II SA/Wr 661/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi R.K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych oddala skargę w całości. Decyzją z dnia [...] r. organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie określonych robót budowlanych. Organ ten w postępowaniu naprawczym sprawdzał zgodność budowy domu jednorodzinnego na działce nr 96 z projektem budowlanym i ustaleniami pozwolenia na budowę oraz przepisami, a ponadto badał zasadność szeregu zarzutów odnośnie legalności tej budowy podniesionych przez skarżącego, będącego właścicielem działki nr 94 sąsiadującej od południa z działką inwestora. Umorzenie nastąpiło po stwierdzeniu istnienia wspomnianej zgodności oraz bezzasadności zarzutów skarżącego. Jak ustalono, roboty prowadzone były na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją z dnia [...] r. i zmienionego decyzjami z dnia [...] r., [...] r. i [...] r. Wykonano całą bryłę budynku z ociepleniem ścian, otynkowaniem i pomalowaniem. Zamontowano stolarkę. Organ nie stwierdził zmian w elewacji budynku. Od strony południowej istnieje konstrukcja żelbetowa oznaczona w projekcie budowlanym jako taras, poz. 0/21. Zadaszenie tarasu w postaci płyty żelbetowej zwieńczonej attyką z trzech stron, podparte jest trzema filarami o długości jeden 170 cm i dwa po 120 cm. Filary są oddalone od siebie od 6,60 m do 2, 30 m i nie tworzą przegrody. Od strony wschodniej i zachodniej taras jest otwarty. Odległość ściany budynku od ogrodzenia z działką skarżącego wynosi 4,95 m, zaś filarów 1,76 -1,80 m. Krawędź zewnętrzna wysunięta jest 20 cm od zewnętrznej krawędzi filarów. Nie wykonano wszystkich elementów zagospodarowania terenu, "w budynku trwają prace wykończeniowe. Organ stwierdził różnice w granicach 2-10 cm pomiędzy rzędnymi poziomu budynku, mieszczące się w granicach błędu pomiarowego i nie stanowiące istotnego odstępstwa od projektu budowlanego. Poszerzenie filarów również było nieistotne w rozumieniu art. 36a ust. 5 p.b. Organ podkreślił, że wykonanie tarasu od strony południowej zostało zatwierdzone decyzją zmieniającą z dnia 28 stycznia 2014 r. Organ nie ma podstaw do kwestionowania tej decyzji i badania jej zgodności z decyzją lokalizacyjną. Brak udziału skarżącego w postępowaniu w sprawie zmiany pozwolenia na budowę lub niedochowanie procedury uzgodnień to podstawy wznowieniowe, nie mające znaczenia w postępowaniu naprawczym. W postępowaniu nieważnościowym właściwe organy decyzjami ostatecznymi odmówiły stwierdzenia nieważności decyzji zmieniających (decyzje Wojewody z dnia [...] i [...] r. oraz decyzje GINB z dnia [...] r.). Nieuzasadnione były twierdzenia skarżącego, że budynek nie posiada tarasu, lecz konstrukcję stanowiąca dobudowę. Nie ma legalnej definicji tarasu. Organ podał potoczne znaczenie pojęcia tarasu. Zbliżenie tarasu z attyką na odległość 1,5 m od granicy z działką jest zgodne z § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Nieprzekraczalna linia zabudowy znajduje się w odległości 4,9 m od granicy z działką skarżącego i nie została przekroczona, skoro ustalono usytuowanie budynku w odległości 5 m. Taras może przekraczać tę linię. Nie został przekroczony ustalony w decyzji lokalizacyjnej wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy 0,26 skoro działka inwestora ma 1.191 m2, a powierzchnia zabudowy wynosi 315 m2. Skoro filary nie tworzą ściany, to powierzchni tarasu się tutaj nie liczy. Decyzja lokalizacyjna nie zawiera wskaźników powierzchni biologicznie czynnej i utwardzonej. Nie potwierdził się zarzut wykonania kanału w jednym z pomieszczeń. Byłoby to zresztą nieistotne odstąpienie od projektu (§ 3 pkt 24 w.t.). Inwestor na własnej działce wykonał ogrodzenie, którego cechy techniczne nie naruszają przepisów (§ 41 w.t.). Skoro nie nastąpiło wykonanie robót w warunkach wymienionych w art. 50 p.b. to nie było przesłanek stosowania art. 51 p.b. W odwołaniu skarżący przyznał, że tzw. taras z zadaszeniem i attyką zbliżył się do granicy na około 1,6 m. jest to jednak rozbudowa budynku, a nie taras. Obecnie toczy się postępowanie wznowieniowe dotyczące decyzji zmieniających pozwolenie na budowę i postępowanie naprawcze należy zawiesić. Na działce inwestora w 90 % nie ma powierzchni biologicznie czynnej. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał powyższą decyzję w mocy. Jak wskazał w uzasadnieniu, bezsporne w sprawie były zakres robót oraz ich legalność (istnienie pozwolenia na budowę). Wykonana inwestycja jest zgodna z zatwierdzonymi projektami budowlanymi. Ustalone odstępstwa nie były istotne, jak nieznaczne różnice poziomu terenu pozostające w granicach błędu pomiarowego. Nie stwierdzono wykonania kanału w garażu lub pomieszczeniu gospodarczym. Ogrodzenie nie przekracza 2,20 m i poziomu wynikającego z projektu. Nieistotny charakter miały odstąpienia od projektu przez zwiększenie przekrojów filarów, zmiana usytuowania otworu okiennego, zmiana elementów żelbetowych pergoli. Nie stwierdzono przesłanek z art. 50 p.b. Nadzór budowlany nie sprawdza prawidłowości ostatecznego pozwolenia na budowę. Organ omówił treść decyzji odmawiających stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę (szczególnie w zakresie tarasu). W decyzjach tych uzasadniono zaliczenie spornej części budynku do tarasu. Odległość tarasu od granicy z działką nie narusza § 12 ust. 5 w.t. Brak podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 51 p.b. uzasadniał uznanie postępowania za bezprzedmiotowe. W skardze do sądu administracyjnego skarżący powtórzył dotychczasowe zarzuty. Budynek inwestora został usytuowany z naruszeniem przepisów. Organ powinien zawiesić postępowanie z uwagi na wszczęcie postępowania wznowieniowego. Przekroczony został dopuszczalny wskaźnik zabudowy. Nie dokonano pomiaru geodezyjnego zabudowy i wysokości lokalizacji budynku. Pominięto kwestię braku uzgodnień. Organ nie przeprowadził analizy nazwanej przez projektanta tarasem przestrzennej części budowli, posadowionej na betonowych fundamentach i zadaszonej żelbetowym stropodachem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Na rozprawie inwestor wniósł o oddalenie skargi oraz dołączył postanowienie sądu utrzymujące w mocy umorzenie śledztwa w sprawie niedopełnienia obowiązków przez pracowników wydających decyzje zmieniające pozwolenie na budowę. Kwestionował ponadto przyznanie skarżącemu prawa pomocy, który zgodnie z odpisem z KRS jest prezesem zarządu fundacji, co zataił. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Jak trafnie skarżący zaznaczył w skardze, kluczowa dla rozstrzygnięcia nin. sprawy jest odpowiedź na pytanie, czy taras jest tarasem. Jak wynika z akt sprawy wszyscy przyjmują, że taras jest tarasem. Tak uznał projektant w projekcie budowlanym, organ architektoniczno-budowlany w decyzji o pozwoleniu na budowę, kolejno organy orzekające w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, a w końcu organy nadzoru budowlanego rozpatrujące nin. sprawę. Niewykluczone, że również inne instytucje, eksperci lub osoby skłonne byłyby uznać taras za taras. Jedynie skarżący uważa, że taras to nie taras. Jest tak dlatego, że skarżący tak uważa. Jak z tego wynika, żadna argumentacja nie przekona skarżącego, że taras jest tarasem, co znacznie utrudnia uzasadnienie tego poglądu. Należy jednak wskazać, że również dla Sądu taras jest tarasem. Oczywiście problem "co jest taras" może być rozważany z różnych punktów widzenia i niekiedy wywołać zwątpienie lub zaprzeczenie tarasowi. Temat ten nie będzie rozwijany, bowiem Sąd skrępowany jest w rozważaniach nakazem ograniczenia się do kwestii prawnych. W tej podstawowej kwestii faktycznej skarżący jest chyba mało konsekwentny. Mianowicie w piśmie do organu nadzoru z dnia 21 maja 2015 r. (w aktach administracyjnych) podnosił, że inwestorowi wydano pozwolenie na budowę tarasu, tymczasem wybudował on przedłużenie budynku. Mogłoby to sugerować, że skarżący nie kwestionował kwalifikacji przyjętej przez projektanta i organ architektoniczno-budowlany, że projektowany taras jest tarasem, twierdził zaś jedynie o wybudowaniu tej części budynku niezgodnie z zatwierdzonym projektem. Prawdziwości takiego zarzutu przeczą drobiazgowe, poprzedzone kilkakrotnymi oględzinami ustalenia organów, że inwestor w tej części dopuścił się nieistotnego jedynie odstąpienia (zastąpienie słupów przez szersze filary, nie tworzące ściany). Z kolei sugestii tej zaprzecza dalsza część omawianego pisma, w której skarżący kwestionował nazwanie budowli tarasem. Wywodził, że słowo taras wywodzi się od łac. terra i powinno oznaczać część powierzchni poziomej terenu. Nie może ona posiadać żelbetowych ław i słupów zwieńczonych również żelbetowym wieńcem i attyką, na których oparto żelbetowy strop. W tym przypadku skarżący kwestionował więc ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, do czego organ nadzoru budowlanego nie był kompetentny. Dostrzegając brak określenia pojęcia tarasu w języku prawnym, należało uwzględnić jego znaczenie w języku potocznym, z uściśleniem w języku specjalistów z zakresu budownictwa, do których należało zaliczyć zarówno projektanta, jak