II SA/Wr 663/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia NSA Halina Kremis, Asesor WSA Alicja Palus /sprawozdawca/, Protokolant Iwona Borecka, po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 6 października 2006r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku w uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz jej zbyciem oddala skargę. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Prezydent W. działając na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1, 4, 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm./ oraz § 11 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...]r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu dla obszaru osiedla mieszkaniowego P. P. we W. /Dziennik Urzędowy Województwa D. nr 48, poz. 501/ i art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego ustalił jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej we W., oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...] o powierzchni 0,1016 ha oraz nr 12/2 o powierzchni 0,6356 ha, obręb P., w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości, obciążając nią sprzedającego T. M. W osnowie decyzji Prezydent W. wskazał również, że należna kwota jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wynosi [...] złotych, T. M. zobowiązany jest uiścić ją w terminie 30 dni od daty, kiedy decyzja ta stanie się ostateczna na podany numer konta bankowego Urzędu Miejskiego W . W uzasadnieniu tego orzeczenia organ wyjaśnił, że uchwałą nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...]r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa D. nr 48, poz.501 z dnia 18.05.2001 r. został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru osiedla mieszkaniowego P. P. we W . Zgodnie z § 11 cytowanej wyżej uchwały dla nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem planu, ustala się jednorazową opłatę w wysokości 30% wzrostu wartości tej nieruchomości w przypadku jej zbycia przez właściciela lub użytkownika wieczystego. Według operatu szacunkowego, wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego - - wartość rynkowa prawa własności nieruchomości została określona w następujący sposób: po zmianie m.p.z.p. - [...] zł przed zmianą m.p.z.p. - [...] zł wzrost wartości nieruchomości - [...] zł. Część działki nr [...] o powierzchni [...]ha (na dzień wejścia w życie planu miejscowego nie dokonano jeszcze podziału na działki nr [...] i [...]) przeznaczona jest pod zabudowę budynkami mieszkalnymi. Wąski fragment działki nr [...] przeznaczono pod drogę obsługującą dojazd do pól uprawnych oraz trasę rowerową. Powierzchnia drogi polnej łącznie z terenem znajdującym się poza planem wynosi [...]. Pan T. M. umową sprzedaży - akt notarialny Repertorium A nr [...] z dnia [...]r. zbył prawo własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz A. O . Prawidłowość opisanej powyżej decyzji zakwestionował T. M., wnosząc odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W . Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1.naruszenie prawa procesowego polegające w szczególności na: a) istotnym naruszeniu art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, oraz pozbawienia prawa do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszanych żądań przez stronę skarżącą, jak również zaniechania obowiązku spoczywającego na organie administracji publicznej należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, b) istotnego naruszenia art. 75 kpa, art. 77 kpa, art 78 kpa, art. 79 kpa, art. 80 kpa, poprzez uchylenie się od ustalenia prawdy materialnej, w drodze pozbawienia strony możliwości składania wniosków dowodowych, uchylenia się od przeprowadzenia jakiegokolwiek przewidzianego prawem postępowania dowodowego, c) naruszenia art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez ograniczenie możliwości wypowiedzenia się przez stronę co do ustalonych dowodów przed wydaniem decyzji, d) naruszenie art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na nieuzasadnieniu przedmiotowej decyzji w zakresie jakim dowodom dano wiarę, a jakim odmówiono, oraz niewyjaśnieniu podstawy prawnej z pominięciem przytoczenia przepisów prawnych. Ponadto w odwołaniu T. M. prowadzonemu przez organ pierwszej instancji postępowaniu zarzucił rażące naruszenie: - art. 73 § 2 w związku z art. 74 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na pozbawieniu go prawa zaskarżenia czynności odmowy wydania uwierzytelnionego odpisu z operatu szacunkowego, co w istotny sposób wpłynęło na ograniczenie jego uprawnień procesowych w