II SA/Wr 662/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 27 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 lipca 2025 r. nr 725/2025 w przedmiocie odmowy wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego oddala skargę w całości. Postanowieniem z 08.07.2025 r. (nr 725/2025), Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia M. W. (dalej inwestor lub skarżący) na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jeleniej Górze z 28.05.2025 r. (nr 54/2025), którym odmówiono wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego dobudowy garażu do budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w P. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Wnioskiem z 23.02.2024 r. (data wpływu do organu) M. W. zwrócił się o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego dotyczącego wybudowanej wiaty garażowej przebudowanej na garaż. Jako datę zakończenia budowy podał rok 1999/2000. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 02.04.2024r. PINB ustalił, że na początku lat 90. - bez wymaganego pozwolenia na budowę - dobudowano do budynku mieszkalnego drewnianą wiatę, następnie została ona docieplona i zabudowana ścianami. Organ ustalił, że od zakończenia tych ostatnich robót nie upłynęło 20 lat. Mając powyższe na uwadze, wydanym na podstawie art. 48 ust. 5 u.p.b. postanowieniem z 04.04.2024 r., PINB wstrzymał budowę opisanego obiektu budowlanego, jednocześnie informując o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej. Po otrzymaniu tej informacji, inwestor złożył w dniu 12.04.2024 r. wniosek o legalizację obiektu budowlanego, w następstwie czego, w dniu 17.04.2024 r. PINB wydał postanowienie nakładające na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych, o których mowa w art. 48b ust. 1 u.p.b., w terminie do 17.10.2024 r. W odpowiedzi na otrzymane postanowienie, inwestor pismami z 25.09.2024 r. oraz 24.12.2024 r. zwrócił się o przesunięcie terminu na dostarczenie dokumentów legalizacyjnych. Postanowieniami z 30.09.2024 r. oraz z 30.12.2024 r. organ nadzoru wyznaczył nowe terminy na wykonanie obowiązku. Z kolei w dniu 28.10.2024 r. wpłynęło do organu nadzoru pismo pełnomocnika inwestora zawierające oświadczenie o cofnięciu wniosku z 23.02.2024r. o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego dotyczącego wiaty garażowej wybudowanej około roku 1992-1993, przebudowanej na garaż, wraz z wnioskami o umorzenie postępowania legalizacyjnego prowadzonego w trybie z art. 48 ust. 1 u.p.b. oraz wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego w trybie art. 49f ust. 1 u.p.b. względem wiaty garażowej, której budowa została zakończona na początku lat 90-tych XX w. Na poparcie powyższych wniosków pełnomocnik inwestora, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazywał, że w takim postępowaniu organ winien osobno prowadzić postępowania legalizacyjne dla budowy wiaty oraz jej późniejszej przebudowy na garaż. Postanowieniem z 31.10.2024 r. organ nadzoru odmówił umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji dobudowy garażu do budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Na powyższe postanowienie inwestor wniósł zażalenie. Postanowieniem z 02.01.2025 r. DWINB stwierdził niedopuszczalność zażalenia z uwagi na brak podstaw prawych do wydania zaskarżonego postanowienia. W związku ze stanowiskiem DWINB, pełnomocnik inwestora pismem z 21.01.2025 r. zwrócił się o niezwłoczne wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia 31.10.2024 r. oraz umorzenie prowadzonego postępowania legalizacyjnego prowadzonego w trybie art. 48 ust. 1 u.p.b. W konsekwencji powinno zostać wszczęte względem garażu uproszczone postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 49f ust. 1 u.p.b. Postanowieniem z 03.03.2025 r. (nr 25/2026) PINB stwierdził nieważność postanowienia z 31.10.2024 r. Ponadto wydanym w tym samym dniu postanowieniem nr 26/2025 organ odmówił wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego w sprawie dobudowy garażu do budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie działce nr [...]