II SA/Wr 663/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis Asesor WSA Marta Pawłowska Protokolant: starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 października 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Grębocice z dnia 29 sierpnia 2023 r. nr LXXIII/385/2023 w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Grębocice oddala skargę w całości. Wojewoda Dolnośląski (dalej jako Wojewoda) skargą nadzorczą z dnia 23 października 2023 r., zakwestionował uchwałę Rady Gminy Grębocice (dalej jako Rada Gminy lub organ) Nr LXXIII/385/2023 z dnia 29 sierpnia 2023 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Grębocice (dalej zamiennie jako uchwała lub studium), wnosząc o stwierdzenie nieważności załącznika nr 1 do uchwały w zakresie części C (kierunki rozwoju przestrzennego) rozdziału 17 (kierunki i zasady zagospodarowania oraz użytkowania terenów) podrozdziału 17.3 (funkcjonalne jednostki terenowe - szczegółowe zasady i standardy zagospodarowania) pkt 3 ppkt 9 lit. a) (str. 183 studium) oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Argumentując swoje stanowisko Wojewoda wskazał, że wprowadzenie ustalenia zawartego w części C w rozdziale 17 podrozdziale 17.3, pkt 3 ppkt 9 lit. a) studium nastąpiło z istotnym naruszeniem art. 93 ust. 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 344 ze zm., dalej jako ustawa o gospodarce nieruchomościami lub w skrócie u.g.n.), polegającym na dopuszczeniu do ustalania w planach miejscowych minimalnej powierzchni działek budowlanych mniejszej niż 0,3000 ha na terenach przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę zagrodową, a więc na cele rolne. Jak wyjaśniono w zaskarżonym zakresie dopuszczono możliwość wprowadzania w planach miejscowych regulacji dotyczących minimalnych powierzchni nowo wydzielonych działek na terenach zabudowy zagrodowej (a więc przeznaczonych na cele rolne), których powierzchnia będzie wynosiła mniej niż 0,3000 ha. Zdaniem Wojewody zapis taki narusza art. 93 ust. 2a u.g.n., zgodnie z którym podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w pianach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny pod warunkiem, że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. Co do zasady ustawodawca przewidział, iż w odniesieniu do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, dopuszczalny jest podział nieruchomości jedynie w przypadku, gdy ich powierzchnia po podziale nie jest mniejsza niż 0,3000 ha. Skoro zatem zakwestionowany zapis studium dopuszcza określanie w planach miejscowych minimalnej powierzchni działek powstałych w wyniku podziału dla zabudowy zagrodowej na 1200 m2 i zapis ten nie zawiera żadnego wyjątku, o którym mowa w powołanym przepisie ustawy o gospodarce nieruchomościami (z treści skarżonego fragmentu tekstu studium wynika, że dotyczy on po prostu nowo wydzielanych działek, bez wskazania sytuacji jego zastosowania), to taki zapis pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 93 ust. 2a u.g.n. W przekonaniu Wojewody przepis ten stanowi regulację generalną, z której jednoznacznie wynika, że może mieć zastosowanie do wprowadzanych w planach miejscowych zapisów odnoszących się do jakichkolwiek podziałów działek (w tym budowlanych) na terenach oznaczonych w studium symbolem MS, bowiem nie ograniczono jego zastosowania wyłącznie do sytuacji wskazanych w art. 93 ust. 2a u.g.n. Jednocześnie Wojewoda zauważył, że pomimo ewentualnego stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie zamieszczonego w części C tekstu studium, w rozdziale 4.2., w zakresie w jakim dotyczy terenów oznaczonych symbolem MP, fragmentu: "oraz 1000 m2 dla zabudowy zagrodowej" podział na podstawie art. 93 ust. 2a u.g.n. będzie możliwy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że: "dyspozycje sformułowane jako zalecenia lub propozycje - także w innych rozdziałach - nie są ustaleniami studium". Dyspozycja ta znajduje się w stosownym rozdziale 17.4., zatytułowanym "Wytyczne do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego", w ust. 4. Umiejscowienie tego zapisu w tym