II SA/Wr 66/19

Dnia 27 marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant specjalista Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 marca 2019 r. sprawy ze skargi U. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności wykonania robót budowlanych dotyczących: przedłużenia dachu, powiększenia strefy wejściowej i schodów oraz zgodności z dokonanym zgłoszeniem robót budowlanych dotyczących naprawy schodów wejściowych oddala skargę w całości. Decyzją z dnia [...] września 2018 r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej PINB) umorzył - wszczęte z urzędu - postępowanie w sprawie legalności wykonania robót budowlanych przy budynku położonym przy ul. [...][...] w [...] na działce nr [...], dotyczących przedłużenia dachu, powiększenia strefy wejściowej i schodów oraz zgodności z dokonanym zgłoszeniem robót budowlanych dotyczących naprawy schodów wejściowych. Organ wyjaśnił, że Wspólnota Mieszkaniowa budynków przy ul. [...][...],[...] i [...][...] w [...] (usytuowanych na działce nr [...]) - po uprzednim zgłoszeniu do Starosty [...] - wykonała przy budynku [...], roboty budowlane polegające na: dociepleniu elewacji, wzmocnieniu stóp fundamentowych oraz podwalin wraz z ich dociepleniem, naprawie schodów wejściowych i wykonaniu pochylni. Organ ocenił, że zakres robót opisanych w sentencji decyzji mieści się z zakresie dokonanego zgłoszenia. Skoro przedmiotowe roboty zostały wykonane leganie, to postępowanie uznać należy za bezprzedmiotowe. Od tej decyzji odwołanie wniosła U. K., właścicielka lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku nr [...], zarzucając, że wykonanie i powiększenie strefy wejściowej do budynku nr [...] oraz wykonanie pochylni dla niepełnosprawnych przed tym budynkiem, wiąże się z zajęciem wspólnych części gruntu. Jako współwłaścicielka nieruchomości nie wyrażała zaś zgody na takie zajęcie. Oświadczyła również, że jej zgoda zawarta w uchwale nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. dotyczyła jedynie wykonania docieplenia i remontu elewacji. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we [...] (dalej jako DWINB), działając na podstawie art. 138 § 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. Organ II instancji uznał, że skarżąca jako członek tzw. dużej wspólnoty mieszkaniowej, nie jest stroną przedmiotowego postępowania w sprawie dotyczącej legalności robót budowalnych objętych zaskarżoną decyzją PINB i wykonanych przez Wspólnotę. Organ stwierdził, że kwestia reprezentacji wspólnoty mieszkaniowej w postępowaniach uregulowana została w art. 18 ustawy z dnia 14 czerwca 1994 r. o własności lokali. Zaznaczył, że w przypadku tzw. dużej wspólnoty mieszkaniowej istnieje obowiązek wyłonienia zarządu. Współwłaściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później, w formie aktu notarialnego, określić sposób zarządu nieruchomością wspólną w szczególności, powierzyć zarząd osobie fizycznej lub prawnej. W przypadku dokonania wyboru zarządu, kieruje on sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach pomiędzy wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Skoro w niniejszej sprawie mamy do czynienia z dużą wspólnotą mieszkaniową (na co wskazują dane w wydruku z księgi wieczystej i ewidencji gruntów) właściciel lokalu, który nie został wybrany na członka zarządu, reprezentowany winien być przez zarząd wspólnoty albo przez osobę fizyczną lub prawną której ten zarząd został powierzony. Współwłaściciele poszczególnych lokali w budynku w którym funkcjonuje wspólnota mieszkaniowa, będący współwłaścicielami części wspólnych budynku, uczestniczą zatem w obrocie prawnym za pośrednictwem wspólnoty mieszkaniowej. Organ zaznaczył jednak, że jeżeli członek wspólnoty mieszkaniowej wykaże swój indywidulany, własny interes prawny, to istnieje podstawa aby mógł wystąpić jako strona w postępowaniu w sprawie, w której może wystąpić także wspólnota. U. K. wniosła jednak odwołanie we własnym imieniu i nie wykazała swojego indywidualnego interesu. Nie może więc w niniejszym postępowaniu być stroną. