży (akt notarialny z dnia [...] lutego 1976 r., Rep A nr [...]). Przedmiotowa umowa obejmowała działki oznaczone ówcześnie jako działki nr [...], [...] i [...]. Po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających odnośnie aktualnych numerów działek organ I instancji ustalił, że żądanie dotyczy nieruchomości wchodzących obecnie w skład: działki nr 2 AM-40 o pow.1,9395 ha KW[...], działki nr 2 AM-37 o pow.2,1053 ha KW [...] i działki nr [...]AM-37 o pow. 0,3[...]1 ha KW [...]. Postępowania odnośnie działek nr [...] i [...] zostały zakończone ostatecznymi decyzjami z dnia 23 sierpnia 2004 r. oraz 20 października 2004 r., natomiast do załatwienia pozostała działka nr [...] będąca częścią dz. nr [...] AM-37. Po śmierci J.S. jego spadkobiercy w osobie E.K., S.S., K.S. oraz T.S. pismem z dnia 3 stycznia 2008 r. wystąpili do Starostwa Powiatowego w O. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości o pow. 0,2720 ha wchodzącej w skład nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...]. AM-37 o pow. 0,3[...]1 ha, obręb nr [...].. Rozpatrując w ten sposób przedstawiającą się sprawę Starosta O. wydał decyzję z dnia 7 maja 2009 r. nr [...] odmawiającą zwrotu E. A.K., S.S, K.R.S. oraz T.S. wywłaszczonej nieruchomości, przyjąć, że przeprowadzone postępowanie dokumentuje wykorzystanie nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] zgodnie z celem na jaki została przejęta. Tym samym organ I instancji uznał, że nie została spełniona przesłanka z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami zgodnie z którą nieruchomość można uznać za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Od decyzji tej odwołanie wniosła E.A.K. działająca w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik: S.S., K.R.S.. i T.S., zarzucając decyzji naruszenie art. 136 ust. 1 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Rozpatrując odwołanie Wojewoda D. decyzją z dnia 30 września 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przeprowadził szczegółową analizę dotyczącą zmian prawnych nieruchomości objętej żądaniem zwrotu, poczynając od decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z dnia 2 czerwca 1963 r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 15 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. Nr 17. poz. 71), art. 8 dekretu z dnia 13 września 1946 r. o organizacji komisji ziemskich (Dz.U. Nr 61, poz. 340) oraz art. 97 kpa, z mocy której nadało M.S. działkę nr [...] o pow. 0,23 ha i działkę nr [...] o pow. 0.2720 ha położone w strefie II-ej na terenie miasta O.. Następnie organ II instancji w sposób szczegółowy przedstawił czynności związane z wszczętym na wniosek Powiatowego Związku Gminnych Spółdzielni "S.C." z dnia 28 sierpnia 1974 r. postępowaniem wywłaszczeniowym nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], zakończonym zawarciem w dniu [...] lutego 1976 r. umowy sprzedaży m.in. tej nieruchomości pomiędzy Skarbem Państwa a M. i R.S. w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W dalszej części ustaleń faktycznych organ II instancji wskazał, że po przejęciu nieruchomości przez Skarb Państwa, działka nr [...] została przekazana w użytkowanie spółdzielni tj. Zakładu Inwestycji i Budownictwa WZGS "S.C." Oddział w O. z przeznaczeniem pod rozbudowę zakładu, na podstawie decyzji Naczelnika Miasta O. z dnia 30 marca 1976 r. [...]. Organ II instancji zauważył następnie, że wyniku przeprowadzonego scalenia i wymiany gruntów działka o numerze [...] wraz z innymi działkami weszła w skład działki, która otrzymała nowy numer [...], AM-37, o pow.2,5958 ha, później natomiast działka nr [...] została podzielona na działki o numerach: [...], [...] i [...]. Przyjmując za dokonanymi przez organ I instancji ustaleniami, organ odwoławczy wskazał, że na podstawie decyzji Naczelnika Miasta O. z dnia 19 lutego 1982 r. oraz z dnia 25 maja 1984 r. wygaszone zostało użytkowanie działek nr [...] i [...] oraz [...] przez Zakład Inwestycji i Budownictwa WZGS "S.C.". Następnie, po wejściu działki nr [...] w skład działki oznaczonej nr U/5, AM-37 o powierzchni 2,4048 ha, nieruchomość objęta żądaniem zwrotu została w roku 1985 przekazana odpłatnie w użytkowanie Komunalnego Przedsiębiorstwa Remontowo-Budowlanego w O.. W tak przedstawiającym się stanie prawnym w dniu 28 czerwca 1991 r. Wojewoda W. wydał decyzję znak [...] w wyniku, której wskazana wyżej nieruchomość z mocy prawa stała się własnością Miasta O.. Decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w O. znak [...] z dnia 10 stycznia 1992 r. zatwierdzony został projekt podziału działki nr [...]