II SA/Wr 662/17

Dnia 22 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Krzysztof Erbel po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 listopada 2017 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z/s w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu oddala skargę w całości. Decyzją z dnia [...].04.2017 r. Prezydent W. na podstawie art. 200 u.g.n. i § 4 ust. 1-4 rozporządzenia RM z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120) odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez skarżącego prawa użytkowania wieczystego określonej działki gruntu oraz prawa własności znajdujących się na tym gruncie budynków i budowli. Organ ten zaliczył do materiału dowodowego wniosek o uwłaszczenie z dnia [...].05.1999 r. oparty w szczególności na decyzji z dnia [...].07.1988 r. zobowiązującej skarżącego do uiszczenia opłaty rocznej z tytułu zarządu, zaświadczenie z dnia [...].02.2002 r. stwierdzające przejście tej nieruchomości na własność Skarbu Państwa na mocy art. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, decyzję Wojewody D. z dnia [...].09.2003 r. stwierdzającą przejście prawa własności tej nieruchomości z dniem [...].05.1990 r. na Gminę W. utrzymaną w mocy decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...].08.2005 r. i wyrok WSA w Warszawie I SA/Wa 1977/06 z dnia 16.05.2006 r. oddalający skargę skarżącego na te decyzje, postanowienie Wojewody z dnia [...].10.2010 r. przekazujące według właściwości wniosek z 1999 r. Prezydentowi W., pismo skarżącego z dnia [...].02.2014 r. przesyłające akt komercjalizacji przedsiębiorstwa i pełnomocnictwa, protokół oględzin nieruchomości, pismo Archiwum Państwowego we W., pismo ZGKiM informujące o braku dokumentu stanowiącego podstawę wpisu skarżącego do ewidencji gruntów jako władającego, pisma stron i Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju informującego o nieodnalezieniu dokumentów świadczących o przekazaniu skarżącemu nieruchomości w użytkowanie/zarząd oraz dokumentów związanych z rejestrem nieruchomości przekazywanych w trybie dekretu z 6.12.1946 r., pismo Muzeum Architektury z dnia [...].07.2016 r. o braku dokumentów dotyczących w/w nieruchomości, pisma Archiwum Akt Nowych w W. dot. odnalezienia zestawienia wykazu mienia nierolniczego zgłoszonego przez [...] celem wyjęcia spod działania dekretu, wydruku treści księgi wieczystej dla w/w nieruchomości stanowiącej własność gminy bez wpisów w dziale III KW, wykaz zmian gruntowych. W ramach ustaleń faktycznych organ ten przedstawił stan prawny sprawy (art. 200 u.g.n., ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464) oraz podstawy właściwości własnej, w końcu regulacje prawne dotyczące [...] (ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" Dz. U. Nr 26, poz. 138, ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" Dz. U. Nr 84, poz. 948). Skarżący wykazał następstwo prawne po [...]. Organ wskazał (nadal w ramach ustaleń faktycznych), że podstawowa przesłanką uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych jest legitymowanie się przez nie w dniu 5 grudnia 1990 r. prawem zarządu. Kolejno organ przytoczył ustalenia wynikające z oględzin nieruchomości dotyczące stanu jej zabudowy. Następnie powtórzył co jest przesłanką uwłaszczenia (posiadanie prawa zarządu). Kolejnym ustaleniem faktycznym organu było przedstawienie treści § 5 rozporządzenia RM z dnia 10 lutego 1998 r. wymieniającego rodzaje dokumentów uzasadniających ustalenie prawa zarządu. W przepisie § 5 pkt 6 wymieniono decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Możliwe jest ponadto ustalenie zarządu w oparciu o inne dowody (art. 75 k.p.a.). Następnie organ po raz trzeci wymienił i opisał wszelkie dokumenty przedłożone przez skarżącego. Organ (ciągle w ramach ustaleń faktycznych) wyraził ocenę, że dokumenty te nie przesądzają o istnieniu prawa zarządu, gdyż z decyzji o naliczeniu opłat nie wynika jednoznacznie tytuł prawny do ich wnoszenia. Decyzja jako podstawę do pobierania opłat wskazuje ewidencję gruntów, a więc władanie przedsiębiorstwa oparto na danych z operatu ewidencji gruntów "na stan z roku 1988 r.". Organ powtórzył opis informacji o braku dokumentów stanowiących podstawę wpisu w ewidencji gruntów przedsiębiorstwa władającego. Działka ma powierzchnię [...] ha zaś decyzja opłatowa obejmuje [...] ha, czyli zapewne dotyczy części gruntu zajętej przez budynek. Następnie organ przedstawił opis wpisu do rejestru nieruchomości przekazywanych w trybie dekretu z dnia 6.12.1946 r. Organ ponownie opisał czynności podejmowane przez siebie i skarżącego dla wyjaśnienia ogólnikowych i niejasnych treści wpisu, które okazały się bezskuteczne. Odnaleziono jedynie zestawienie wykazu mienia nierolniczego zgłoszonego przez [...] celem wyjęcia spod działania dekretu. Żaden z ocenianych dokumentów nie potwierdza przekazania skarżącemu (jego poprzednikowi prawnemu) nieruchomości w zarząd (użytkowanie). W oparciu o powyższą część uzasadnienia, nazwaną przez siebie ustaleniami faktycznymi, organ przeprowadził rozważania. W rozważaniach omówił wszelkie podstawy prawne uzyskania przez przedsiębiorstwo państwowe prawa zarządu (rozporządzenie RM z dnia 2.08.1949 r., ustawa z dnia 4.07.1961 r., art. 38 ust. 2 ustawy z 29.04.1985 r.). Jak podkreślił, prawa tego nie można domniemywać lub wywodzić z faktu posiadania gruntu czy istnienia decyzji opłatowej (tak wyroki I SA 1419/91, 1420/91, 2595/99 i OSK 651/11). Organ powtórzył oceny zawarte wcześniej w "ustaleniach faktycznych". Następnie omówił treść wyroku TK sygn. U 6/99 oraz wyroków I OSK 570/07, I SA/Wa 1288/10 i ponownie I OSK 651/11. W dalszej części organ po raz kolejny szeroko omówił okoliczności świadczące o braku dokumentu uzasadniającego wpisanie skarżącego do ewidencji gruntów jako władającego. Brak takiego dokumentu nie stanowił przeszkody do wpisu według dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (wyrok II SA 2099/00). Kwestię posiadania przez [...] tytułu prawnego do nieruchomości rozważano również w toku postępowania komunalizacyjnego. Organ szeroko omówił ustalenia i oceny dokonane w tym postępowaniu. Jak tam przyjęto, warunkiem skomunalizowania mienia na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. było nieobjęcie go zarządem państwowych osób prawnych. Mienie w faktycznym władaniu [...] nie jest wyłączone spod komunalizacji (por. wyroki TK sygn. K 30/03 i I OSK 1941/11, I SA/Wa 181/11). Organ omówił jeszcze przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o PKP i art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. W podsumowaniu organ ten uznał, że skarżący nie dysponował indywidualnym aktem (decyzją, umową, protokołem zdawczo-odbiorczym) ustanawiającym zarząd lub użytkowanie, zaś możność uwłaszczenia [...] na podstawie art. 200 u.g.n. jest wyłączona z uwagi na pozostawanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji komunalizacyjnej. W kolejnej części uzasadnienia decyzji organ I instancji stwierdził, że nie ustalono przesłanek uwłaszczenia skarżącego, co uzasadniało wydanie decyzji odmownej. W odwołaniu skarżący zarzucił naruszenie art. 6, art. 7 i art. 80 k.p.a. wskutek nieuwzględnienia decyzji opłatowej, § 4 ust. 3 rozporządzenia RM z dnia 10 lutego 1998 r. przez pominięcie dowodu z zeznań świadków lub oświadczeń stron na okoliczność istnienia zarządu i art. 200 u.g.n. w związku z § 4 ust. 1 pkt 6 tego rozporządzenia przez uznanie, że decyzja opłatowa nie stanowi dokumentu wymienionego w tym przepisie. W uzasadnieniu przekonywał, że wbrew wykładni pierwszej instancji decyzja opłatowa nie musi zawierać dookreślenia źródła tytułu prawnego do wnoszenia opłat i samo jej istnienie dowodzi, w braku dowodów przeciwnych, istnienia prawa zarządu (tak wyrok I OSK 1977/16). Jednym z takich dowodów mogłaby być decyzja o wygaśnięciu zarządu. Wpisanie skarżącego (poprzednika prawnego) od samego początku do ewidencji gruntów jako władającego uzyskania wniosek, że istniał dokument stanowiący podstawę wpisu, o ile nawet obecnie nie można go odszukać. To organ powinien wykazać nieistnienie prawa zarządu (art. 76 § 1 k.p.a., wyrok I OSK 1/15). Nie miało znaczenia, że skarżący wykazał istnienie prawa jedynie do części działki (wyrok I OSK 2180/14). Organ nietrafnie ograniczył postępowanie wyjaśniające do dowodu z dokumentów (wyrok I OSK 2180/14), wyłączając zeznania świadków (wyroki II SA/Kr 3175/03, II OSK 2424/14) lub strony. Zaskarżoną decyzją organ na podstawie art. 200 ust. 1 pkt 1-2 u.g.n. (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147) utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ przytoczył ustalenie, że przedmiotowa nieruchomość stanowi własność gminy, co uzasadniało właściwość organu wykonawczego gminy, o sposobie rozstrzygnięcia sprawy decyduje stan faktyczny i prawny w dniu 5 grudnia 1990 r. Kwestii istnienia właściwości organu gminy, a w konsekwencji organu poświęcił organ sporo miejsca (kwestia nie była przedmiotem zarzutu, organ nie miał wątpliwości, że jest właściwy). Kolejno organ omówił treść zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Według organu wymagało rozstrzygnięcia, czy skarżący był państwową lub komunalną osobą prawną i posiadał prawo zarządu lub użytkowania gruntu. Organ omówił okoliczności nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości z dniem 27 maja 1990 r. (art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej i wykładnia tego przepisu zawarta w wyrokach I OSK 1295/05, 583/05, 1941/11, 1473/09, decyzje komunalizacyjne z dnia [...] września 2003 r. i [...] sierpnia 2005 r. oraz wyroki I SA/Wa 1977/05 i I OSK 1456/06). Organ wskazał, że przepisy art. 16 ust. 2 i art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym [...], definiujące mienie [...] i sposób gospodarowania nim, nie stanowiły podstawy do kreowania tytułu prawnorzeczowego do konkretnych składników majątkowych. Dowodem na istnienie prawa zarządu p.j.o. zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami mogły być decyzja o oddaniu w zarząd, umowa o przekazaniu nieruchomości lub umowa o nabyciu nieruchomości. Istnienia zarządu nie wolno domniemywać (wyroki I SA 1989/97, 2240/98, I OSK 1295/05, 45/12 i 1370/12). O tym, że skarżący nie posiadał tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. świadczy jej przynależność do t.o.a.p. (wyrok K 30/03). Nie było zatem konieczności wykorzystania innych środków dowodowych (wyrok II OSK 1936/15). Decyzja komunalizacyjna nie podlegała w nin. sprawie merytorycznej weryfikacji, zaś posiadanie przez [...] tytułu prawnego wykluczałoby komunalizację (uchwała I OPS 2/16). Nieruchomość nie stanowiła składnika mienia wyłączonego spod komunalizacji (art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, rozporządzenie RM z dnia 9 lipca 1990 r. Dz. U. Nr 51, poz. 301, wyrok I OSK 1003/10). Ogólne akty normatywne dotyczące [...] nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości (wyrok I OSK 2469/13), zaś skarżący nie wykazał posiadania indywidualnego aktu w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości. Istnienie decyzji komunalizacyjnej wyłącza możność uwłaszczenia [...] na podstawie art. 200 u.g.n. W skardze do sądu administracyjnego skarżący powtórzył zarzuty odwołania i ich uzasadnienie. Powołał dodatkowo fragment uzasadnienia uchwały I OPS 2/16, że decyzja opłatowa nie jest w postępowaniu komunalizacyjnym dowodem na istnienie zarządu [...] natomiast stanowi taki dowód w postępowaniu uwłaszczeniowym. Sama komunalizacja nie wyklucza więc uwłaszczenia [...] w następnej kolejności na nieruchomości gminy (art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r.) Myli się organ, że stanowiłoby to niedopuszczalną weryfikację ostatecznej decyzji komunalizacyjnej. Uzasadniało to ustalenie istnienia zarządu w nin. sprawie w oparciu o wszelkie środki dowodowe. Stanowisko orzecznictwa w kwestii znaczenia decyzji opłatowej dla wykazania prawa zarządu jest niejednolite i zagadnienie to wymaga podjęcia uchwały w składzie powiększonym. Przepis § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. nie ustanawia dodatkowych wymogów treści decyzji opłatowej umożliwiających uznanie jej za dowód istnienia zarządu. Nie powinno być tutaj odstępstw od wykładni językowej (por. uchwały III CZP 94/06 i III CZP 37/04 oraz wyrok II CSK 518/14). Skarżący podkreślił w końcu, że organ w ogóle nie odniósł się do materiału sprawy i argumentacji odwołania, uznając za wystarczające dla rozstrzygnięcia samo istnienie decyzji komunalizacyjnej. Organ naruszył przez to zasady wynikające z art. 8 i art. 11 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Argumentacja skarżącego mogłaby mieć teoretycznie znaczenie, gdyby w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości nie została wydana prawomocna decyzja komunalizacyjna. Można byłoby wtedy rozważać czy wówczas, gdy o uzyskanie prawa do danej nieruchomości konkurują dwa podmioty, to zasady zdrowego rozsądku i przyzwoitości nie nakazują łącznego rozpatrzenia dwóch różnych przesłanek ustawowych. Załatwianie bowiem tych spraw po kolei stwarza obawę wykluczenia uprawnienia jednego z tych podmiotów nie wskutek niezrealizowania rozpatrywanych samodzielnie przesłanek nabycia prawa, lecz z powodu przyznania uprzednio tego prawa pierwszemu podmiotowi (przy czym kolejność załatwiania może być przypadkowa). Łącznikiem pomiędzy oboma sprawami jest kwestia przysługiwania przedsiębiorstwu państwowemu prawa zarządu, przy czym obie ustawy rozbieżnie ustanawiają przesłanki stwierdzenia tego prawa, jednak z kolei ustalenie jego istnienia w jednej ze spraw wyklucza z natury rzeczy ustalenie odmienne w drugiej z nich. Dlatego ukształtowanie się w orzecznictwie sądowym zasady pierwszeństwa postępowania komunalizacyjnego wobec postępowania uwłaszczeniowego, nie wiadomo czy w oparciu o założenia ściśle prawnicze, może być odbierane przez przedsiębiorstwo państwowe jako niesprawiedliwe. Jednak istnienie ukształtowanej w orzecznictwie zasady, mającej wskutek tego rangę normy prawnej, nie pozwala na jej kwestionowanie przy rozstrzyganiu jednostkowej sprawy. Wbrew twierdzeniu skarżącego, niczego na jego korzyść nie przesądza uchwała 7 sędziów NSA I OPS 2/16 (ONSA 2017 z. 4, poz. 59). Uchwała ta głosi, że "pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.)". Uchwała odnosi się zatem do postępowania komunalizacyjnego, nie zaś uwłaszczeniowego, w którym wydana została zaskarżona decyzja. Rozbieżności w orzecznictwie uzasadniające podjęcie uchwały dotyczyły sposobu dowodzenia przez [...] prawa zarządu w postępowaniu komunalizacyjnym. Uchwała nie rozważa skutków prawnych zakończenia postępowania komunalizacyjnego przez uwłaszczenie gminy, dla postępowania uwłaszczeniowego wszczętego na wniosek [...]. NSA stwierdza jednak (s.80 ONSA), że [...] nie nabyło z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntów posiadanych bez tytułu prawnego w dniu 5 grudnia 1990 r., o ile grunty te stały się z mocy prawa mieniem gminnym z dniem 10 maja 1990 r. Natomiast istnienie zarządu [...] w dniu 27 maja 1990 r. wykluczało komunalizację gruntu. NSA stwierdził dalej (s.82), że decyzja opłatowa nie dowodzi zarządu, a jedynie stanowi tzw. początek dowodu na piśmie. Decyzja opłatowa może umożliwić ustalenie prawa zarządu [...] w postępowaniu uwłaszczeniowym. Jednak [...] powinno przede wszystkim, nie posiadając udokumentowanego prawa zarządu, wystąpić z wnioskiem o uregulowanie stanu prawnego gruntu (art. 87 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i postanowienie TK Ts 116/14), zaś konsekwencją zaniechania było skomunalizowanie tego gruntu. NSA podkreśla przede wszystkim, że nie było jakiejkolwiek regulacji prawnej przyznającej [...] prawo zarządu (z mocy prawa). Przytoczenie więc przepisów procesowych umożliwiających przedsiębiorstwu [...] dowodzenie posiadania prawa zarządu w postępowaniu uwłaszczeniowym, w żaden sposób nie odnosi się do problematyki skutków prawomocnej decyzji komunalizacyjnej i oczywiście jej nie rozstrzyga. Nie są dopuszczalne dowody mające wykazać nieistnienie stanu prawnego wynikającego z prawomocnej decyzji (art. 16 k.p.a., art. 170 p.p.s.a.). Pomijając kwestię, że skarżący nie zgłosił żadnych dowodów poza decyzją opłatową, to przede wszystkim nie mógłby ich skutecznie zgłosić, gdyż prowadziłoby to do podważenia prawomocności materialnej powołanych przez organ wyroków sądowych. Wyroki te bowiem oparte były na stwierdzeniu braku zarządu [...], zaś stwierdzenie to uzyskało walor wiążący dla wszystkich. Można przypomnieć (wyrok II SA/Wr 636/16 tut. Sądu), że stanowisko prawne tut. Sądu w omówionej kwestii było zbieżne z późniejszą tezą prawną uchwały. Sąd potwierdza również zasadę braku podstaw do domniemania zarządu w oparciu o decyzję opłatową (wyrok I OSK 2469/13 z powołaniem wyroków TK sygn. U 6/99 i U 10/00, uchwały 7 s. SN III CZP 81/93, Komentarze do art. 200 u.g.n. A. Błaszczak tezy 10 i 18, E. Klat-Górska, wyroki I OSK 745/09, 602/11, 668/11, 1941/11). Wobec istnienia zasadniczej przeszkody prawnej do uwłaszczenia skarżącego, nie były istotne zarzuty procesowe skargi. Organ musiał bowiem ustalić nieposiadanie przez skarżącego prawa zarządu, co wynikało z prawomocnej decyzji oraz wykluczone było dowodzenie stanu prawnego odmiennego od wynikającego z prawomocnych wyroków. Nie było więc żadnych możliwości procesowych ustalenia prawa zarządu [...] jako przesłanki prawnej uwłaszczenia i nie wiadomo dlaczego organ miałby prowadzić dowody na okoliczność jego nieistnienia. Nie ma również podstaw do uznania, że skutki prawne prawomocnej decyzji są ograniczone czasowo do dnia 27 maja 1990 r., zaś kolejna ustawa umożliwiłaby uwłaszczenie [...] na mieniu skomunalizowanym, o czym była już mowa. Sąd uznał za potrzebne podkreślić wady procesowe uzasadnienia decyzji pierwszej instancji, chociaż nie miało to znaczenia istotnego przy kontrolowaniu legalności decyzji zaskarżonej, jednak być może organ powinien te wady zauważyć. Z tych względów i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.