. W wyniku rozpoznania zażalenia na powyższe postanowienie, DWINB uchylił jej postanowieniem z 24.04.2025 r. (nr 495/2025). W rozstrzygnięciu tym wskazano na konieczność precyzyjnego wyjaśnienia jakie roboty budowlane, w jakim zakresie oraz w jakim czasie były wykonywane przy wiacie (obecnie garaż) po dniu 01.01.1995 r. i jak one wpływały na stan obiektu. Ponownie analizując zebrany materiał dowodowy PINB uznał, że w chwili wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. w 2024 r. faktem bezspornym było stwierdzenie dobudowy garażu do budynku mieszkalnego wielorodzinnego bez wymaganego pozwolenia na budowę, a budowa ta została wykonana w latach 2016-2017, tj. po dacie wejścia w życie obowiązującego u.p.b. Pomimo tego, że garaż powstał, jak ustalono w toku prowadzonego postępowania, w wyniku przebudowy wcześniej wybudowanej wiaty, to w tym przypadku nie może być mowy o dwóch różnych obiektach, a jednym, którego budowa w warunkach samowoli budowlanej zakończona została w latach 2016-2017. Zdaniem PINB w tym przypadku właściwą podstawą prawną do prowadzenia postępowania legalizacyjnego jest art. 48 ust. 1 pkt 1 u.p.b. Przy tak przyjętym stanowisku PINB opisanym na wstępie postanowieniem z 28.05.2025 r. odmówił wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego w sprawie dobudowy garażu do budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie działki nr [...]. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył M. W. Reprezentujący inwestora pełnomocnik zarzucił organowi I instancji naruszenie: 1). art. 49f ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 12 oraz art. 37 ust. 1 i 2 u.p.b. poprzez niezasadne odmowę wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego w sprawie dobudowy garażu do budynku ze względu na potrzebę wspólnego traktowania obu przedsięwzięć inwestycyjnych i w związku z tym uznania, że w sprawie proces inwestycyjny trwał począwszy od wybudowania wiaty garażowej na początku lat 90-tych XX w. aż do jej późniejszego przebudowania na garaż w latach 2016-2017, podczas gdy PINB, biorąc pod uwagę treść przepisów prawa oraz wypracowaną na ich podstawie jednolitą linię orzeczniczą sądów administracyjnych, powinien wydzielić dwie roboty budowlane, pierwszą polegającą na budowie wiaty garażowej oraz drugą polegającą na jej przebudowie w garaż, a następnie ustalić względem poszczególnych przedsięwzięć inwestycyjnych właściwe działanie administracyjne, tj. w przypadku robót budowlanych polegających na budowie wiaty garażowej, PINB powinien prowadzić uproszczone postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48f ust. 1 u.p.b., a w przypadku robót budowlanych polegających na przebudowie wiaty garażowej w garaż nie powinien prowadzić żadnego postępowania legalizacyjnego, ponieważ inwestycja taka nie wymagała w momencie jej realizacji ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia budowy; 2). art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego przez organ oraz błędne przyjęcie przy ocenie zasadności wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego faktu, że w sprawie proces inwestycyjny trwał począwszy od wybudowania wiaty garażowej na początku lat 90-tych XX w. aż do jej późniejszego przebudowania na garaż w latach 2016-2017, podczas gdy w rzeczywistości - jak wnioskodawca wykazał przekazanym materiałem dowodowym - mamy do czynienia z dwoma odrębnymi procesami inwestycyjnymi, spośród których pierwszy polegał na budowie wiaty garażowej na początku lar 90-tych XX w., a drugi na jej przebudowie w garaż w latach 2016-2017, co powinno uzasadniać względem budowy wiaty garażowej wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48f ust. 1 u.p.b., a w przypadku robót budowlanych polegających na przebudowie wiaty garażowej w garaż PINB nie powinien prowadzić żadnego postępowania legalizacyjnego, ponieważ inwestycja taka nie wymagała w momencie jej realizacji ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia budowy; 3). art. 138 § 2 w zw. z art. 138 § 2a k.p.a. poprzez lekceważenie wytycznych DWINB zawartych w postanowieniu z 24.04.2025 r. co do wykładni przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie oraz ustalenia okoliczności faktycznych, ponieważ jak wskazano w powołanym postanowieniu wymagało precyzyjnego wyjaśnienia jakie roboty budowlane, w jakim zakresie oraz w jakim czasie były wykonywane przy wiacie (obecnie garażu) po dniu 01.01.1995 r. i jak one wpływały na stan obiektu, i oparcie zaskarżonego postanowienia na tożsamym stanie faktycznym co poprzednio zaskarżone postanowienie, podczas gdy organ odwoławczy jednoznacznie wskazał, że PINB powinien wyczerpująco ustalić okoliczności faktyczne towarzyszące wybudowaniu wiaty garażowej, a następnie przebudowania jej w garaż, celem ustalenia właściwego trybu legalizacji. Wskazując na powyższe zarzuty zażalenia jego autor wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez dopuszczenie wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego względem garażu; ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Rozpoznając powyższe zażalenie, DWINB przytoczył istotne fragmenty wcześniejszej wydanego postanowienia z 24.04.2025 r., podkreślając, że kluczowym w sprawie było dokonanie oceny, czy wykonane roboty budowlane należy traktować jako oddzielne inwestycje. DWINB powtórzył zatem stanowisko, że w przypadku budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, kluczowe