/5 i powstała między innymi działka nr A. o powierzchni 0,3[...]1 ha, która pozostawała w zarządzie Komunalnego Przedsiębiorstwa Remontowo-Budowlanego w O. do czasu wygaszenia prawa zarządu, które nastąpiło na podstawie decyzji z dnia [...] maja 1992 r.. znak [...] wydanej przez Urząd Miejski w O.. Grunt ten został następnie oddany w dzierżawę na okres od dnia 1 lutego 2002 r. do dnia 31 stycznia 2007 r., a obecnie termin ten przedłużono do dnia 31 stycznia 2012 r. Przy tak ustalonym stanie faktycznym sprawy Wojewoda D. powołując się na treść art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) zbadał, czy w sprawie zaistniały przesłanki procedury wywłaszczeniowej określonej w art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 10 z 1974 r, poz. 64). W świetle dokonanych ustaleń Wojewoda D. przyjął, że przesłanki powyższe zostały w sprawie spełnione a zawarta pomiędzy M. i R. małżonkami S. a Skarbem Państwa, w dniu [...] lutego 1976 r., w formie aktu notarialnego, umowa sprzedaży nieruchomości oznaczonej jako działki nr: [...], [...] i [...] zawierająca w § 6 oświadczenie stron, że działki nr [...] i [...] znajdują się już w posiadaniu Skarbu Państwa, stanowi dopełnienie uznania wskazanych nieruchomości za wywłaszczone. Oceniając natomiast zaistnienie wynikającego z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymogu, zgodnie z którym poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 powołanej ustawy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, organ II instancji przyjął, że celem dla którego wywłaszczono nieruchomość nr 57 była rozbudowa Zakładu Usług Remontowo-Budowlanych PZGS w O.. W dalszej części rozważań organ II instancji dokonał ustaleń dotyczących spełnienia przez opisaną we wniosku nieruchomość przesłanek art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, pozwalających uznać nieruchomość za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W tym zakresie organ II instancji podniósł, że w zgromadzonym materiale dowodowym nie znajdują się żadne dokumenty potwierdzające dokonanie przez WZGS Oddział w O. inwestycji, które można by zakwalifikować jako rozbudowę. W świetle zebranego materiału dowodowego organ II instancji zauważył, że określony zarówno we wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego Powiatowego Związku Gminnych Spółdzielni ,,S.C." z dnia 28 sierpnia 1974 r. jak również w obwieszczeniu Naczelnika Powiatu w O. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z dnia 27 maja 1975 r., cel wywłaszczenia ,,rozbudowa Zakładu Usług Remontowo-Budowlanych Powiatowego Związku Gminnych Spółdzielni w O." nie został na wywłaszczonej działce nr 5 17 zrealizowany. Ponadto, organ odwoławczy zauważył, że działka [...], stanowiąca w momencie wydawania decyzji część działki nr A., zgodnie z oświadczeniem Zastępcy Burmistrza Miasta O. jest oddana w dzierżawę. Działkę dzierżawi właściciel przyległych silosów zbożowych i budynków biurowych, więc jest wykorzystywana do celów usługowych oraz bazowych i pełni rolę placu postojowo- składowo- manewrowego. Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że w świetle dokonanych ustaleń, stwierdzić należało, iż przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie nie dokumentuje wykorzystania nieruchomości, oznaczonej jako działka [...] zgodnie z celem na jaki została przejęta, a załączone materiały dowodowe pozwalają na sformułowanie wniosku odwrotnego. Powyższą decyzję Wojewody D. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu reprezentujący Gminę Miejską O. Burmistrza O.. Żądając uchylenia decyzji organu II instancji, zarzucono objętej skargą decyzji obrazę przepisów postępowania tj. art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., naruszenie interesu prawnego skarżącego oraz naruszenie przepisów art. 136 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Uzasadniając zarzuty skargi skarżący podniósł, że powołany przepis art. 138 § 2 k.p.a. jako przesłankę wydania decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, przewiduje konieczność zaistnienia sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zdaniem skarżącego, Wojewoda D. w swojej decyzji nie wskazał okoliczności, które wymagają dodatkowego wyjaśnienia bądź to w całości, bądź w znacznej części. W tej sytuacji brak wskazania zakresu uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie daje podstaw do powoływania się w rozstrzygnięciu na przepis art. 138 § 2 k.p.a. Autor skargi wskazał, że organ II instancji nie wskazał w jakim zakresie niezbędne jest przeprowadzenie dodatkowego, uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, co pozostaje w sprzeczności z zasadą wyjątkowości decyzji kasacyjnej tego typu. Uzasadniając zarzut naruszenia reguł orzekania przewidzianym w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., autor skargi wskazał, że Wojewoda D. powołując szereg dowodów przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji nie przeprowadził wszechstronnego rozważenia sprawy mając na względzie całość zebranego materiału dowodowego. W dalszej części skargi zwrócono uwagę na treść art. 7 ust. 1 w związku z art. 40 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32 poz.191 ze zm.), na podstawie której z dniem 27 maja 1990 r. skarżący jako gmina nabyła z mocy prawa - nieodpłatnie - własność nieruchomości oznaczonej jako działka zabudowana nr [...] KM 37, pozostającą w zarządzie Komunalnego Przedsiębiorstwa Remontowo - Budowlanego w O.. Skarżący wskazał, że w świetle tego faktu nabycie przez skarżącego przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w szczególnym trybie określonym przepisami powoływanej ustawy. Powołując się na art. 17 ust. 4 i 5 wymienionej wyżej ustawy, który przewidywał konieczność wyłożenia do publicznego wglądu w siedzibie zarządu gminy przez okres 30 dni spisów inwentaryzacyjnych mienia komunalizowanego oraz odpisów protokołów, skarżący podniósł, że brak zgłoszenia w tym terminie zastrzeżenia pozbawia poprzedniego właściciela bądź jego spadkobiercy, możności zgłaszania w późniejszym terminie roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w oparciu o inne podstawy prawne. Uzasadniając zarzut naruszenia przez Wojewodę D. interesu prawnego Miasta O. jako właściciela przedmiotowej nieruchomości, Burmistrz O. zwrócił uwagę, że skarżony organ orzekając w sprawie nie dostrzegł faktu, że nabycie nieruchomości przez Miasto O. nastąpiło z dniem 27 maja 1990 r. w drodze komunalizacji mienia ogólnonarodowego, a więc po upływie 14 lat od nabycia przez Skarb Państwa działek gruntu nr [...], [...] i [...] od Państwa M.R.S.. W tej sytuacji, zastosowanie trybu art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami do tak nabytej przez Miasto O. własności nieruchomości, skutkuje poniesieniem przez Miasto O. ujemnych konsekwencji związanych ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości, w przypadku gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany w ciągu 7 lub 10 lat od przejęcia własności nieruchomości przez Skarb Państwa, a więc w okresie kilku lat wstecz przed powstaniem gminy i nabyciem przez nią własności tej nieruchomości. Taki stan, zdaniem organu reprezentującego Gminę należy uznać za przejaw naruszenia konstytucyjnej zasady ochrony własności określonej w art. 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, sprowadzającej się do uszczuplenia mienia komunalnego gminy. Uzasadniając zarzut naruszenia przez decyzję Wojewody D. przepisu art. 136 ust 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, autor skargi wskazał, że organ II instancji ustalił, iż w umowie sprzedaży przedmiotowej nieruchomości nie został określony cel na jaki dokonano wywłaszczenia, a pomimo to uznał, że zachodzą przesłanki orzeczenia o zwrocie nieruchomości wymienione w art. 136 ust 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem skarżącego, podstawą takiego rozstrzygnięcia stanowi nieuprawnione założenie przez Wojewodę D., że w przypadku, gdy treść decyzji wywłaszczeniowej (lub w tym wypadku umowy sprzedaży) nie określa celu wywłaszczenia w sposób jasny i precyzyjny to należy "na podstawie wszelkich innych środków dowodowych cel ten ustalić". W ocenie strony skarżącej tego rodzaju ocena organu drugiej instancji prowadzi do rozszerzającej interpretacji przepisu prawa, który w sposób jednoznaczny precyzuje podstawę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, odnosząc się expressis verbis do celu wywłaszczenia określonego w decyzji wywłaszczeniowej lub umowie sprzedaży. Wyinterpretowanie tego celu przez Wojewodę D. z wniosku Prezesa Zarządu Powiatowego Związku Gminnych Spółdzielni "S.C." w O. zawartego w piśmie z dnia 28 sierpnia 1974 r., a także z obwieszczenia z dnia 27 maja 1975 r. Naczelnika Powiatu w O.Ś. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego stanowi istotne naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do opisanych w skardze zarzutów organ II instancji wskazał, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie niezbędne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co jednoznacznie wynika zarówno z prezentowanej w decyzji oceny stanu faktycznego przez organ II instancji oraz wyartykułowanych wątpliwości dotyczących zgromadzonego materiału dowodowego, interpretacji użytych w decyzji organu I instancji pojęć słownych, zastosowanych przepisów prawnych oraz braku przesłanek zmiany, odmiennego niż w uchylonej decyzji, stanowiska w tej sprawie, zajętego w piśmie Starostwa Powiatowego w O. znak [...] , z dnia [...] stycznia 2008 r., kierowanym do Urzędu Miejskiego w O.. Zdaniem organu II instancji w sprawie należało stwierdzić, że jest zbyt wiele wątpliwości, uniemożliwiających wydanie decyzji odmawiającej zainteresowanym zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Potwierdza to również kierowane z D. Urzędu Wojewódzkiego do Starosty O. żądania przesłania dodatkowych dokumentów. Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego naruszenia zasady ochrony własności określonej w art. 64 Konstytucji RP między innymi poprzez nieuwzględnienie przez organ II instancji faktu nabycia nieruchomości w drodze komunalizacji mienia organ II instancji wskazał, że bez znaczenia dla sprawy jest podnoszony w skardze fakt, iż nabycie działki nr [...] nastąpiło przez Skarb Państwa i w jego władaniu pozostawało przez kolejne 14 lat, bowiem nabycie mienia przez Miasto O., które nastąpiło z dniem 27 maja 1990 r., jest nabyciem pochodnym -uzależnionym od charakteru uprawnień przysługujących do tego mienia Skarbowi Państwa i oznacza jedynie zmianę podmiotu tego prawa. Oznacza to, że nabywca nabywa prawo własności w takim rozmiarze, w jakim miał je poprzednik, a więc ze wszystkimi obciążeniami i ograniczeniami. Wojewoda D. podniósł także, że w tych wszystkich przypadkach, co także dotyczy zawartej w dniu [...] lutego 1976 r. w formie aktu notarialnego umowie sprzedaży, kiedy nie został sprecyzowany cel wywłaszczenia, prawidłowa ocena celu wywłaszczenia powinna nastąpić na podstawie tych samych kryteriów, co niezbędność nieruchomości w postępowaniu wywłaszczeniowym, w szczególności powinna to być analiza przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w czasie wywłaszczenia, analiza dokumentacji wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a w szczególności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji i decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; powoływanej dalej ,,p.p.s.a."), stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Sąd rozpoznający sprawę w jej granicach nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wymaga rozważenia czy w rozpoznawanym przypadku zaistniały - przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. - przesłanki do uchylenia przez organ odwoławczy pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, czy też jak postuluje strona skarżąca decyzja organu odwoławczego została wydana z obrazą art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Przyjmuje się, że zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a., a więc wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, może nastąpić wówczas gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, co przejawia się bądź nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego (brak taki nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, naruszałoby to bowiem zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy), bądź - mimo przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego - rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. stronę pozbawiono możliwości udziału w postępowaniu). W tym pierwszym przypadku organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, gdyż tego rodzaju działania nie mieszczą się w sferze jego kompetencji. Organ odwoławczy może bowiem przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe (art. 136 k.p.a). PoniE.ż art. 138 § 2 k.p.a. formułuje wyjątek od zasady merytorycznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, dlatego też wykładnia rozszerzająca tego przepisu nie jest dopuszczalna, co oznacza, że decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, nie może być wydana w sytuacjach innych, niż te określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wadliwości postępowania, jak też wady decyzji pierwszoinstancyjnej, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego rodzaju. Taka decyzja organu odwoławczego jest bowiem dopuszczalna tylko w razie konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Z tych powodów, powołanie się na tę przesłankę wymaga od organu odwoławczego nie tyle wykazania, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził pełnego postępowania wyjaśniającego, ale wykazania, że zaniechanie tego obowiązku dotyczy "znacznej części" postępowania wyjaśniającego, co z kolei uniemożliwia sanowanie dostrzeżonych braków przez organ odwoławczy w postępowaniu uzupełniającym (argument z art. 136 k.p.a.). Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w szczególności jej końcowego fragmentu prowadzi do nieodpartego przekonania istnienia braku jakiegokolwiek związku pomiędzy podaną podstawą prawną rozstrzygnięcia tj. art. 138 § 2 k.p.a. a przeprowadzonym przez organ odwoławczy wnioskowaniem dotyczącym spełnienia przesłanek faktycznych, od których wystąpienia ustawodawca uzależnia zastosowanie normy prawnej, w tym przypadku pozwalającej na zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Podobny rozdźwięk widoczny jest także przy zestawieniu treści uzasadnienia skarżonej decyzji a przesłaną w reakcji na zarzuty skargi odpowiedzią na tą ostatnią. Zaczynając jednak od analizy poświęconej motywom, dla których organ II instancji wydał decyzję kasacyjną przede wszystkim zauważyć należy, że dokonując oceny wystąpienia w sprawie przesłanek od których ustawa o gospodarce nieruchomościami uzależnia prawną możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości organ ten dochodzi do przekonania, iż przesłanki te w sprawie zostały spełnione. Organ odwoławczy w oparciu o znajdujący się w sprawie materia aktowy, który tworzą przede wszystkim dokumenty archiwalne przeprowadził czynności dowodowe dotyczące ustalenia celu dla którego działka nr [...] została wywłaszczona oraz zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cele związane z wywłaszczeniem. Na tej podstawie organ odwoławczy uznał, że ,,celem wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] była rozbudowa Zakładu Usług Remontowo-Budowlanych Powiatowego Związku Gminnych Spółdzielni w O., późniejszego WZGS oddziału w O.". Wojewoda D. dokonując oceny spełnia przesłanki z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, powołując się na zgromadzony materiał dowodowy uznał natomiast, że ,,nie znajdują się żadne dokumenty potwierdzające dokonanie przez WZGS Oddział w O. inwestycji, które można by zakwalifikować jako rozbudowę". Dalej w uzasadnieniu decyzji czytamy, że ,,w świetle zebranego materiału dowodowego zauważyć należy, że - określony zarówno we wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego Powiatowego Związku Gminnych Spółdzielni ,,S.C." z dnia 28 sierpnia 1974 r. jak również w obwieszczeniu Naczelnika Powiatu w O. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z dnia 27 maja 1975 r. - cel wywłaszczenia ..rozbudowa Zakładu Usług Remontowo-Budowlanych Powiatowego Związku Gminnych Spółdzielni w O." nie został na wywłaszczonej działce nr 5 17 zrealizowany". Dodatkowo organ odwoławczy wskazuje, że objęta żądaniem zwrotu nieruchomość została obecnie oddana w dzierżawę właścicielowi przyległych silosów zbożowych i budynków biurowych i jest wykorzystywana do celów usługowych oraz bazowych i pełni rolę placu postojowo –składowo- manewrowego. Dalsza część uzasadnienia pozostaje bez związku ze wskazanymi ustaleniami i ocenami. Organ II instancji dochodzi do wniosku, że ,,przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie nie dokumentuje wykorzystania nieruchomości, oznaczonej jako działka [...] zgodnie z celem na jaki została przejęta", przy czym jednocześnie wskazuje, że ,,załączone materiały dowodowe pozwalają na sformułowanie wniosku odwrotnego". W ocenie Sądu, w świetle wyżej przedstawionych ustaleń, wnioski do jakich dochodzi organ odwoławczy, w tym przede wszystkim ostatnio cytowanym fragmencie uzasadnienia, budzą poważne zastrzeżenia. Jest to tym bardziej widoczne jeśli się uwzględni okoliczność, że sam organ przyznaje, iż załączony materiał dowodowy pozwala w sposób wystarczających dla potrzeb rozstrzygnięcia ustalić wykorzystanie nieruchomości, oznaczonej jako działka [...]. W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego brak jest zatem przesłanek procesowych, które przemawiałby za koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Sąd nie znajduje uzasadnienia dla konieczności przeprowadzania jeszcze dodatkowych czynności dowodowych, które wyczerpywałby zawarty w art. 138 § 2 k.p.a. wymóg przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przyjmując, że są w sprawie okoliczność budzące wątpliwości to nie wymagały one uchylenia decyzji organu I instancji, bowiem organ odwoławczy miał możliwość samodzielnie je wyjaśnić, korzystając z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego – art. 136 k.p.a. Przede wszystkim jednak podstawowym zarzutem, który należy postawić wobec zaskarżonego rozstrzygnięcia jest brak logicznego związku pomiędzy podanym przez organ odwoławczy motywem uchylenia decyzji I instancji a dokonanymi przez ten sam organ ustaleniami faktycznymi. Powody, dla których organ odwoławczy wydał decyzję kasacyjną prezentowane są częściowo odmiennie w odpowiedzi na skargę. Także w tym przypadku stanowisko organu odwoławczego uznać należy za błędne. Powodem uchylenia przez organ II instancji decyzji pierwszoinstancyjnej, tak jak zostało to już wyartykułowane, nie mogą być bowiem ,,wątpliwości dotyczące zgromadzonego materiału dowodowego", ale przede wszystkim nie upoważnia do podjęcia takiego rozstrzygnięcia problem ,,interpretacji użytych w decyzji organu I instancji pojęć słownych, zastosowanych przepisów prawnych oraz braku przesłanek zmiany, odmiennego niż w uchylonej decyzji, stanowiska w tej sprawie, zajętego w piśmie Starostwa Powiatowego w O. znak [...] , z dnia [...] stycznia 2008 r., kierowanym do Urzędu Miejskiego w O.". Podsumowując, w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji jak również w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy nie wykazał w sposób przekonywujący w jakim stopniu i w jakim zakresie zaniechanie organu pierwszej instancji uchybia obowiązkowi przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przywołane motywy organu odwoławczego nie potwierdzają w związku z tym zasadność zastosowania dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a., w szczególności nie pozwalają ocenić, że zaistniały podstawy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego ,,w znacznej części" w stosunku do postępowania dotychczasowego. Potwierdzanie zarzucanego w skardze naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. spowodowało, że Sąd w zakres sprawowanej kontroli ograniczył się tylko do kwestii procesowych, poniE.ż ocena czy w sprawie prawidłowo zastosowano przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, których naruszenie zarzuca również strona skarżąca, będzie mogła być rozważana dopiero po wydaniu merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ administracyjny. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdzając na podstawie art. 152 tej ustawy, iż nie podlega ona wykonaniu, zaś na podstawie art. 200 orzekł o kosztach.