rozdziale, wprost wskazuje, że wszystkie dyspozycje, w tym ta wskazana przez Wojewodę, nie jest w żadnym wypadku wiążąca przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz nie jest ustaleniem studium. Zaznaczono jednocześnie, iż "dyspozycje" wskazane w uchwale pełnią funkcję m.in. informacyjną i nie można ich stosować z pominięciem innych przepisów, w tym co najważniejsze ustaw. Również brak w studium (nie będącym aktem prawa miejscowego) zastrzeżenia odnoszącego do konkretnych zapisów ustawy, przy formułowaniu zaleceń studium, nie zwalnia z konieczności uwzględnienia przepisów odrębnych przy formułowaniu zapisów planów miejscowych. Podczas rozprawy w dniu 2 lipca 2024 r. pełnomocnik Wojewoda oświadczył, że rozszerza zakres skargi o stwierdzenie nieważności załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały w zakresie części C rozdziału 17 podrozdziału 17.4 pkt 3 i pkt 4. Postanowieniem wydanym na rozprawie Sąd Wojewódzki zobowiązał pełnomocnika do przedłożenia w terminie 7 dni pisma procesowego zawierającego zakres rozszerzenia skargi wraz z uzasadnieniem i odpisem dla strony przeciwnej pod rygorem odrzucenia skargi w rozszerzonym. W dniu 8 lipca 2024 r. wpłynęło do Sądu pismo procesowe Wojewody z dnia 3 lipca 2024 r., w którym wskazano, że rozszerzenie skargi obejmuje żądanie stwierdzenia nieważności załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały w zakresie części C (kierunki rozwoju przestrzennego) rozdziału 17 (kierunki i zasady zagospodarowania oraz użytkowania terenów) podrozdziału 17.4 (wytyczne do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego) pkt 3 i pkt 4. Wojewoda w piśmie tym wskazał, że zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 2024 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, w studium określa się kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów. Wojewoda podał także, iż analiza załącznika nr 1 uchwały w wyżej podanym zakresie, że przy ustaleniach dla wskaźników dotyczących zagospodarowania terenu prawie wszystkich terenów Rada Gminy użyła sformułowania "zaleca się". W myśl podrozdziału 17.4 pkt 3 i 4, zgodnie z interpretacją przyjęta przez organy Gminy Grębocice, obowiązująca dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest tylko maksymalna wysokość zabudowy określona dla terenów ML, MP, MS, MU i OS. W rezultacie można stwierdzić, że pozostawienie w tekście studium podrozdziału 17.4 pkt 3 i 4 spowoduje brak ustaleń dla wskaźników dotyczących zagospodarowania terenu. W odpowiedzi na powyższe pismo Wojewody organ wskazał m.in., że prawodawca nie określił jednoznacznie jakie konkretnie parametry i wskaźniki dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenów należy określić w studium, dając tym samym pewną dowolność samorządom w zakresie określania polityki przestrzennej gmin. Część parametrów, wskaźników i zasad ustalono w studium jednoznacznie i precyzyjnie, inne wskazano jako zalecenie. Wśród ustaleń studium - wiążących przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego - znajdują się m.in. ustalenia dotyczące minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej na działce budowlanej (wskaźniki przywołane w rozdziale 17.4 ust. 8 części tekstowej studium) oraz maksymalnej powierzchni zabudowy działki (wskaźniki przywołane w rozdziale 17.4 pkt 9 części tekstowej studium). Określając w studium wielkości tych wskaźników uwzględniono różnorodność form i sposobów zagospodarowania wskazanych w studium funkcjonalnych jednostek terenowych, obejmujących zarówno istniejące, jak i planowane zainwestowanie. Zatem ustalone w studium wielkości omawianych wskaźników są takie, by możliwe było mniej lub bardziej intensywne zagospodarowanie danej działki, w zależności od konkretnych potrzeb, które winny zostać określone na etapie sporządzania planu miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U z 2024 r. poz. 935, dalej w skrócie u.p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Nr LXXIII/385/2023 z dnia 29 sierpnia 2023 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Grębocice. W