II SA/Wr 663/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek – sprawozdawca Sędziowie: Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Protokolant: Asystent sędziego Paweł Czyszkowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi M L na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Postanowieniem z dnia 7 marca 2011 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O, na podstawie art. 123 § 1 w związku z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwaną dalej K.p.a. zawiadomił M L oraz M L, że nie są stronami postępowania administracyjnego w sprawie legalności prowadzenia robót budowlanych polegających na przebudowie i nadbudowie części obiektu budowlanego przy ul. O (ul. P/K, działka nr [...] k.m. – [...],obręb O). W pouczeniu powyższego postanowienia wskazano M i W L na możliwość jego zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, w terminie czternastu dni od daty doręczenia postanowienia. Jednocześnie zaznaczono, że od niniejszego postanowienia nie służy zażalenie. Na powyższe postanowienia M L wniosła zażalenie z dnia 17 marca 2011 r. do O Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzucając naruszenie art. 28 k.p.a., art. 7, art. 77 k.p.a., art. 123 k.p.a oraz art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Żaląca się podniosła, że ustalenie strony postępowania powinno mieć miejsce w decyzji administracyjnej a nie w postępowaniu wstępnym. Wadą takiego rozstrzygnięcia jest brak możliwości złożenia na nie zażalenia. W jej ocenie, kwestia tak istotna jak ustalenie statusu prawnego strony, winna być ustalana w postępowaniu dwuinstancyjnym. Nadto zakwestionowano prawidłowość rozważań organu pod względem merytorycznym. Postanowieniem z dnia 10 czerwca 2011 r., nr [...], na podstawie art. 24 § 3 w związku z art. 26 § 3 i art. 123 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyłączył osobę pełniącą funkcję O Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego od prowadzenia sprawy dotyczącej ww. zażalenia, wyznaczając do jej załatwienia D Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Postanowieniem z dnia 26 lipca 2011 r. D Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność wskazanego wyżej zażalenia. W uzasadnieniu organ podał, że analiza stanowiącego podstawę wydania postanowienia organu pierwszej instancji przepisu art. 123 k.p.a., pozwala stwierdzić, iż ustawodawca nie przewidział możliwości zaskarżenia postanowienia wydanego tylko na podstawie tego przepisu. Tym samym wyłączona jest możliwość zaskarżenia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O z dnia 7 marca 2011 r. a organ drugiej instancji zobowiązany jest stwierdzić niedopuszczalność takiego zażalenia. Wyjaśniono również, że postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia ma jedynie charakter formalny a nie merytoryczny. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem M L w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzuciła mu naruszenie art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. przez błędne ich zastosowanie oraz naruszenie art. 107 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, wnosząc o uchylenie lub stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu stwierdziła, że postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego wydane zostało bez podstawy prawnej, co potwierdził również Rzecznik Praw Obywatelskich w załączonym do skargi piśmie z dnia 26 lipca 2011r. Pomimo, że postanowienie takie nie jest zaskarżalne do sądu, to w ocenie autora skargi istnieje jednak podstawa do uchylenia lub stwierdzenia nieważności tego aktu - jako wydanego bez podstawy prawnej. Rozstrzygnięcie to jest bowiem decyzją administracyjną a nie postanowieniem, gdyż zamyka stronie drogę uczestniczenia w postępowaniu – a więc rozstrzyga sprawę co do istoty. Akt pierwszej instancji mylnie zatem nazwano postanowieniem a nie decyzją, co nie powinno jednak skarżącej pozbawiać ochrony prawnej. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając w granicach tak określonych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno te akty administracyjne które uchybiają prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. Nr 153, Nr 1270 z późn. zm. - zwanej dalej u.p.p.s.a.) - jak też rozstrzygnięcia dotknięte wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b przywołanego przepisu), a także wydane bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (lit. c ww. przepisu). W przypadku jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 § 1 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a.). Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził aby wydane ono zostało z naruszeniem prawa o którym mowa w art. 145 § 1 wskazanej wyżej ustawy, zwłaszcza zaś aby naruszało przepisy prawa materialnego, lub przepisy prawa procesowego w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Zgodnie z art. 134 u.p.p.s.a. przy rozpoznaniu skargi sąd nie jest związany wnioskami i zarzutami skargi jest jednak związany granicami sprawy. Skoro w rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia wniesionego na postanowienie organu pierwszej instancji wydane w przedmiocie odmowy uznania skarżącej za stronę postępowania, to ocenie Sądu poddana została przede wszystkim kwestia legalności postanowienia wydanego przez organ drugiej instancji. W tym kontekście należało ustalić, czy prawidłowo organ drugiej instancji przyjął, że postanowienie o nieuznaniu skarżącej za stronę postępowania, nie może być zaskarżone w drodze zażalenia i czy ta okoliczność uprawniała go do wydania zaskarżonego aktu. Jako podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. Przepis art. 144 k.p.a. stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Natomiast art. 134 zamieszczony w rozdziale 10 działu II Kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowanym "Odwołania", nakazuje stwierdzić w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienie. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W przypadku omawianych regulacji odpowiednie stosowanie przepisów należy rozumieć jako stosowanie ich wprost. Tym samym organ do którego wniesiono zażalenie, przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zaskarżonego aktu, zobligowany jest w pierwszym rzędzie ocenić dopuszczalność zażalenia stosując w tym względzie przepis art. 134 k.p.a. Niewątpliwie za niedopuszczalne należy uznać zażalenie wniesione na postanowienie, co do którego ustawa nie przewiduje możliwości zaskarżenia. Według przepisu art. 141 § 1 k.p.a. wydawane w toku postępowania administracyjnego postanowienia mogą być bowiem zaskarżane w drodze zażalenia tylko w przypadkach wyraźnie wskazanych w ustawie – kiedy kodeks tak stanowi. Możliwość zaskarżenia postanowienie może również wynikać z przepisów prawa materialnego. Skarżąca zakwestionowała w drodze zażalenia postanowienie odmawiające jej statusu strony w postępowaniu w sprawie legalności robót budowlanych polegających na przebudowie i nadbudowie części obiektu budowlanego przy ul. O 19 w O. Analiza przepisów ogólnych postępowania administracyjnego jak też ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane stanowiących materialnoprawną podstawę prowadzonego postępowania, jednoznacznie wskazuje, że w żadnym z tych aktów nie przewidziano możliwości zakwestionowana w drodze zażalenia postanowienia w przedmiocie uznania lub odmowy uznania danego podmiotu za stronę postępowania. Co więcej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują wprost możliwości wydania postanowienia o odmowie dopuszczenia danego podmiotu do udziału w postępowaniu jako strony. Podstawy do wydania takiego postanowienia nie da wywieść się z przepisu art. 28 k.p.a. Z kolei w art. 31 § 2 k.p.a. przewidziano wydanie postanowienia o dopuszczeniu do udziału w sprawie ale tylko w odniesieniu do organizacji społecznej i po spełnieniu szeregu warunków. Natomiast obowiązujący od 11 kwietnia 2011 r. (a więc już po dacie wydania postanowienia przez organ pierwszej instancji) przepis art. 61a K.p.a. dotyczy odmowy wszczęcia postępowania, gdy żądanie jego wszczęcia złożone zostało przez osobę nie będącą stroną postępowania. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje więc orzekania w formie postanowienia, czy też jakiegokolwiek innego aktu o uznaniu danego podmiotu za stronę już toczącego się postępowania (wszczętego z urzędu lub na wniosek innej strony). Skoro K.p.a. nie określił formy orzekania o dopuszczeniu danego podmiotu do udziału w postępowaniu jako strony, to nie jest możliwym wnoszenie środka zaskarżenia na takie rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy trafnie oceniono w zaskarżonym postanowieniu, że wniesienia zażalenia na postanowienie o nie uznaniu skarżącej za stronę postępowania, jako pozbawione podstawy prawnej, jest niedopuszczalne. Przepisy prawa nie przewidują możliwości kontroli w trybie instancyjnym takiego postanowienia więc odmienne działanie organu musiałby być uznane za rażąco naruszające prawo procesowe (por. NSA w wyroku z dnia 22 kwietnia 2002 r. IV SA 1439/99, LEX nr 80588). Nie można zgodzić się ze skarżącym, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O z dnia 7 marca 2011 r. wbrew jego nazwie, jest w istocie decyzją administracyjną, gdyż odmawiając skarżącej przymiotu strony postępowania rozstrzyga sprawę co do istoty. Nie budzi wątpliwości, że kwestia dopuszczenia konkretnej osoby do udziału w postępowaniu nie jest kwestią merytoryczną. Wbrew twierdzeniom skarżącego rozstrzygnięcie w tym przedmiocie nie kończy postępowania, które w niniejszym przypadku dotyczy sprawy legalności robót budowlanych i nie rozstrzyga jej co do istoty. Przypomnieć w tym miejscu wypada, że decyzja administracyjna od postanowienia odróżnia się tym, że odnosi się do przedmiotu postępowania administracyjnego (czyli do "konkretnej sprawy indywidualnego podmiotu w której na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących organy administracji władne są orzec o obowiązkach lub uprawnieniach indywidualnego podmiotu...") a nie do niektórych tylko czynności postępowania (tak B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz C.H. Beck 2006, s. 476). Ustalenie stron postępowania stanowi jedną z pierwszych czynności postępowania administracyjnego prowadzonego dla załatwienia sprawy (art. 61 § 4 k.p.a.). Załatwienie sprawy to orzeczenie o istocie sprawy, a więc orzeczenie co do uprawnienia lub obowiązku, które legitymowały określone osoby do udziału w postępowaniu (ibidem). Nadto istotną cechą decyzji administracyjnej jest to, że podstawa do jej wydania musi wyraźnie wynikać z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Powyższych warunków niewątpliwie nie spełnia postanowienie z dnia 7 marca 2011r. informujące skarżącą, że organ nie uważa jej za stronę postępowania. Nie jest też trafne stanowisko pełnomocnika skarżącej, że nie uznanie postanowienia z dnia 7 marca 2011 r. za decyzję administracyjną, pozbawi ją ochrony prawnej. Orzecznictwo sądowe stoi jednolicie na stanowisku – co już wcześniej było podnoszone - że "dopuszczenie" do udziału w toczącym się już postępowaniu nie wymaga wydania decyzji ani postanowienia. Osoba której organ odmawia przymiotu strony, może natomiast dochodzić swoich praw w postępowaniu odwoławczym od decyzji kończącej postępowanie (przez rozstrzygnięcie sprawy co do istoty albo w inny sposób), przez wniesienie odwołania od tej decyzji. Skarżąca z takiej możliwości może również skorzystać. Dopiero w tak zainicjowanym postępowaniu odwoławczym badaniu będzie podlegał interes prawny skarżącej do uczestniczenia w charakterze strony w sprawie dotyczącej legalności robót budowlanych. Wydane w tym względzie rozstrzygnięcie (decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego lub postanowienie o niedopuszczalności odwołania) podlega zaś kontroli sądowadministracyjnej. Skarżąca może więc dążyć do ochrony prawnej poprzez poddanie kontroli instancyjnej i sądowej stanowiska organu który odmawia jej przymiotu strony - ale ochrony tej dochodzić powinna w innym trybie. Z tego punktu widzenia postanowienie z dnia 7 marca 2011 r. wydane przez organ pierwszej instancji jest bezprzedmiotowe i w żaden sposób nie ogranicza skarżącej możliwości uruchomienia wskazanego wyżej trybu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 u.p.p.s.a. skargę oddalił.