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, U. K. zarzuciła: naruszenie art. 28 k.p.a. przez przyjęcie, że nie jest stroną postępowania ze względu na brak interesu prawnego; art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a. Zarzucając powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca nie zgodziła się z organem, że w sprawie dotyczącej części wspólnych nieruchomości w której naruszono przepisy Prawa budowalnego, nie ma interesu prawnego jako współwłaściciel nieruchomości. Wyjaśniła, że przedmiotowa nieruchomość wspólna składa się z trzech budynków. Remont dotyczył tylko jednego z nich - nie tego w którym znajduje się jej lokal. Zdaniem skarżącej, wykonane roboty polegające na przebudowie schodów i powiększeniu strefy wejściowej - w tym wykonaniu pochylni - niezgodne są z uchwałą Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia [...] stycznia 2016 r. która uprawniała tylko do wykonania docieplenia. Skarżąca stwierdziła, że jako współwłaściciel nieruchomości ma interes prawny aby kwestionować prawidłowość i legalność wykonanych robót. Tym samym ma legitymację do zaskarżenia decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w kwestionowanej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2019 r. skarżąca przedłożyła dodatkowe dokumenty, podtrzymując stanowisko, że ma interes prawny w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona przez Sąd zgodnie z kryteriami określonymi w art. 145 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2018 r., poz. 1302 - dalej jako u.p.p.s.a) wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa procesowego ani też prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co uzasadniałoby jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Ocenie Sądu poddana została decyzja DWINB umarzająca, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., postępowanie z odwołania skarżącej, wniesionego od decyzji PINB o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie legalności robót budowlanych wykonanych przy ul. [...][...], dotyczących przedłużenia dachu budynku, powiększenia strefy wejściowej i schodów do budynku oraz zgodności ze zgłoszeniem robót budowlanych dotyczących naprawy schodów wejściowych. Umarzając postępowanie odwoławcze, organ wskazał, że skarżąca nie ma interesu prawnego w zaskarżaniu rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, gdyż w sprawach administracyjnych dotyczących obiektu budowlanego tzw. dużej wspólnoty mieszkaniowej, właściciele poszczególnych lokali w budynku w którym funkcjonuje wspólnota uczestniczą w obrocie prawnym za pośrednictwem wspólnoty mieszkaniowej. Organ stwierdził także, że skarżąca nie wykazała swojego interesu indywidulanego który uprawniałby ją do bycia stroną w tym postępowaniu. W opozycji do stanowiska organu, skarżąca wywodziła, że objęte postępowaniem roboty budowlane prowadzone były przy innym budynku niż ten w którym znajduje się jej lokal, jednak jako współwłaściciel nieruchomości wspólnej ma interes prawny w kwestionowaniu robót budowlanych, które wykonane zostały bez zgody Wspólnoty Mieszkaniowej. W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się zatem do oceny, czy skarżąca jako członek tzw. dużej wspólnoty mieszkaniowej, powinna być uznana za stronę postępowania administracyjnego dotyczącego legalności robót budowlanych wykonanych przez tę wspólnotę na częściach wspólnych. Ocena legitymacji właściciela lokalu znajdującego się w budynku wielomieszkaniowym, do udziału w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych na częściach wspólnych, przeprowadzona musi być w oparciu o przepis art. 28 k.p.a. Stanowi on, że stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O uznaniu określonego podmiotu za stronę decyduje zatem posiadanie interesu prawnego. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Ponadto w orzecznictwie podkreśla się, że interes prawny powinien być indywidualny, konkretny, bezpośredni, realny, czyli nie przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny i powinien znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych które uzasadniały zastosowanie normy prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 24 listopada 2004r. w sprawie OSK 919/04, wyroki NSA: z 17 kwietnia 2007 r. w sprawie I OSK 755/06; z 2 lutego 1996 r., w sprawie IV SA 846/95; z 8 października 1987 r. w sprawie IV SA 498/87; wyrok WSA w Warszawie z 28 października 2005 r. w sprawie IV SA/Wa 1321/05, dostępne w CBOSA orzeczenia nsa.gov.pl). W tym kontekście zauważyć należy, że przedmiot postępowania przed organem pierwszej instancji odnosi się do nieruchomości wspólnej w której właścicielom poszczególnych