zakresie zgłaszania własnych dowodów w przedmiotowej sprawie, - naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 123, art. 124 i art. 125 Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższej decyzji zarzucił również naruszenie prawa materialnego będącego podstawą do jej wydania, a w szczególności: a) art. 37 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Wskazując na te uchybienia T. M. powołując się na treść przepisu art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o jej uchylenie i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu odwołania T. M. posługując się tezami wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawił obszerną argumentację mającą na celu wykazanie zasadności zarzutów sformułowanych w petitum skargi. Odwołujący się szczególnie zaakcentował nielegalność odmowy udostępnienia mu uwierzytelnionego odpisu operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie oraz niezastosowanie się Prezydenta W. do dyspozycji art. 37 ust. 6 powołanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nakazującej właściwemu organowi ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem albo zmianą planu miejscowego bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, o którym mowa w ust. 5 tego przepisu, przy jednoczesnym pozostawieniu tej kwestii całkowicie poza oceną organu orzekającego i brakiem wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji przyczyn ponad dwuletniej zwłoki. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] stosując przepis art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Motywując to rozstrzygnięcie Kolegium podało, że aktem notarialnym – Repertorium A Nr [...] – z dnia [...]r. T. M. przeniósł własność działek oznaczonych numerami geodezyjnymi jako działki [...] i [...] położonych we W., obręb P. na rzecz A. O . Organ pierwszej instancji zawiadomieniem z dnia [...]r. /odebranym osobiście w dniu [...]r./ poinformował T. M. o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty jednorazowej w związku ze zmianą planu miejscowego i sprzedażą tej nieruchomości oraz przysługującym mu prawie zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. W toku postępowania T. M. został również poinformowany przez organ pierwszej instancji o możliwości dokonania oceny prawidłowości operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców na własny koszt i zlecenie /notatki służbowe z dnia [...]r. i [...]r./. Następnie – odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, dotyczących odmowy wydania przez organ pierwszej instancji uwierzytelnionego odpisu z operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę ustalenia opłaty jednorazowej – Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 73 § 1 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie w każdym stadium postępowania przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Strona może żądać uwierzytelnienia sporządzanych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Wobec powyższego, wydanie uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy następuje na wniosek strony, która ma obowiązek wykazać w tym swój ważny interes (zob. np. B.Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 6 wydanie", Warszawa 2004 r., s. 376). Jak wynika z akt rozpatrywanej sprawy, strona zwróciła się wprawdzie z takim żądaniem do organu pierwszej instancji, jednakże nie wykazała ważnego interesu w uzyskaniu takiego odpisu. Nie można zgodzić się także z zarzutem T. M., dotyczącym naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 7, art. 8, art.,9 i art. 10 kpa, bowiem organ pismem z dnia [...]r. poinformował stronę o przysługującym jej prawie zapoznania się z całym materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie jak również pouczył o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na obowiązki strony (zob. np. notatki służbowe z [...] i [...]r.). Strony nie pozbawiono czynnego udziału w postępowaniu, ani nie uniemożliwiono wypowiedzenia się w rozpatrywanej sprawie. Zarzuty odwołującego się w tym zakresie należy zatem uznać za gołosłowne i pozbawione jakichkolwiek podstaw. Organ nie uchylił się również od przeprowadzenia postępowania dowodowego, czego dowodem jest chociażby operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu. Ponadto, w dniu [...] r. stronie przedstawiono do wglądu sporządzony operat szacunkowy stanowiący podstawę do ustalenia opłaty jednorazowej, jak również umożliwiono sporządzanie z niego notatek. Z uprawnień tych strona skorzystała, jednakże mimo odpowiedniego pouczenia ze strony organu, ani nie przedłożyła innego, sporządzonego na swój koszt i zlecenie, operatu szacunkowego, ani nie wystąpiła do organizacji o przeprowadzenia oceny prawidłowości sporządzenia operatu załączonego do akt sprawy. Zaniechanie to było dobrowolne. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że mimo powyższych okoliczności zaskarżona decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym. Materialnoprawną podstawę rozstrzygania w sprawie ustalenia opłaty jednorazowej stanowią przepisy art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1-7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W myśl tych przepisów, wzrost wartości nieruchomości, jako następstwo uchwalonego lub zmienionego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi podstawę do obciążenia właściciela lub użytkownika wieczystego zbywającego tę nieruchomość jednorazową opłatą na rzecz gminy. Powstanie obowiązku uiszczania opłaty zależne jest od zaistnienia następujących przesłanek: 1) zwiększenia wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany, 2) zbycie nieruchomości, 3) wystąpienia przez gminę z "roszczeniem" o wniesienie opłaty przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie planu lub jego zmiany. Należy także zauważyć, iż w dniu uchwalenia planu i jego wejścia w życie (tj. [...]r.) istniała jedna nieruchomość o powierzchni [...]ha, objęta księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla W. – K . Dopiero decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]), został zatwierdzony projekt podziału działki nr [...] o pow. [...]ha, stanowiącej własność T. M., w wyniku którego powstały między innymi opisane na wstępie działki nr [...] i [...]. W planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta W., zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Miejskiej Rady Narodowej we W. z dnia [...] r. (Dz. U. Woj. W. z 1988 r., Nr 11, poz. 165), opisana powyżej nieruchomość nr [...] przeznaczona była pod uprawy polowe. Z akt sprawy i operatu szacunkowego z [...]r. wynika, iż nowo uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru osiedla mieszkaniowego P. P. we W., zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r., (Dz. Urz. Woj. D . Nr 48, poz. 501) objął działkę nr [...]. Działka nr [...] znalazła się natomiast w większej części poza ustaleniami tego planu. Dla działki nr [...] ustalono w nim przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w układzie wolno stojącym lub bliźniaczym. Niewątpliwie zatem doszło do zmiany - wskutek uchwalenia nowego planu miejscowego - przeznaczenia działki nr [...]. Kolegium podkreśla, że w sprawach dotyczących ustalenia opłaty jednorazowej podstawowym obowiązkiem organu pierwszej instancji jest, nie budzące wątpliwości ustalenie wysokości wzrostu wartości nieruchomości. Podstawowym środkiem dowodowym na tę okoliczność jest opinia o wartości nieruchomości sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego w formie operatu szacunkowego. Od ustalonej w opinii wartości nieruchomości uzależniona jest wysokość opłaty jednorazowej. Z operatu szacunkowego jednoznacznie musi zatem wynikać, że to wyłącznie zmiana przeznaczenia terenu, przewidziana w nowo uchwalonym planie, miała wpływ na wzrost wartości nieruchomości. Reguły szacowania nieruchomości zostały ściśle określone w: - ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zmianami), obowiązującej w dacie sporządzania wyceny, - rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), - Standardach Zawodowych Rzeczoznawców Majątkowych uchwalonych przez Polską Federację Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, stanowiących normy zawodowe w dziedzinie wyceny nieruchomości. Analizując w postępowaniu odwoławczym całość zgromadzonego w tej sprawie materiału dowodowego, poddano zatem również ocenie operat szacunkowy dotyczący opisanej nieruchomości gruntowej, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu [...]r. Rzeczoznawca majątkowy w procesie szacowania opisanej na wstępie nieruchomości gruntowej, zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Podejście porównawcze - w myśl przepisów art. 153 ustawy o gospodarce nieruchomościami - polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Wartość nieruchomości koryguje się ze względu na cechy różniące te nieruchomości i ustala z uwzględnieniem zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Konieczność występowania podobieństwa nieruchomości wycenianej i nieruchomości przyjętych do porównań wynika również z obowiązujących standardów zawodowych, a dokładnie ze