i wskazane na wstępie organy. Tarasem nazywa się odkrytą, płaską część budynku (nie zaś terenu), niekoniecznie usytuowana na parterze (tak w słownikach wyrazów obcych) lub duży balkon wsparty na kolumnach (słownik poprawnej polszczyzny). Związane z tą kwestią zarzuty i twierdzenia skarżącego zostały rozważone w postępowaniu nieważnościowym. W decyzji Wojewody z dnia [...] r. wskazano, że taras to część budynku na piętrze lub parterze, w jakiś sposób zabezpieczona, dostępna od wnętrza lub z zewnątrz, o funkcjach rekreacyjnych, przy czym nie jest wykluczone jego częściowe lub całkowite zadaszenie. Jak organ ten ocenił, w decyzji zmieniającej z dnia [...] r. nr [...] prawidłowo określono tę część budynku jako taras z zadaszeniem. W decyzji GINB z dnia [...] r. ocena ta nie została podważona. Organ ten wskazał ponadto w osób przekonujący, że wszelkie inne zarzuty skarżącego skierowane przeciwko pozwoleniu na budowę, a obecnie przenoszone do postępowania organu nadzoru budowlanego, są bezzasadne. Stanowi to źródło trafnej argumentacji organu w nin. sprawie, że chociaż nie jest właściwym adresatem dla tych zarzutów i właściwie nie mógłby podjąć próby oceny ich zasadności wbrew decyzjom wydanym w postępowaniu nieważnościowym, to według własnej oceny zarzuty te uznaje za bezzasadne. Jak wynika z niewadliwie zebranego materiału dowodowego, decyzja o pozwoleniu na budowę oraz sposób realizacji budowy w żaden sposób nie narusza ustaleń decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] r. (pamiętając o słusznych zastrzeżeniach organu wobec próby narzucenia mu zadania oceny pozwolenia na budowę). W decyzji lokalizacyjnej określono nieprzekraczalną obowiązującą linię zabudowy i wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy wynoszący 0,26 (definiowany jako stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni działki) i wielkości te niewątpliwie zostały dochowane. Zbliżenie tarasu do granic działki skarżącego na ponad 1,5 m niewątpliwie nie narusza § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia MI w sprawie warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (w wersji obowiązującej od dnia 8 lipca 2009 r., czyli zarówno w dacie pozwolenia na budowę jak i obecnie, patrz § 1 pkt 4 i § 3 nowelizacji w Dz. U. Nr 56, poz. 461 oraz wyrok II OSK 715/11). Nie mają również oczywiście znaczenia w nin. sprawie zarzuty skarżącego obejmujące podstawy wznowieniowe z art. 145 § 1 pkt 4 i k.p.a. Postępowania wznowieniowe dotyczące decyzji o zmianie pozwolenia na budowę uległy zawieszeniu postanowieniem właściwego organu z dnia 30 maja 2016 r. do czasu rozstrzygnięcia nin. sprawy. Podstawy wznowieniowe zostaną ocenione w postępowaniach wznowieniowych. W postępowaniach tych występuje zagadnienie wstępne rozstrzygane w nin. sprawie. Nie było istotne, że organ nie rozpoznał osobno twierdzenia skarżącego o potrzebie zawieszenia postępowania w nin. sprawie Ogólnikowi zarzut niewyjaśnienia kwestii geodezyjnego posadowienia budynku jest sprzeczny z materiałem sprawy, bowiem w toku postępowania pierwszej instancji wielokrotnie podejmowano w tym zakresie czynności dowodowe, które pozwoliły właśnie na wyjaśnienie tej kwestii. W uzasadnieniach decyzji przedstawiono prawidłowe ustalenia i oceny w tym zakresie, poprzedzone krytycznym odniesieniem się do wstępnych prac uprawnionego geodety, uzyskaniem poprawionej dokumentacji geodezyjnej i sprawdzeniem jej prawidłowości w toku oględzin. Podobnie wnikliwych i pełnych ustaleń dokonał ten organ w zakresie wysokości poszczególnych elementów budynku, nie stwierdzając i tutaj odstępstw od zatwierdzonego projektu. Z przytoczonych ustaleń i ocen organu wcale nie wynika, aby postępowanie wyjaśniające zostało ograniczone do kwestii zgodności budowy z pozwoleniem na budowę (art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b.), podczas gdy obejmują one ponadto zgodność budowy z przepisami, kwalifikację stwierdzonych odstępstw jako nieistotnych oraz brak zagrożeń wymienionych w art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b. Podkreślić w końcu należy, że zarzuty skarżącego nie oparte na budowlanym prawie administracyjnym, lecz związane z jego subiektywną oceną sposobu zabudowy działki przez inwestora lub czerpane z prawa cywilnego, nie mogły mieć znaczenia w postępowaniu naprawczym (por. wyroki II OSK 402/10 lub IV SA/Wa 2027/07). Brak podstaw do wydania decyzji merytorycznej niewątpliwie uzasadniał umorzenie postępowania naprawczego. Z tych względów oraz zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.