lokali mieszkalnych przysługują odpowiednio wyliczone udziały, jako prawo związane z własnością lokali (obejmuje roboty budowlane na zewnątrz budynku nr [...] oraz na części nieruchomości gruntowej przy tym budynku). W stosunkach zewnętrznych odnoszących się do nieruchomości wspólnej, wspólnotę reprezentuje zaś jej zarząd. Z treści z art. 6 ustawy z dnia 24 marca 1994 r. o własności lokali wynika bowiem, że ogół właścicieli tych lokali z którymi związane są udziały w częściach wspólnych obejmujących grunt oraz części budynków które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali, tworzy wspólnotę mieszkaniową kierowaną przez wybrany zarząd. Stosownie do art. 20 ust. 1 i art. 21 ust. 1 cyt. ustawy, jeżeli lokali wyodrębnionych, wraz z lokalami niewyodrębnionymi, jest więcej niż siedem, właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze zarządu, który kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Taka konstrukcja prawna sprawia, że w sprawach dotyczących tzw. dużej wspólnoty nie działają poszczególni jej członkowie, tylko zarząd, który może samodzielnie działać w sprawach mieszczących się w zakresie zwykłego zarządu, a w pozostałych sprawach przekraczających zakres zwykłego zarządu opiera się na zgodzie właścicieli lokali wyrażonej w uchwale. W konsekwencji przyjąć także należy, że w postępowaniu administracyjnym do reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego jakim jest ogół właścicieli odrębnych lokali tworzących wspólnotę mieszkaniową, co do zasady, legitymację ma wspólnota mieszkaniowa a nie poszczególni jej członkowie. Powyższe potwierdza konstatacja, że skoro PINB prowadził z urzędu postępowanie w sprawie legalności robót budowalnych na częściach wspólnych, to ewentualny nakaz doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem (wydany na podstawie art. 51 Prawa budowlanego np. przez przywrócenie stanu dotychczasowego lub rozbiórkę) mógłby być nałożony tylko na Wspólnotę mieszkaniową (która była również inwestorem tych robót) reprezentowaną przez zarząd, a nie na indywidualnie oznaczonych właścicieli poszczególnych lokali mieszkalnych. Z tego rodzaju nakazem nie wiążą się też żadne obowiązki i indywidualne uprawnienia dla właściciela lokalu, w którym nie wykonywano robót budowlanych. Podkreślić trzeba, że wynikający z kompetencji do zarządzania nieruchomością obowiązek do tego, by wszelkie roboty budowlane w częściach wspólnych i lokalach mieszkalnych w budynku na nieruchomości wspólnej były wykonywane w sposób zgodny z przepisami prawa budowlanego, posiada wspólnota mieszkaniowa. Powyższe stanowisko utrwalone zostało w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny opowiadając się w uchwale z 26 listopada 2001 r., OPK 19/01 (publ. w ONSA 2002, nr 2, poz. 68) za przyznaniem wspólnotom mieszkaniowym, co do zasady, przymiotu strony w rozumieniu art. 28 i 29 k.p.a. wyjaśnił, że taka regulacja prawna likwiduje konieczność występowania wielu stron (właścicieli poszczególnych lokali) w sprawach dotyczących wspólnej nieruchomości, gdyż stroną w stosunkach zewnętrznych jest sama wspólnota reprezentowana przez zarząd. Zgodnie z art. 14 pkt 1 ustawy o własności lokali na koszty zarządu nieruchomością wspólną składają się, między innymi, wydatki na remonty i bieżącą konserwację. Właściciele są obowiązani uczestniczyć w kosztach zarządu związanych z utrzymaniem nieruchomości wspólnej i odpowiadają za wynikające z tego tytułu zobowiązania - w częściach odpowiadających ich udziałom w tej nieruchomości (art. 13 ust. 1 i art. 17 ustawy o własności lokali). Daje im to prawo do odpowiedniego rozliczenia tych kosztów pomiędzy właścicielami lokali, lecz nie przyznaje statusu strony postępowania o nałożenie obowiązku doprowadzenia części wspólnych budynku do należytego stanu. Sąd miał także na uwadze, wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie pogląd, iż fakt, że zarząd reprezentuje wspólnotę na zewnątrz - a więc również w postępowaniu przed organem administracji publicznej - nie wyklucza możliwości przyznania równoległego uprawnienia dla członka wspólnoty mieszkaniowej do działania na zewnątrz, niemniej sytuację tę odnosić należy do przypadków szczególnych, w których obrona praw właścicielskich nie może nastąpić w oparciu o mechanizmy zabezpieczające prawa poszczególnych członków wspólnoty wynikających z ustawy o własności