znaczenie - z punktu widzenia wyboru właściwego trybu postępowania (procedury legalizacyjnej) - ma ustalenie daty zakończenia robót. W tego rodzaju sprawach istotne jest ustalenie, czy od daty zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, a w przypadku budów "starszych" również tego, czy inwestycja została zrealizowana (zakończona) przed wejściem w życie aktualnie obowiązującego u.p.b., a więc przed 01.01.1995 r., czy też po tej dacie. Procedury legalizacyjne istotnie się bowiem różnią, m.in. zakresem obowiązków dokumentacyjnych, istnieniem lub brakiem obowiązku wniesienia opłaty legalizacyjnej, jak również zakresem przesłanek obligujących organ do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu (lub jego części). Ponadto DWINB wskazał, że w świetle art. 103 ust. 2 u.p.b. przepisu art. 48 u.p.b. nie stosuje się do tych obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie obecnie obowiązującej ustawy. Do takich obiektów stosuje się bowiem przepisy dotychczasowe, czyli ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Możliwe jest również prowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f i nast. obecnie obowiązującego u.p.b., jednakże postępowanie takie może być prowadzone wyłącznie na wniosek właściciela/zarządcy obiektu budowlanego. Nadto DWINB zauważył, że w poprzednim rozstrzygnięciu zwrócił już uwagę na konieczność wykazania przy odmowie wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, czy budowa obiektu z jakim mamy do czynienia na moment orzekania, nie została zakończona przed dniem wejścia w życie Prawa budowlanego z 1994 r. oraz zwrócenia uwagi, że istotne znaczenie ma przede wszystkim aktualnie istniejący obiekt budowlany. W konsekwencji DWINB wskazał, że precyzyjnego wyjaśnienia wymagało jakie roboty budowlane, w jakim zakresie oraz w jakim czasie były wykonywane przy wiacie (obecnie garażu) po 01.01.1995 r. i jak one wpływały na stan obiektu. Inaczej mówiąc, czy w wyniku robót budowlanych wykonanych po 01.01.1995 r., mamy do czynienia z tym samym obiektem przed tą datą, czy też nie jest to już ten sam obiekt. Powołując się na powyższe stanowisko organ odwoławczy przyznał, że w sposób niepełny PINB wypełnił wytyczne określone w postanowieniu z 24.04.2025 r. Tym niemniej organ odwoławczy stwierdził istnienie podstaw do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W tym zakresie wskazał, że przedmiotem postępowania w sprawie legalizacji samowoli budowlanej jest przede wszystkim aktualnie istniejący obiekt budowlany (tak wyrok WSA we Wrocławiu z 22.06.2011 r., sygn. akt II SA/Wr 106/11). Podstawowe znaczenie ma zatem aktualny jego stan, na który składają się roboty budowlane wykonywane w nim od momentu jego powstania z uwzględnieniem zakresu zmian jakie zostały w obiekcie dokonane w następstwie wykonywania tych robót. Na podstawie akt sprawy organ odwoławczy stwierdził, że na działce nr [...] najpierw postawiono wiatę garażową, której budowa miała zostać zakończona na początku lat 90-tych XX w. Następnie, zgodnie z oświadczeniem inwestora, w latach 2016-2017 wykonano ocieplenie i zabudowę ścian zewnętrznych. Wiata ta była przy tym przedmiotem zainteresowania organu nadzoru już w 2014 r., o czym świadczy kserokopia protokołu z kontroli z 20.05.2014r. Pomimo tego nie zaprzestano dalszych robót przy obiekcie. W latach 2016-2017 wykonano ocieplenie oraz zabudowę ścian wewnętrznych. Natomiast w okresie od 2019 r. do 02.04.2024 r. (dzień przeprowadzonej kontroli) obiekt został otynkowany, orynnowany. Z kolei obecność oświetlenia sugeruje doprowadzenie zasilania elektrycznego do budynku. DWINB wskazał, że takie wnioski sformułował na podstawie znajdującego się w aktach sprawy ujęcia obiektu z 2019 r., które jest dostępne na Google Maps Street View oraz dokumentacji fotograficznej sporządzonej przez PINB w trakcie kontroli z 02.04.2024 r. DWINB stwierdził, że na zdjęciach dostępnych na stronie Google Maps Street View można także uzyskać obraz obiektu z 2013 r. (gdzie widoczna jest wiata) oraz 2023 r. (gdzie widoczny jest garaż). Na tej podstawie organ odwoławczy doszedł do przekonania, że od czasu zakończenia budowy wiaty, obiekt zmienił się w znacznym zakresie. Na zdjęciach z 2013 r. i 2014 r. bezspornie można stwierdzić, że znajduje się na nich wiata, pod pojęciem której należy rozumieć lekką, otwartą konstrukcję, wspartą na słupach, nieposiadającą ścian zewnętrznych lub dysponującą ścianami maksymalnie z trzech stron (tak wyrok WSA w Poznaniu z 17.07.2019 r., sygn. akt II SA/Po 296/19), natomiast na zdjęciach z 2023 r. i 2024 r. jednoznacznie widoczny jest garaż, jako konstrukcja obudowana z każdej strony ścianami zewnętrznymi, a na jednej z nich znajduje się brama wjazdowa, w