Standardu III.7 pkt 3.2. "Wycena nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego", do stosowania których zobowiązuje rzeczoznawców majątkowych przepis art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W rozpatrywanej sprawie rzeczoznawca majątkowy do ostatecznych porównań przyjęła trzy nieruchomości gruntowe. Należy zauważyć, że - jak wynika z operatu szacunkowego - przy wycenie przedmiotowego gruntu zarówno przed, jak i po uchwaleniu planu miejscowego dobór materiału porównawczego jest niewłaściwy, gdyż nieruchomość poddana wycenie i nieruchomości przyjęte do bezpośrednich porównań zasadniczo różnią się powierzchnią działek. Nieruchomość wyceniana - przed zmianą planu, jak i po jego zmianie w [...] r. - miała bowiem (do momentu jej podziału w [...]r.) powierzchnię [...]ha. Przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym nieruchomości porównywane po zmianie planu zagospodarowania przestrzennego mają kolejno: [...]ha; [...]ha; [...]ha., natomiast przed jego zmianą kolejno: [...]ha, [...] i [...]ha. Tymczasem, zgodnie z powoływanym wcześniej Standardem 111.7 pkt 2.3 , badany przez rzeczoznawcę rynek nieruchomości winien być w miarę możliwości podobny pod względem, między innymi, cech fizycznych nieruchomości, a zatem zbliżony biorąc pod uwagę także powierzchnię porównywanych gruntów. Jest to zatem istotna, normatywnie ustalona cecha cenotwórcza nieruchomości gruntowej. Biorąc pod uwagę tak znaczne różnice w wielkości porównywanych przez rzeczoznawcę majątkowego nieruchomości, nieruchomości przyjętych do porównań w żaden sposób nie można uznać za podobne do nieruchomości wycenianej. Należy zatem stwierdzić, iż wskazywany wyżej wymóg podobieństwa nie został zachowany w procesie szacowania przez rzeczoznawcę majątkowego. Ponadto, w operacie szacunkowym brak jest również bazy danych obejmujących transakcje przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego w procesie wyceny. Zgodnie zpkt5.1 standardu III.7 "Wycena nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego", rzeczoznawca majątkowy stosujący podejście porównawcze powinien umieścić w operacie szacunkowym przyjętą przez niego bazę danych z cenami transakcyjnymi nieruchomości, które zostały wykorzystane w wycenie, z uwzględnieniem zasady poufności i ochrony danych osobowych. Tymczasem w części dotyczącej informacji o cenach transakcyjnych przyjętych do analizy (str. 11 i 12 operatu), rzeczoznawca majątkowy nie zamieściła żadnej bazy danych dotyczących transakcji, podała jedynie, że "dane o stanie analizowanych nieruchomości znajdują się w archiwum Rzeczoznawcy Majątkowego". Reasumując powyższe należy stwierdzić, iż przedłożony do akt sprawy operat szacunkowy został sporządzony z naruszeniem obowiązujących reguł wyceny, zatem nie można było na jego podstawie ustalać wzrostu wartości opisanej na wstępie nieruchomości gruntowej. Konieczne jest zwrócenie uwagi na jeszcze jedną okoliczność. Z osnowy zaskarżonej decyzji wynika jednoznacznie, że opłatę jednorazową ustalono "z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej we W., oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...]". Opłatę tę ustalono więc za obie działki. Tymczasem, jak już zauważono powyżej, z akt sprawy wynika, że objęta nowym planem, a tym samym dotknięta wzrostem wartości była tylko działka nr [...]. Działka nr [...] "znalazła się w większej części poza ustaleniami planu" (zob. str87. 22 operatu). Z akt nie wynika natomiast z jakiego powodu organ objął zaskarżoną decyzją również tę działkę. Sam fakt uwzględnienie jej w obliczeniach rzeczoznawcy majątkowego nie może być powodem ujęcie tej działki w osnowie decyzji (na marginesie należy dodać, że przyjęta w operacie wartość działki nr [...] nie wpłynęła w żaden sposób na wycenę nieruchomości, a tym samym i wysokość opłaty). T. M. korzystając z prawa do zaskarżenia decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym wniósł skargę na to orzeczenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W skardze zwrócił się o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia przez organ drugiej instancji. Zawarte w petitum skargi zarzuty i treść uzasadnienia są w jej istocie tożsame z zarzutami odwołania i przedstawioną w nim argumentacją. W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o odrzucenie skargi wskazując na uchybienie terminu do jej wniesienia przez skarżącego, a w przypadku niepodzielenia tego stanowiska przez Sąd o jej oddaleniu, stwierdzając jednocześnie, że podniesione w skardze zarzuty są powtórzeniem zarzutów zawartych w