lokali. Prawo do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, niezależnie od udziału wspólnoty lokalowej, nie może być bowiem wynikiem samego tylko faktu bycia współwłaścicielem nieruchomości wspólnej. Na status prawny właściciela lokalu położonego w budynku zarządzanym przez wspólnotę mieszkaniową wpływa przyznane zarządowi uprawnienie do zarządzania nieruchomością wspólną. W sytuacjach, dla których zastrzeżona jest kompetencja wspólnoty mieszkaniowej, za członków wspólnoty mieszkaniowej działa wyłącznie wspólnota. Właściciel lokalu (członek wspólnoty) może wykazać swój indywidualny interes prawny w sprawach nie dotyczących nieruchomości wspólnej. Jak się jednak podkreśla, indywidualna obrona członka wspólnoty sprowadza się do jego "własnych spraw mieszkaniowych" (np. wyroki NSA z: 7 września 2016 r. II OSK 2970/14, 18 listopada 2011 r. sygn. II OSK 1658/10, 23 stycznia 2008 r. sygn. II OSK 1912/06, 10 października 2017 r. sygn. akt II OSK 295/10, 22 października 2015 r. sygn. akt II OSK 2772/13 - dostępne w CBOSiA pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie wykazała swojego indywidualnego interesu prawnego dającego jej prawa strony postępowania. Skarżącej wprawdzie przysługuje tytuł odrębnej własności lokalu mieszkalnego i udział w nieruchomości wspólnej - ale jak sama wskazuje - należący do niej lokal znajduje się w innym budynku niż ten przy którym wykonano sporne roboty. Nie zostało zaś wykazane, że na budynek w którym znajduje się lokal skarżącej oddziałuje (i w jaki sposób) sporna inwestycja prowadzona w obrębie budynku nr [...]. Poza powołaniem się na tytuł własności do lokalu i współwłasności w nieruchomości wspólnej będącej przedmiotem inwestycji, skarżąca nie wykazała naruszenia swojego indywidualnego interesu prawnego (który należy odróżnić od interesu faktycznego) spowodowanego wykonaniem kwestionowanych robót (np. w zakresie oddziaływania tych robót na jej lokal mieszalny). Nie wykazała także jakie konkretne naruszenie warunków korzystania z jej prawa do lokalu mieszkalnego, wywołała decyzja o umorzeniu postępowania pierwszoinstancyjnego. Interesu prawnego skarżącej nie uzasadnia sam fakt, że jest współwłaścicielką nieruchomości wspólnej, jak też jej przekonanie, że przedmiotowe roboty budowlane wykonane zostały bez zgody Wspólnoty na zajęcie części gruntu. Ewentualny brak uchwały w tym zakresie może być kwestionowany na drodze cywilnej. Reasumując, za zasadne Sąd uznał stanowisko organu odwoławczego, że skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w sprawie dotyczącej oceny legalności robót budowlanych (szczegółowo wcześniej opisanych) wykonanych przy budynku nr [...] i na części działki w obrębie tego budynku, stanowiących bez wątpienia część wspólną nieruchomości. W sprawie tej inwestorem oraz adresatem decyzji kończącej postępowanie w tym przedmiocie była jedynie wspólnota, której członkiem jest skarżąca. Skoro rozstrzygnięcie kończące sprawę dotyczyło nieruchomości wspólnej, zatem odnosiło się wyłącznie do praw i obowiązków wspólnoty. Nie miało też wpływu na sytuację prawną skarżącej w zakresie prawa materialnego, związaną z przysługującym jej prawem odrębnej własności lokalu. Jako całość, nieruchomość wspólna jest stosunkiem prawnym współwłasności, a udziałowi właścicieli w tej współwłasności, w świetle art. 50 k.c., przypisać należy status części składowej nieruchomości lokalowej. Jednocześnie jednak, interes właścicieli lokalu w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej, jako członków wspólnoty, jest chroniony i reprezentowany przez wspólnotę, w imieniu której działa zarząd. Zaakcentować przyjdzie, że w tego rodzaju sprawach nie przysługuje właścicielom indywidualna ochrona, gdy wykonane roboty nie obejmują ich lokalu. Przyjęcie, że w sprawie tej stronami mogliby być właściciele wszystkich lokali mieszkalnych znajdujących w różnych budynkach znajdujących się na działce nr [...] podważałoby sens regulacji prawnej zawartej w art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali. W świetle powyższego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja DWINB o umorzeniu postępowania odwoławczego z powodu braku po stronie skarżącej przymiotu strony postępowania, nie narusza przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z tego też względu na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi.