II SA/Wr 66/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału II Kinga Jezierska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 marca 2015r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 19 listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (dalej DWINB), działając na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność zażalenia A. W. na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej PINB) z dnia 26 września 2014r. Powyższe postanowienie podjęte zostało w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu 6 sierpnia 2014 r. W. W. złożył do PINB zawiadomienie o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wybudowanego przez niego na podstawie decyzji Burmistrza S. z dnia 25 października 1993 r. na działce nr [...] w K. W zawiadomieniu tym zawarty był również wniosek o wydanie stosownego zaświadczenia. W dniu 22 sierpnia 2014 r. PINB na podstawie art. 217 k.p.a. wydał W. W. zaświadczenie o przyjęciu zawiadomienia o zakończenia budowy bez sprzeciwu. W dniu 2 września 2014 r. do PINB wpłynął wniosek A. W. (datowany na dzień 29 sierpnia 2014 r.) – jako właściciela nieruchomości - o wydanie zaświadczenia o przyjęciu zawiadomienia o zakończeniu budowy bez sprzeciwu. Z treści wniosku wynika, że podstawę jego wniesienia stanowi art. 217 k.p.a. i dotyczy on budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę Burmistrza S. z dnia 25 października 1993 r. na działce nr [...] w K., którego inwestorem był W. W. W odpowiedzi PINB wystosował do A. W. pismo z dnia 26 września 2014 r. (podpisane przez z upoważnienia PINB w K.) następującej treści: "W nawiązaniu do pisma Pana z dnia 29.08.2014 r. informuję, że zaświadczenie o przyjęciu bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu budowy można wydać tylko inwestorowi na jego wniosek. Zaświadczenie na wniosek W.W. zostało już wydane". A.W. uznając, że powyższe pismo stanowi postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o przyjęciu zawiadomienia o zakończeniu budowy bez sprzeciwu, zakwestionował je przez wniesienie zażalenia na podstawie art. 219 k.p.a. (pismo z dnia 8 października 2014 r.), w którym zarzucił organowi naruszenie przepisów k.p.a., wniósł o jego uchylenie oraz o nałożenie na organ I instancji obowiązku wydania zaświadczenia żądanej treści. W uzasadnieniu żalący się wyjaśnił, że na działce nr [...] w K. wybudowany został na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Burmistrza S., budynek mieszkalny jednorodzinny, którego inwestorem był jego ojciec - W.W.. W dniu 25 września 2013 r. oraz w dniu 17 grudnia 2013 r. zawarte zostały umowy darowizny pomiędzy W.W., H. W. jako darczyńcami i skarżącym jako obdarowanym, na mocy których stał się on właścicielem nieruchomości. Jednocześnie w obu umowach ustanowiono prawo użytkowania na rzecz W.W.. W związku ustanowieniem ograniczonego prawa rzeczowego (użytkowania), nie było konieczne przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę na skarżącego jako na nowego właściciela, gdyż użytkownikowi również przysługuje prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Budowa została zakończona w 2013 r. o czym PINB został powiadomiony. Wnioskiem z dnia 29 sierpnia 2014 r. A.W. jako właściciel nieruchomości wystąpił do PINB o wydanie zaświadczenia o braku sprzeciwu na zakończenie budowy. Jego zdaniem, opisanym na wstępie pismem organ odmówił wydania powyższego zaświadczenie powołując się na fakt, że takie zaświadczenie zostało już wydane oraz, że można je wydać tylko na żądanie inwestora. A.W. nie zgadzając się z takim stanowiskiem podniósł, że przepisy Prawa budowlanego nie przewidują aktu dla wyrażenia przez organ pozytywnego stanowiska wobec zgłoszonego zakończenia budowy. Uzyskanie potwierdzenia niewniesienia sprzeciwu odbywa się więc według przepisów k.p.a., a dokładniej według przepisów regulujących wydawanie zaświadczeń. Żalący się przywołał w tym względzie przepis art. 217 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że zaświadczenie wydaje się osobie która ma interes prawny w urzędowym poświadczeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Wskazał, że w orzecznictwie przyjmuje się, że możliwie jest ponowne wydanie zaświadczenia w tej samej sprawie bez uprzedniego korygowania czy też unieważniania pierwotnie wydanego zaświadczenia, z tego względu, że jest ono rodzajem czynności faktycznej (wyrok w sprawie o sygn. II SA/Łd 53/12 z dnia 30 marca 2012 r.). Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani nie kształtuje stosunku prawnego. Chybione – zdaniem wnioskującego – jest stanowisko PINB, że żądane zaświadczenie nie może być wydane z uwagi na jego wcześniejsze wydanie inwestorowi. Brak bowiem przepisu wskazującego, że zaświadczenie o niewniesieniu sprzeciwu do zgłoszenia zakończenia budowy może być wydane tylko inwestorowi. O przesłance wydania zaświadczenia decyduje natomiast legitymowanie się interesem prawnym w jego posiadaniu. Taki interes posiada właściciel nieruchomości, który ma prawo żądać potwierdzenia, że budowa na jego nieruchomości została zakończona zgodnie z przepisami i wobec braku sprzeciwu ze strony odpowiedniego organu, możliwie jest jej legalne użytkowanie. DWINB po rozpatrzeniu powyższego zażalenia, przywołanym na wstępie postanowieniem z dnia 19 listopada 2014 r. wydanym na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził jego niedopuszczalność, wskazując na brak możliwości skorzystania z tego środka zaskarżenia. W uzasadnieniu organ podkreślił, że przysługujące stronom postępowania na mocy przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego środki zaskarżenia (odwołanie, zażalenie), mogą być zastosowane tylko w stosunku do istniejącego, wydanego przez organ administracyjny zaskarżalnego aktu administracyjnego (odpowiednio decyzji, postanowienia). Brak zaskarżalnego aktu administracyjnego przesądza o niedopuszczalności wniesienia środka zaskarżenia. W przypadku zażalenia, brak zaskarżalnego postanowienia przesądza o niedopuszczalności wniesienia zażalenia. W szczególności, nie jest zdaniem organu możliwe skuteczne zażalenie się na czynność organu administracji, która nie jest postanowieniem a np. stanowi czynność materialno-techniczną (podobnie jak nie jest dopuszczalne wniesienie odwołania od informacji udzielonej przez organ). Odnosząc powyższe uwagi do rozpatrywanej sprawy DWINB zauważył, że pismo PINB z dnia 26 września 2014 r. stanowiące pisemną odpowiedź na wniosek o wydanie zaświadczenia o przyjęciu zawiadomienia o zakończeniu budowy bez sprzeciwu, nie stanowi zaskarżalnego aktu administracyjnego, a tym samym nie przysługuje na nie zażalenie ani inny środek zaskarżenia. Nie godząc się z powyższym postanowieniem, A.W. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł o jego uchylenie oraz o uchylenie postanowienia PINB z dnia 26 września 2014 r. Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy przez niewłaściwe zastosowanie art. 219 k.p.a. i błędne przyjęcie, że organ nie miał do czynienia z postanowieniem w rozumieniu art. 123 i art. 124 k.p.a., co w konsekwencji spowodowało niewłaściwe zastosowanie art. 134 k.p.a. Odnośnie postanowienia PINB skarżący w całości podtrzymał argumentację przytoczoną w zażaleniu. Argumentując postawione zarzuty autor skargi wskazał, że wniesienie wniosku o wydanie zaświadczenia może zakończyć się w dwojaki sposób tj. albo wydaniem zaświadczenia albo postanowieniem o odmowie jego wydania (art. 217 i art. 219 k.p.a.). Skarżący uważa, że stanowisko PINB z 26 września 2014 r. stanowiące odpowiedź na jego wniosek o wydanie zaświadczenia, można bezsprzecznie zakwalifikować jako postanowienie w rozumieniu art. 124 k.p.a. mimo, że nie zawierało wszystkich elementów wymaganych przez przywołany przepis. Jedynie bowiem brak jednego z tzw. istotnych składników postanowienia do których zalicza się oznaczenie organu, wskazanie adresata postanowienia, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby upoważnionej do wydania aktu, powoduje, że dany akt uważa się za nieistniejący. Brak innych elementów powoduje, że akt uznaje się za istniejący choć wadliwy (np. wyrok z dnia 4 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 11/11). Odpowiedź PINB z dnia 26 września 2014 r. zawierała w ocenie strony wszystkie elementy istotne pozwalające zakwalifikować ją jako postanowienie, tj: 1/ oznaczenie organu, 2/oznaczenie adresata 3/ rozstrzygnięcie wskazujące w sposób opisowy odmowę wydania zaświadczenia tj" W nawiązaniu do Pana pisma z dnia 29.08.2014 r. informuję, że zaświadczenie o przyjęciu bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu budowy można wydać tylko inwestorowi na jego wniosek. Zaświadczenie na wniosek Pana W.W. zostało już wydane" 4/ podpis osoby upoważnionej do wydania zaświadczenia – na piśmie figuruje podpis osoby która działała z upoważnienia PINB w K.. Skarżący uważa także, że przedmiotowe pismo zawierało uproszczone uzasadnienie faktyczne i prawne. Fakt, że organ nie powołał podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz nie pouczył o środkach zaskarżenia jest wadliwością tego rodzaju, która nie pozbawia pisma cech postanowienia. Zdaniem skarżącego, skoro przepisy k.p.a. wyraźnie wskazują w jakiej formie następuje odmowa wydania zaświadczenia, a on sam, zachował wymogi formalne przewidziane dla złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia powołując odpowiednią podstawę prawną, to odpowiedź organu udzieloną na jego wystąpienie, należy traktować jak zaskarżalne postanowienie. Z tego też względu postanowienie DWINB jest wadliwie i naruszające prawo. W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 u.p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Stosownie do art. 134 § 1 u.p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się tymi zasadami w niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Jej przedmiotem jest wydane przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia. Organ wyższego stopnia przyjął bowiem, że czynność podjęta w formie pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 26 września 2014r. nie jest postanowieniem o odmowie wydanie zaświadczenia. Zdaniem organu, jest to tylko pisemna odpowiedź na wniosek o wydanie zaświadczenia o przyjęciu zawiadomienia o zakończenia budowy bez sprzeciwu, która nie stanowi zaskarżalnego aktu administracyjnego. Przyjmując takie założenie, organ drugiej instancji kierując się art. 134 k.p.a. zakończył postępowanie w sposób formalny stwierdzając niedopuszczalność zażalenia. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło zatem we wstępnym etapie postępowania przed organem odwoławczym, w którym organ podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy zażalenie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Organ odwoławczy musi w pierwszej kolejności stwierdzić dopuszczalność zażalenia, a następnie dopiero może ocenić jego zasadność. Podejmowane na tym etapie postępowania rozstrzygnięcie ma charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Warunkiem przystąpienia do oceny merytorycznej zarzutów odwołania jest pozytywna ocena organu odwoławczego co do dopuszczalności zażalenia. W niniejszej sprawie DWINB zakończył zatem sprawę w sposób formalny i nie przystąpił do merytorycznego rozpoznania sprawy. W konsekwencji powyższego i kognicja Sądu ograniczyła się do oceny, czy w konkretnej sprawie faktycznie zaistniały przyczyny do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że niedopuszczalność odwołania (co odpowiednio odnieść należy do zażalenia) może wynikać z m.in. z przyczyn przedmiotowych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji, (tak: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 9, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, str. 609). Wobec powyższych uwag, istota sporu który powstał w niniejszej sprawie sprowadzała się zatem do konieczności rozstrzygnięcia, czy pismo z dnia 26 września 2014 r. podpisane z up. Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w K. powinno być uznane za postanowienie o odmowie wydania wnioskowanego przez skarżącego zaświadczenia. Po myśli art. 219 k.p.a. takie postanowienie jest bowiem aktem zaskarżalnym. W tym względzie Sąd przychyla się do stanowiska prezentowanego przez stronę skarżącą, która wywodzi, że czynność dokonana przez PINB i wyrażona w piśmie z dnia 26 września 2014 r. w związku z wystąpieniem skarżącego o wydanie mu zaświadczenia o żądanej treści, stanowi ułomny akt administracyjny odmawiający w istocie wydania wnioskowanego zaświadczenia. Faktem bowiem jest, że pismo skierowane do skarżącego w dniu 26 września 2014 r. nie zawiera wszystkich elementów charakteryzujących postanowienia, określonych w art. 124 § 1 k.p.a. Sąd podziela jednak argumentację skargi, że zawiera ono te elementy, które dają podstawę do uznania go za postanowienie. W myśl art. 124 § 1 k.p.a. postanowienie powinno bowiem zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. W stanie faktycznym sprawy, przedmiotowe postanowienie zawiera w swej treści: oznaczenie organu, datę jego wydania, oznaczenie strony, podpis z imieniem i nazwiskiem oraz stanowiskiem osoby upoważnionej do jego wydania oraz osnowę postanowienia za którą należy uznać sformułowanie: "zaświadczenie o przyjęciu bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu budowy można wydać tylko inwestorowi na jego wniosek" oraz " zaświadczenie na wniosek W.W. zostało już wydane". Z zacytowanego fragmentu, nazwanego przez organ "informacją", jasno wynika, że organ nie uwzględnił wniosku o wydanie zaświadczenia, podając jednocześnie powód takiego działania – wniosek złożył podmiot nie będący inwestorem a ponadto zaświadczenie zostało już wydane. Wyraża on zatem jednoznaczne stanowisko organu odmawiające skarżącemu prawa uzyskania zaświadczenia, będące rezultatem zastosowana przez organ normy prawnej. Nie oceniając w tym momencie rezultatu zastosowania normy prawa, stwierdzić należy, że treść pisma wyraźnie przesądza o intencji organu, którą było nie wydanie skarżącemu żądanego zaświadczenia. Stanowi ono zatem o odmowie wydania na żądanie skarżącego zaświadczenia, która to odmowa powinna przybrać formę postanowienia. Zdaniem Sądu, powyższe przesądza, że czynność prawna dokonana przez organ w piśmie z dnia 26 września 2014 r. powinna być uznana za ułomne postanowienie. W judykaturze dominuje bowiem stanowisko, że skoro postanowienie, tak samo jak decyzja, jest aktem administracyjnym indywidualnym, posiadającym wszystkie jej cechy wyróżniane w doktrynie prawa administracyjnego, również w stosunku do postanowień można mówić o minimum jego elementów prawnie skutecznych. W praktyce orzeczniczej utrwalona jest zasada, że brak niektórych elementów w akcie nie pozbawia go charakteru decyzji, czy też postanowienia, jeżeli zawiera co najmniej oznaczenie organu, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie sprawy oraz podpis osoby upoważnionej do jej wydania. Zatem o uznaniu pisma za postanowienie przesądza jego treść, a nie forma, a warunkiem takiego uznania jest posiadanie przez akt minimum elementów (wyżej wymienionych) niezbędnych do zakwalifikowania danego aktu jako postanowienia (decyzji). Tym samym fakt, że pismo z dnia 26 września 2014 r. nie posiada wszystkich elementów postanowienia - brak w nim bowiem wskazania podstawy prawnej, uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz pouczenia o środkach zaskarżenia - nie stanowi podstawy dla uznania, że nie ma ono charakteru postanowienia. Nie ulega też wątpliwości, że w niniejszej sprawie skarżący zdecydowanie i jasno żądał wydania zaświadczenia określonej treści, zatem odmowa jego wydania winna nastąpić w formie postanowienia i przy skorzystaniu z takiej formy orzeczniczej, organ powinien odnieść się do jednoznacznego do żądania strony. W konsekwencji Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie istniał przedmiot zaskarżenia, co czyniło zażalenie dopuszczalnym. Organ II instancji nie przeprowadził natomiast w tym zakresie dostatecznych rozważań. W szczególności organ zaniechał oceny, czy nie mamy w sprawie do czynienia z ułomnym postanowieniem, co w efekcie doprowadziło go do przedwczesnego i wadliwego stanowiska, że sprawę należy załatwić formalnie przez stwierdzenie niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych. W konsekwencji w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 134 oraz art. 138 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku i ponownie odniesie się do wniesionego zażalenia. Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a w związku z art. 134 tej ustawy orzekł jak pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II wynika z konieczności zastosowania przepisu art. 152 u.p.p.s.a. zaś o kosztach postanowiono na podstawie art. 200 ww. ustawy.