tym miejscu należy zauważyć, że przepisy dotyczące uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy utraciły moc z dniem 24 września 2023 r., w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688). Stosownie do art. 65 ust. 1 tej ustawy studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2025 r., i stosuje się do nich przepisy dotychczasowe. Zatem zaskarżona uchwała obowiązuje, a przyjęte w niej rozwiązania mogą być przedmiotem kontroli sądowej. W myśl art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 977, dalej w skrócie u.p.z.p.), studium nie jest aktem prawa miejscowego, lecz jego ustalenia, zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zasada ta oznacza, że przy uchwalaniu planu miejscowego organ uchwałodawczy gminy zobowiązany jest uwzględnić lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego i kierunki polityki przestrzennej przyjęte w studium, gdyż plan miejscowy ustaleń studium naruszać nie może (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Jak nadto wynika z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nieważność uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zachodzi w przypadku istotnego naruszenia zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu ich sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Analiza treści skargi pod kątem zarzutów w niej podniesionych, ale również pisma z dnia 8 lipca 2024 r. stanowiącego rozszerzenie skargi, pozwala na stwierdzenie, że koncentrują się one wokół dwóch zasadniczych kwestii, które w istocie są ściśle ze sobą powiązane. Pierwszy zarzut dotyczy dopuszczenia w ramach załącznika nr 1 uchwały części C w rozdziale 17 podrozdziale 17.3 pkt 3 ppkt. 9 lit. a) do ustalania w planach miejscowych minimalnej powierzchni działek budowlanych mniejszej niż 0,3000 ha na terenach przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę zagrodową, a więc na cele rolne. W tym miejscu zauważyć jednak należy, że w odpowiedzi na skargę organ podniósł, że dyspozycje sformułowane jako zalecenia lub propozycje nie są ustaleniami studium. W konsekwencji zaprezentowanej przez organ wykładni drugim zarzutem objęte zostało posłużenie się przez Radę Gminy w odniesieniu do wskaźników dotyczących zagospodarowania terenu prawie wszystkich terenów sformułowaniem "zaleca się". W ocenie Wojewody pozostawienie w tekście studium podrozdziału 17.4 pkt 3 i 4 (przy zaprezentowanej przez organ wykładni) spowodowałoby brak ustaleń dla wskaźników dotyczących zagospodarowania terenu. Przechodząc zatem do pierwszego zarzutu należy wskazać, że w ramach zaskarżonego załącznika nr 1 uchwały, części C, w rozdziale 17, podrozdziale 17.3, pkt 3 ppkt. 9 lit. a) Rada Gminy przewidziała, że dla terenów oznaczonych symbolem MS (tereny z przewagą zabudowy wielorodzinnej socjalnej i komunalnej) zalecana minimalna powierzchnia nowo wydzielanych działek wynosi: a) 1200 m2 dla nowej zabudowy zagrodowej, b) 1000 m2 dla nowej zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej, c) 600 m2 dla nowej zabudowy jednorodzinnej bliźniaczej (na jedno mieszkanie), d) 300 m2 dla nowej zabudowy jednorodzinnej szeregowej, atrialnej i innej nie wymienionej powyżej (na jedno mieszkanie), e) 300 m2 terenu/mieszkanie w przypadku nowej zabudowy wielorodzinnej. Jednocześnie należy podzielić uwagę Wojewody, że w art. 93 ust. 2a zdanie pierwsze u.g.n. ustawodawca zdecydował, że podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny, pod warunkiem że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. Co jednak umknęło Wojewodzie to fakt, że w ramach załącznika nr 1 uchwały, części C, w rozdziale 17, podrozdziale 17.4, pkt. 3 wskazano wyraźnie, że: "dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujące są te ustalenia Studium - także w następnych rozdziałach - w których użyto następujące sformułowania: 1) "przeważające przeznaczenie terenów" (zgodnie z zasadami określonymi w rozdziale 17.2. ust. 2, z zastrzeżeniem ust. 5-7 niniejszego rozdziału; 2) "dopuszcza się"; 3) "zakazuje się, niedopuszczalne jest, nie dopuszcza się, nie powinna, nie może"; 