odwołaniu i były przedmiotem wnikliwego rozpatrzenia w prowadzonym przez Kolegium postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nic stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, co obligowało Sąd do wydania orzeczenia w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./. Ponadto poprzedzając przedstawienie motywów podjętego wyroku Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że nie uwzględnił wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. o odrzucenie skargi, nie podzielając stanowiska organu, co do wniesienia jej z uchybieniem terminu. Sąd dokonując oceny w tym zakresie zwrócił uwagę, że adnotacja na znajdującej się w aktach sprawy przesyłce skierowanej do skarżącego, zawierającej odpis decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym o złożeniu do akt ze skutkiem doręczenia dokonana została w dniu [...]r. W tej dacie przepis art. 44 kodeksu postępowania administracyjnego obowiązywał w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 11 marca 2005r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. Nr 78, poz. 682/. Z treści jego § 1 pkt 1, § 2, § 3 i § 4 wynika, że w przypadku niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 kpa i doręczenia go przez pocztę – a taki sposób doręczenia wykorzystano w rozpoznawanej sprawie – poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej, przy czym pierwsze zawiadomienie powinno informować o możliwości odbioru pisma w terminie siedmiu dni, liczonym od dnia pozostawienia zawiadomienia, a powtórne zawiadomienie powinno informować o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia. Daty odnotowane na przesyłce złożonej do akt ze skutkiem doręczenia wskazują, że pierwsze zawiadomienie pozostawione zostało w dniu [...]r., a drugie w dniu [...]r., a zatem z naruszeniem siedmiogodzinnego terminu zastrzeżonego w art. 4 § 2 o § 3 kpa, natomiast za datę doręczenia uznano nie ostatni dzień okresu przyjętego w § 1 wskazanego przepisu – zgodnie z wymogiem jego § 4 – ale dzień, w którym stosownie do przywołanych przepisów, powinno być pozostawione drugie zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w placówce pocztowej we wskazanym terminie. Z tych względów Sąd uznał, że sprawa, której skarga dotyczy podlega rozpoznaniu. Zważyć zatem należy, że postępowanie administracyjne podporządkowane jest ustrojowej zasadzie dwuinstancyjności, sformułowanej w art. 15 kpa i mającej również walor zasady konstytucyjnej z racji wpisania jej w treść art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zasada ta w toku postępowania administracyjnego realizowana jest poprzez odwołanie lub inny środek zaskarżenia przysługujący w zwyczajnym trybie weryfikacyjnym , który skutecznie wniesiony gwarantuje rozpoznanie sprawy, załatwionej przez organ administracji publicznej pierwszej instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu. Katalog rodzajów orzeczeń, jakie może zastosować w sprawie organ odwoławczy zawarty został w przepisie art. 138 kpa i obejmuje on decyzje merytoryczne, merytoryczne-reformacyjne, kasacyjne i decyzje umarzające postępowanie. Treść tego przepisu wskazuje zatem, że organ odwoławczy dysponuje zarówno kompetencjami kontrolnymi, jak i merytorycznymi. Zaskarżona decyzja – uwzględniająca alternatywnie określone żądanie odwołania – podjęta została na podstawie art. 138 § 2 kpa i stanowi szczególny rodzaj wydawanej w postępowaniu odwoławczym decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wobec obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności, której istotą jest powinność organu odwoławczego rozpoznania i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy załatwionej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym możliwość korzystania przez organ odwoławczy z kompetencji do podjęcia orzeczenia kasacyjnego z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia została przez ustawodawcę wyraźnie ograniczona poprzez wskazanie konkretnych sytuacji, uprawniających do wydania tego typu decyzji. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 kpa "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Wynika zatem z niego jednoznacznie, że przesłanką wydania orzeczenia w tym trybie jest określony poprzez użycie słów "w całości lub w znacznej części", zakres czynności postępowania wyjaśniającego. Pośrednio treść przepisu wskazuje jako przyczynę uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, wadliwość procesową, wynikającą przede wszystkim z naruszenia zasad postępowania. Nie kwestionowany ani przez doktrynę, ani przez orzecznictwo wyjątkowy charakter orzeczenia wydawanego w warunkach art. 138 § 2 kpa wyklucza stosowanie wobec niego wykładni rozszerzającej /np. B. Adamiak, J. Borkowski: KPA Komentarz, Warszawa 1998r; wyrok NSA z dnia 22 września 1981r., V SA 400/81, ONSA z 1981r. Nr 2, poz. 88, wyrok NSA z dnia 25 maja 1983r., II SA 403/83, ONSA z 1983r., Nr 1, poz. 38/. Konsekwencją tak radykalnego postrzegania tej normy jest możliwość skorzystania przez organ odwoławczy z ustanowionego nią uprawnienia wyłącznie wtedy, gdy czynności procesowe, które należy podjąć w sprawie dla zadośćuczynienia wymogowi legalnego działania, należą do czynności objętych regulacją rozdziału 4 działu II /z ewentualnym zastosowaniem art. 89/ kodeksu postępowania administracyjnego. Istotne też jest wymagana – w sposób dorozumiany – przez ustawodawcę koniunkcja przesłanek prawnych, których spełnienie polega nie tylko na odpowiedniej kwalifikacji czynności, ale także na zachowaniu określonego przez art. 138 § 2 kpa ich zakresu. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy korzystając z kompetencji przyznanej mu w przywołanym wcześniej przepisie uzasadnił swoją czynność orzeczniczą potrzebą wyeliminowania – poprzez stosowne czynności rzeczoznawcy majątkowego – wadliwości operatu szacunkowego, stanowiącego w sprawie dowód o zasadniczym znaczeniu jako zbioru danych, będących bezpośrednim wyznacznikiem opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanej z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego. Organ orzekający w sposób wnikliwy i wyczerpujący zanalizował sporządzony na potrzeby tej sprawy operat szacunkowy i w sposób konkretny wyartykułował elementy dyskwalifikujące go jako legalną podstawę dla dokonywania w sprawie ustaleń co do wartości przedmiotowej nieruchomości przed i po zmianie planu miejscowego. Określił również relację między stwierdzonymi w tym dokumencie uchybieniami, a odnoszącymi się do niego przepisami prawa tj. ustawą o gospodarce nieruchomościami, rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz treścią wiążących rzeczoznawców majątkowych Standardów Zawodowych Rzeczoznawców Majątkowych, stanowiących normy zawodowe w dziedzinie wyceny nieruchomości. Sąd całkowicie podziela ocenę dokonaną w tym zakresie przez Kolegium. Istotne przy tym jest, że doprowadzenie przed organem odwoławczym do odpowiedniej korekty operatu szacunkowego i ustalenie ponownie opłaty w nowej wysokości, stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego poprzez pozbawienie T. M. możliwości skorzystania z odwołania od decyzji wydanej w nowych warunkach faktycznych. Zdaniem Sądu wskazane wcześniej okoliczności całkowicie wypełniają dyspozycję art. 138 § 2 kpa, co nadaje zaskarżonej czynności orzeczniczej walor zgodności z prawem. Ponadto – w ocenie Sądu – organ odwoławczy zasadnie nie zaakceptował pozostałych zarzutów naruszenia prawa procesowego, wskazując na zawiadomienie o możliwości zapoznania się z materiałem zebranym w sprawie, informowanie o czynnościach w niej podejmowanych oraz o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony. Sąd zwrócił też uwagę, że skarżący mimo kwestionowania prawidłowości postanowienia Prezydenta W. z dnia [...]r. /Nr [...] odmawiającego wydania uwierzytelnionego odpisu oraz kserokopii operatu szacunkowego nie skorzystał z przysługującego mu prawa do jego zaskarżenia. Dodatkowo – odnosząc się do zarzutu wyprowadzonego z treści przepisu art. 37 ust. 6 powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mówiącego o powinności bezzwłocznego ustalenia przez właściwym organ opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu – Sąd uznał za konieczne wyjaśnić, że przepisu tego nie można traktować bezwzględnie i należy go postrzegać w kontekście przepisu art. 37 ust. 3 i 4 wskazanej powyżej ustawy, w którym określono pięcioletni termin dla zgłoszenia roszczeń związanych z omawianą opłatą. Ustalenie opłaty z zachowaniem reguły ustanowionej w powołanym powyżej przepisie art. 37 ust. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mieści się całkowicie w standardach legalnego w tym przedmiocie działania, a odstąpienie od powinności bezzwłocznego ustalenie opłaty – wynikające zapewne z możliwości orzeczniczych organu i konieczności zebrania materiału dowodowego w tym przede wszystkim uzyskania operatu szacunkowego – nie pozbawia takiej czynności przymiotu zgodności z prawem. Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając brak podstaw do uwzględnienia skargi – zgodnie z art. 151 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.