związku z czym nie mamy do czynienia z obiektem budowlanym posiadającym cechy wiaty. Podnosząc, że przedmiotem postępowania w sprawie legalizacji samowoli budowlanej należy objąć aktualnie istniejący obiekt budowlany, organ odwoławczy uznał, że w wyniku robót budowlanych wykonanych w latach 2016-2017 i później, powstał inny obiekt niż obiekt istniejący przed tą datą. Efektem finalnym jest garaż, któremu w żadnym wypadku nie można przypisać cech wiaty. Dlatego organ II instancji nie zgodził się ze stanowiskiem pełnomocnika inwestora, że wykonane roboty powinny być traktowane oddzielnie. Prowadziłoby to do sytuacji, w której organ nadzoru, w trybie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, miałby zalegalizować budowę wiaty - jako obiektu, którego budowę zakończono ponad 20 lat temu, co tak naprawdę nie ma odzwierciedlenia w istniejącym stanie obiektu. Tym bardziej nie powinno być mowy o legalizacji garażu, w ramach uproszczonego postępowania legalizacyjnego, gdyż od ostatnich wykonanych robót na pewno nie upłynął okres 20 lat. W takiej sytuacji organ odwoławczy stwierdził, że zachodzi przypadek tzw. ciągłości samowoli budowlanej, którą określa się jako zdarzenie prawne ciągłe, obejmujące rozpoczęcie i kontynuację budowy aż do uzyskania prawem wymaganego zezwolenia lub likwidacji skutków samowoli, na co wskazywał już w postanowieniu z 24.04.2025 r. Według organu, inwestor kontynuował prace przy wiacie, pomimo wiedzy o jej samowolnym charakterze, i to jeszcze w czasie przed uregulowaniem przez prawodawcę uproszczonego postępowania legalizacyjnego (uproszczone postępowanie legalizacyjne zostało wprowadzone ustawą z 13.02.2020r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2020 r. poz. 471 ze zm.), która weszła w życie 19.09.2020 r.). Natomiast kontynuacja robót nastąpiła w latach 2016-2017. Wcześniej nie zabiegano o doprowadzenie sytuacji prawnej istniejącej wiaty do stanu zgodnego z prawem. Uczyniono to dopiero wtedy, gdy stan obiektu zmienił się znacznie, że można mówić o innym obiekcie niż istniał wcześniej. W związku z tym, że po budowie wiaty podjęto w jej obrębie dalsze prace, które miały miejsce po 01.01.1995 r. należy uznać za zasadne prowadzenie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 u.p.b. obecnie obowiązującego u.p.b. Wskazując, że kluczowym dla wyboru właściwej procedury legalizacyjnej jest ustalenie daty zakończenia budowy, organ II instancji stwierdził, że zakończenie budowy aktualnie istniejącego obiektu bezsprzecznie nie miało miejsca przed dniem 01.01.1995 r., co dyskwalifikuje go na uproszczone postępowanie legalizacyjne na wniosek, o którym mowa w art. 49f ust. 2 u.p.b. Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył M. W., zaskarżając je w całości i zarzucając organowi II instancji, tak jak w zażaleniu, naruszenie: 1). art. 49f ust. 1, art. 48 ust. 1, art. 3 pkt 12 oraz art. 37 ust. 1 i 2 u.p.b. poprzez niezasadne potwierdzenie odmowy wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego w sprawie dobudowy garażu do budynku ze względu na potrzebę wspólnego traktowania obu przedsięwzięć inwestycyjnych i w związku z tym uznania, że w sprawie proces inwestycyjny trwał począwszy od wybudowania wiaty garażowej na początku lat 90-tych XX w. aż do jej późniejszego przebudowania na garaż w latach 2016-2017, podczas gdy DWINB, biorąc pod uwagę treść przepisów prawa oraz wypracowaną na ich podstawie jednolitą linię orzeczniczą sądów administracyjnych, powinien wydzielić dwie roboty budowlane, pierwszą polegającą na budowie wiaty garażowej oraz drugą polegającą na jej przebudowie w garaż, a następnie ustalić względem poszczególnych przedsięwzięć inwestycyjnych właściwe działanie administracyjne, tj. w przypadku robót budowlanych polegających na budowie wiaty garażowej PINB powinien prowadzić uproszczone postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48f ust. 1 u.p.b., a w przypadku robót budowlanych polegających na przebudowie wiaty garażowej w garaż nie powinien prowadzić żadnego postępowania legalizacyjnego, ponieważ inwestycja taka nie wymagała w momencie jej realizacji ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia budowy; 2). art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego przez DWINB oraz błędne przyjęcie przy ocenie zasadności wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego faktu, że w sprawie proces inwestycyjny trwał począwszy od wybudowania wiaty garażowej na początku lat 90-tych XX w. aż do jej późniejszego przebudowania na garaż w latach 2016-2017, podczas gdy w rzeczywistości - jak skarżący wykazał przekazanym materiałem dowodowym - mamy do czynienia z dwoma odrębnymi procesami inwestycyjnymi, spośród których pierwszy polegał na budowie wiaty garażowej na początku lar 90-tych XX w., a drugi na jej przebudowie w garaż w latach 2016-2017, co powinno uzasadniać względem budowy wiaty garażowej wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48f ust. 1 u.p.b., a w przypadku robót budowlanych polegających na przebudowie wiaty garażowej w garaż PINB nie powinien prowadzić żadnego postępowania legalizacyjnego, ponieważ inwestycja taka nie wymagała w momencie jej realizacji ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia budowy. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skargi jej autor wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji, przekazanie sprawy do organu I instancji z dyspozycją wszczęcia i przeprowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie zarzutu dotyczącego przyjęcia niedopuszczalnej - w ustalonym stanie faktycznym - koncepcji ciągłości samowoli budowlanej. Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy, tak jak wcześniej organ I instancji, uznał nieprawidłowo, że nie można w sprawie wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, ponieważ w świetle dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, nie można traktować obu inwestycji oddzielnie ze względu na późniejsza przebudowę wiaty, która obecnie stanowi garaż. Zdaniem skarżącego, takie stanowisko pozostaje w sprzeczności z przywołanym w skardze orzecznictwem sądów administracyjnych (wyroki z NSA z 11.01.2018 r., sygn. akt II OSK 768/16, WSA w Poznaniu z 05.04.2023 r., sygn. akt II SA/Po 34/23), z którego wynika, że organ nadzoru nie powinien brać pod uwagę późniejszej przebudowy z lat 2016-2017 rozstrzygając, czy możliwe jest wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego względem pierwotnie wybudowanej wiaty garażowej. Przewidziany w art 49f ust. 1 u.p.b. termin "zakończenie budowy" nie daje bowiem podstaw, aby przyjąć, że w przypadku zakończenia wykonania wiaty garażowej w określonym miejscu, a następnie dokonania w niej po kilkunastu latach użytkowania przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a u.p.b., można mówić o kontynuacji samowoli budowlanej. Skarżący podkreślił równocześnie, że w wyniku przebudowy wiaty garażowej w garaż nie doszło do zmiany tożsamości przedmiotowej obiektu, ponieważ zarówno wcześniejsza wiata garażowa jak i późniejszy garaż spełniały tą samą funkcję oraz służyły do tych samych celów użytkowych. Oba obiekty były wykorzystywane do parkowania samochodu osobowego oraz do celów gospodarczych, a funkcja ta nie zmieniła się począwszy od początku lat 90-tych XX w. do dnia dzisiejszego. Sam garaż wciąż ma charakter wiaty, ponieważ jego konstrukcja jest lekka i nie ma wszystkich ścian zabudowanych, w szczególności strona wjazdowa nie pełnej przegrody budowlanej, co umożliwia klasyfikowanie obiektu jako budynku. W takiej sytuacji, zdaniem skarżącego, dwa przedsięwzięcia polegające na budowie wiaty garażowej (lata 1992-1993), a następnie na jej przebudowie w garaż (lata 2016-2017) należy traktować oddzielnie, jako dwa niezależne od siebie roboty budowlane dotyczące tego samego obiektu budowlanego. W konsekwencji, w odniesieniu do pierwszej inwestycji, w wyniku której powstała drewniana konstrukcja wiaty garażowej, należy jednoznacznie uznać, że wymóg 20 lat od zakończenia budowy tego obiektu dawno został spełniony, a zatem możliwe jest wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego w rozumieniu st. 49f ust. 1 u.p.b. Postępowanie takie powinno objąć całą pierwotnie postawioną drewnianą konstrukcję wiaty garażowej, a skuteczność zalegalizowania takiego obiektu powinna być uzależniona wyłącznie od przedłożenia dokumentów legalizacyjnych. W odniesieniu natomiast do drugiej inwestycji, tj. częściowej zabudowy ścian zewnętrznych wiaty garażowej oraz ich ocieplenia prace te należy uznać za przebudowę wiaty garażowej - zgodnie z art. 3 pkt 7a u.p.b. W niniejszej sprawie żadne z wymienionych w tym przepisie parametrów charakterystycznych nie zostały zmienione, w szczególności w wyniku prac z lat 2016-2017 nie zmieniono kubatury budynku, powierzchni jego zabudowy ani wysokości, a także długości czy liczby kondygnacji obiektu. Przeprowadzone wówczas prace ograniczały się wyłącznie do ocieplenia ścian zewnętrznych wiaty, a także częściowego zamurowania ściany frontowej. W przekonaniu autora skargi, w okresie przeprowadzenia tych prac (w latach 2016-2017), przebudowa takich obiektów jak wiaty garażowe do 50m² nie wymagała ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 2b w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2c u.p.b.), a zatem w tym przypadku nie powinno być w ogóle mowy o samowoli budowlanej i tym samym wszczynania jakiegokolwiek postępowania legalizacyjnego, zarówno w trybie klasycznym jak i w trybie uproszczonym. Mając powyższe na uwadze, zdaniem skarżącego, DWINB podtrzymując stanowisko organu I instancji w sposób nieprawidłowy odmówił wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. W przekonaniu skarżącego, organ odwoławczy był w pełni świadomy stanowiska zajmowanego przez sądy administracyjne w tego rodzaju przypadkach, o czym zresztą sam wspomniał w treści swojego postanowienia. Wbrew wnioskom płynącym z tych rozstrzygnięć uznał jednak, że mimo wszystko należałoby i tak traktować dwie inwestycje wspólnie, a nie oddzielnie. DWINB oparł się bowiem nie na momencie czasowym przeprowadzonych robót budowlanych, lecz na braku tożsamości obiektu, uznając, że skoro w wyniku prac w latach 2016-2017 doszło do zmiany tożsamości obiektu, to nie można rozdzielać obu inwestycji i należy je traktować łącznie, przy tym w sposób jednoznaczny popierając koncepcję ciągłości samowoli budowlanej, która trwała ponad 20 lat. W ocenie skarżącego, takie stanowisko nie tylko ignoruje dorobek judykatury, ale także prowadzi do wydania arbitralnego i niczym nieuzasadnionego rozstrzygnięcia. W zaskarżonym postanowieniu nie znalazło się żadne rzeczowe uzasadnienie, dlaczego zdaniem DWINB należałoby odstąpić od wymogu oddzielnego traktowania poszczególnych przedsięwzięć inwestycyjnych. Organ nie próbował nawet w znikomym zakresie polemizować, czy też podważać stanowiska sądów administracyjnych, które zostało zajęte w praktycznie tożsamych sprawach. Za uzasadnieniem ewentualnego odstąpienia od wypracowanych tam reguł nie powinno przemawiać to, że skarżący sam złożył wniosek o wszczęcie klasycznego postępowania administracyjnego. Wniosek ten został złożony pod wpływem informacji otrzymanych od PINB, które skarżący potraktował w sposób wiążący, nie posiadając odpowiedniego doświadczenia prawnego, aby skutecznie podważać stanowiska organów nadzoru. PINB weryfikując jednak stan prawny sprawy, w szczególności otrzymując pismo skarżącego z 14.10.2024 r., a wraz z nim wniosek o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, powinien z urzędu zmienić tryb postępowania, wiedząc, że w przeciwnym razie naraża się na prowadzenie postępowania w niewłaściwym trybie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ) – zwanej dalej "p.p.s.a." sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że nie narusza ono prawa. Zgodnie z art. 49f ust. 1 ustawy z 07.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r., poz. 418) w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia - jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne. Samo złożenie wniosku o wszczęcie postepowania w sprawie uproszczonej legalizacji nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego organ nadzoru budowlanego ocenia dopuszczalność wszczęcia postępowania pod względem podmiotowym i przedmiotowym. To na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku (zgłoszonego żądania) pod kątem wystąpienia okoliczności uzasadniających wszczęcie z urzędu postępowania. Warunkiem wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego jest nie tylko stwierdzenie przez organ, że obiekt budowlany został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, czyli bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia, ale także ustalenie, że od daty zakończenia jego budowy upłynęło co najmniej 20 lat. Tylko takie obiekty podlegają tej procedurze. W ocenie Sądu, na pełną aprobatę zasługuje stanowisko organu odwoławczego wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. W niniejszej sprawie obiekt budowlany objęty spornym wnioskiem, wiata garażowa – nie istnieje w dającej się wyodrębnić architektonicznej formie. Bezspornie ustalono w sprawie, że pierwotnie na działce nr [...] istniała drewniana wiata garażową, której budowa miała zostać zakończona na początku lat 90-tych XX w. Następnie, zgodnie z oświadczeniem inwestora, w latach 2016-2017 doszło do przebudowy wiaty garażowej na garaż dobudowany do budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na tej działce. Ustalono zatem, że aktualnie istniejący garaż powstał w wyniku zrealizowanych w latach 2016/2017 robót budowlanych w miejscu istniejącej dotychczas wiaty. Zarówno budowa wiaty, a później garażu, nie została poprzedzona pozwoleniem na budowę ani dokonaniem skutecznego zgłoszenia. Odnosząc się do istoty sporu w niniejszej sprawie, który dotyczy kwestii rozstrzygnięcia tego, czy wykonane na działce nr [...] roboty budowlane należy traktować jako oddzielenie inwestycji, a więc dotyczące budowy wiaty oraz budowy budynku garażowego, co zdaniem skarżącego powinno skutkować wszczęciem uproszczonego postępowania legalizacyjnego względem wiaty, zaś w przypadku przebudowy wiaty garażowej w garaż, ze względu na obowiązujące w dacie tych robót budowlanych przepisy art. 30 ust. 1 pkt 2b w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2c u.p.b., doprowadzić powinno do stwierdzenia, że nie doszło do samowoli budowlanej i tym samym organ nadzoru budowlanego powinien odstąpić od wszczęcia jakiegokolwiek postępowania legalizacyjnego względem garażu, to w ocenie Sądu, w ustalonym stanie faktycznym, oba stanowiska nie znajduje podstaw prawnych i nie zasługując na aprobatę. Nie kwestionując poglądu prawnego wyrażonego w powołanych w skardze wyrokach WSA w Poznaniu (wyroki z: 05.04.2023 r., sygn. akt II SA/Po 34/23 i 22.02.2023 r., sygn. akt II SA/Po 778/22), przyjdzie jednocześnie zauważyć, że poglądy te zostały wyrażone na tle odmiennych stanów faktycznych od tego, który jest rozpatrywany w niniejszej sprawie. W przypadku powołanych wyroków Sądy zajmowały się problemem budynku gospodarczego zrealizowanego w warunkach samowoli, na którego kształt wpływały odrębne procesy budowlane, najpierw doszło do samowolnej jego budowy, później zaś do jego samowolnej nadbudowy (sprawa o sygn. akt II SA/Po 34/23) lub rozbudowy i nadbudowy (sprawa o sygn. akt II SA/Po 778/22). W przypadku obu tych budynków, w wyniku nadbudowy lub rozbudowy i nadbudowy nie doszło jednak do zmiany tożsamości obiektu. Nadal był to budynek gospodarczy. Ponadto należy zauważyć, że roboty budowlane polegające na nadbudowie lub rozbudowie obiektu budowlanego nie doprowadziły do sytuacji, że obiekt w swojej pierwotnej formie przestał istnieć. Wciąż można wyodrębnić w nim formę architektoniczną obiektu budowlanego, która istniał i nadal istnieje ponad 20 lat. Dlatego zgodzić się należy z przywołanym w tych orzeczeniach poglądem, że skoro ustawodawca rozróżnia budynek, który został zbudowany, to jego rozbudowy i nadbudowy, nie można traktować jako jedności. Zupełnie odmienna sytuacja występuje w przypadku robót budowlanych przeprowadzonych na działce nr [...] przy ul. [...] w P.. Bezspornym jest, że pierwotnie na tej nieruchomości istniała drewniana wiata o wymiarach 4,90 x 4,60 (kopia protokołu z wizji z 20.05.2014 r.), która widoczna jest jeszcze na zdjęciach z 2013 r. i 2014 r. Zbudowała ona była z drewnianych belek konstrukcyjnych. Taka konstrukcja była pokryta przeziernym dachem. Od strony działki nr [...] wiata posiadała niepełne deskowanie. Od strony wjazdu na posesje z ulicy [...] wiata nie posiadała przegrody budowlanej. W wyniku robót budowlanych zrealizowanych w latach 2016/2017 przestała istnieć wiata, powstał w jej miejscu budynek gospodarczy - garaż. Szczegółowy opis wykonanych wówczas robót budowlanych zawiera przedłożony przez skarżącego do akt administracyjnych dokument pt. Ekspertyza techniczna stanu technicznego istniejącego pomieszczenia gospodarczego przy budynku mieszkalnym w P. ul. [...] - autorstwa inż. P. G. ze stycznia 2024 r. Już z samego tytułu opracowania eksperckiego wynika, że nie mamy do czynienia z wiatą ale pomieszczeniem gospodarczym dobudowanym do istniejącego budynku mieszkalnego. Wskazuje się, że taki obiekt został zrealizowany w technologii szkieletowej. Główne elementy nośnymi tego obiektu stanowią słupy drewniane. Stropodach jest drewniany z belek konstrukcyjnych wraz z ociepleniem i pełnym deskowaniem z papą termozgrzewalną. Główne elementy konstrukcyjne budynku osadzone zostały na stopach stalowych zakotwionych w podbudowie z mieszanki betonowej. Ściany zewnętrzne osłonowe wykonano na ruszczcie drewnianym wraz płytą osb. Zostały one ocieplone i wykończone klejem z zatopiona siatką. Obiekt został wyposażony w instalację elektryczną. Cały obiekt został orynnowany i wyposażony w stolarkę drzwiową. Z przedstawionego opisu stanu technicznego obiektu, który koresponduje z ustaleniami dokonanym w trakcie wizji z 02.04.2024 r. wynika bezspornie, że w wyniku robót budowlanych przeprowadzonych w latach 2016/2017, powstał budynek gospodarczy, określony przez organ nadzoru budowlanego - garażem, którego nie można utożsamiać w żaden sposób z wiatą. Fakt, że przy robotach budowlanych wykorzystano elementy konstrukcyjne wcześniejszej wiaty - słupy drewniane, nie zmienia tego, że nie mamy do czynienia z tożsamymi obiektami. Po prostu obiekt budowlanym w postaci wiaty przestał istnieć. W latach 2016/2017 przeprowadzono roboty budowlane w wyniku których powstał całkiem nowy obiekt budowlany. W takiej sytuacji staje się bezprzedmiotowym prowadzenie postępowania legalizacyjnego w trybie uproszczony względem nieistniejącego już obiektu budowlanego. Nie można bowiem wyodrębnić formy architektonicznej wiaty, która istniała i nadal istniej ponad 20 lat. Mając powyższe na uwadze należało zgodzić się z organem odwoławczym, że w rozpatrywanym przypadku nie było podstaw do wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego względem nieistniejącej już wiaty. W związku z tym obu instancji prawidłowo uznały, że tryb uproszczonej legalizacji nie ma zastosowania. Zarzut dokonania przez organ błędnej interpretacji art. 49f ust. 1 u.p.b. i błędnego zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. okazał się nieuzasadniony. Istotnym jest w tym względzie, że przedmiotem postępowania w sprawie legalizacji samowoli budowlanej może być istniejący obiekt budowlany. Podstawowe znaczenie ma aktualny jego stan (tak tut. Sąd w wyroku z 22.06.2011, sygn. akt II SA/Wr 106/11). Bez wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia pozostaje przy tym nietrafiona w realiach ustalonego stanu faktycznego sprawy, a przywołana przez organ odwoławczy, koncepcja tzw. ciągłości samowoli budowlanej. Wbrew również zarzutom skargi, stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu nie oznacza przyjęcia przez organy nadzoru, że budowa budynku garażowego trwała od lat dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku. Skarżący, powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych, nie dostrzegł różnorodności mogących zaistnieć stanów faktycznych, do których tezy zawarte w tych orzeczeniach wprost nie mogą się odnosić. Sąd nie wyklucza przy tym, że gdyby nie roboty budowlane przeprowadzone przez skarżącego w latach 2016/2017, to w sprawie mogłyby wystąpić podstawy do wszczęcia postępowania legalizacyjnego w trybie uproszczonym. Niewątpliwie bowiem przed rokiem 2016, budowa wiaty została doprowadzona do takiego studium, w którym w przypadku jej legalnej budowy obowiązywał obowiązek zawiadomienia o jej zakończeniu. W aktualnej formie architektonicznej taki obiekt już jednak nie istnieje. Nie mamy do czynienia z lekką budowlą, posiadającą dach, niekiedy ściany, której celem jest ochrona miejsca lub rzeczy przed oddziaływaniem atmosferycznym. Pomimo zachowana pewnych elementów, w tym elementów konstrukcyjnych nieistniejącej wiaty, mamy do czynienia z budynkiem, który został wydzielony z przestrzeni przy pomocy przegród budowlanych. Mamy do czynienia z obiektem zamkniętym, a więc obudowanym ze wszystkich stron. Wbrew również twierdzeniu skarżącego, doszło do zmiany parametrów użytkowanych i technicznych. Poza tym, że aktualnie obiekt posiada z czterech stron przegrody budowlane, dodatkowo został wyposażony w prąd i wodę. Tym samym mamy do czynienia z budynkiem gospodarczym, co potwierdza przedłożona przez skarżącego ekspertyza techniczna. Z kolei ustalone w trakcie wizji z 20.05.2014 r. wymiary wiaty wyniosły 2,3 m (wysokość) zaś jej długość i szerokość wynosiła 4,60 m x 4,9 m. Obecnie całkowita wysokość obiektu budowlanego wynosi 2,57 m, natomiast jego długość i szerokość to: 5,48 m na 5,64m. Podsumowują, wbrew zarzutom skargi, w dacie złożenia wniosku o przeprowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnej, nie istniała wiata, która widoczna jest jeszcze na zdjęciach z 2013 r. i 2014 r. Roboty budowlane przeprowadzone w latach 2016/2017 nie doprowadziły do przebudowy wiaty w tym sensie, że w ich wyniku nadal istnieje wiata, lecz doprowadziły do powstania nowego obiektu budowlanego – garażu. Pomimo tego, że obiekt ten zasadniczo zawiera się w obrysie wcześniejszej wiaty, stanowi on nowy obiekt budowlany. W związku z tym, że od zakończenia robót budowlanych w wyniku których powstał garaż nie upłynął jeszcze okres 20 lat, zatem organy obu instancji prawidłowo uznały, że tryb uproszczonej legalizacji również nie ma do niego zastosowania. Pobocznie odnosząc się do sugerowanego w skardze zastosowania zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i dokonania zgłoszenia z art. 30 ust. 1 pkt 2b w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2c u.p.b. (w brzmieniu obowiązującym w latach 2016-2017) względem przebudowy wiaty w garaż, ponieważ zagadnienie to nie stanowi przedmiotu rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, przyjdzie jedynie zasygnalizować, że możliwość skorzystania z tej regulacji dotyczyła obiektów budowlanych, które po pierwsze są wiatą, nie zaś budynkiem, a po drugie obiektów budowlanych, które spełniają wymogi przepisów ustawy Prawo budowlane oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy, w przeciwnym przypadku wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego. Organ II instancji dokonał oceny mocy i wiarygodności dowodów i na ich tle, dokonał ustaleń, które właściwie przypisał pod znajdujące zastosowane normy prawa materialnego z zachowaniem reguł prawa procesowego. W ocenie Sądu analiza materiału dowodowego w badanej sprawie została przeprowadzona przez organ z poszanowaniem zasady swobodnej oceny dowodów, czemu dano wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.