4) "należy, powinna". Jednocześnie przesądzono, że dyspozycje sformułowane jako zalecenia lub propozycje – także w innych rozdziałach - nie są ustaleniami studium (co wynika wprost z załącznika nr 1 uchwały części C rozdziału 17 podrozdziału 17.4 pkt. 4). Tym samym użyte w załączniku nr 1 uchwały części C w rozdziale 17 podrozdziale 17.3 pkt 3 ppkt 9 lit. a) zwroty "zaleca się" zostały zakwalifikowane jako nienależące do "ustaleń Studium", co w rezultacie powoduje, iż nie można czynić organowi zarzutu naruszenia art. 93 ust. 2a u.g.n. Przyjęte przez Radę Gminy powyższe sformułowanie, z racji swoistego ukształtowania treści studium nie stanowi wiążących organy ustaleń, co oznacza, że nie może wyłączyć zastosowania przepisów rangi ustawowej na etapie sporządzania planu miejscowego. Dlatego też Sąd nie przychylił się w tym zakresie do argumentacji skargi. Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.p.z.p. Z przepisu tego (w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 2024 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw) wynika, że w studium określa się w szczególności uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 lit. d kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy. Powyższy wymóg został doprecyzowany w § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. z 2004 r. Nr 118, poz. 1233, dalej jako rozporządzenie), które utraciło moc w dniu 24 grudnia 2021 r., z tym że na podstawie przepisu przejściowego, tj. § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jego przepisy stosuje się do projektu studium w zakresie objętym zaskarżoną uchwałą. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż uchwała Rady Gminy Nr XLV/311/2021 z dnia 7 grudnia 2021 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (...) podjęta została przed dniem 24 grudnia 2021 r.). W tej sytuacji należy uwzględnić, że przepis § 6 pkt 2 rozporządzenia stanowił, że ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych. Sąd Wojewódzki podziela w tym zakresie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 7 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 1973/21, (publ. CBOSA), zgodnie z którym przepis § 6 pkt 2 rozporządzenia nie wskazuje, jakiego rodzaju parametry i wskaźniki urbanistyczne powinny być obligatoryjnie określone w studium. Rada gminy posiada zatem znaczną swobodę w tej materii. Brak postanowień dotyczących poszczególnych wskaźników w studium oznacza li tylko, że ich określenie nastąpi w planie miejscowym. Co więcej zapisy studium nawet nie mogą zawierać konkretnych rozwiązań planistycznych, choć niewątpliwie przesądzają o przeznaczeniu danego terenu, w tym wskazują w jakim kierunku plan miejscowy powinien ograniczać sposób wykonywania prawa własności. To właśnie plan ma ustalenia studium precyzować i uszczegółowiać. W rezultacie stwierdzić należy, że rada gminy posiada znaczną swobodę w tej materii. Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że dla terenów oznaczonych symbolami ML, MP, MS, MU i OS sprecyzowane zostały wskaźniki wysokościowe zabudowy, które powinny kształtować się na tych terenach. W ocenie Sądu dopiero brak jakiejkolwiek regulacji w studium określającej kształt zabudowy terenów oznaczonych w studium symbolami: ML, MP, MS, MU i OS mógłby zostać uznany za naruszenie prawa. Tymczasem w ramach zaskarżonego studium oprócz wskazanych już elementów określono w rozdziale 17.4 pkt 8 minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej dla działek, natomiast w rozdziale 17.4 pkt 9 określono maksymalną powierzchnię zabudowy, co stanowczo rozbudowuje regulacje zawarte w rozdziale 17.3. Nie można zatem podzielić stanowiska Wojewody zakładającego, że pozostawienie podrozdziału 17.4 pkt 3 i 4 spowoduje brak ustaleń wymaganych przez ustawodawcę zarówno w ramach art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.p.z.p., jak i § 6 pkt 2 rozporządzenia. Podsumowując brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w żądanym zakresie, a w rezultacie skarga Wojewody podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 u.p.p.s.a.