II SA/Wr 665/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: WSA Andrzej Cisek NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Protokolant: apl. radc. Dorota Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 marca 2007 r. sprawy ze skargi Z. G. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki ogrodzenia oddala skargę. W dniu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 123 kpa oraz art. 119 § 1, art. 121 § 4 i art. 64a § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. jedn. Dz. U z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.) wydał postanowienie Nr [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Postanowieniem tym organ nałożył na skarżącego Z. G. grzywnę w kwocie 4000 zł oraz opłatę egzekucyjną – "na podstawie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 lipca 1990 r." - w kwocie 50 zł i wezwał do uiszczenia powyższych kwot w terminie 7 dni. Podał, iż w przypadku nie uiszczenia grzywny i opłaty egzekucyjnej w podanym terminie zostaną one przymusowo ściągnięte w trybie przewidzianym dla egzekucji świadczeń pieniężnych. Organ I instancji wezwał przy tym skarżącego do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] wystawionym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. oraz zaznaczył, że o wykonaniu obowiązku należy niezwłocznie powiadomić organ egzekucyjny. W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ pierwszoinstancyjny podał, że rozpoczynając w K. Z. przy ul. Ł. (na działkach nr [...] i [...] obręb Z.) na mocy ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę roboty budowlane, polegające na budowie parkingu i zespołu pawilonów handlowych, inwestor Z. G. naruszył warunki pozwolenia na budowę w taki sposób, że na granicy działki nr [...] (przyszłego parkingu) postawił ogrodzenie niezgodne z zatwierdzonym projektem. Po ujawnieniu tego faktu i po przeprowadzeniu w tym zakresie stosownego postępowania, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją nr [...] z dnia [...], która stała się ostateczna, nakazał rozbiórkę przedmiotowego ogrodzenia. W związku z tym, że zobowiązany nie wykonał nałożonego obowiązku wobec niego wszczęto postępowanie egzekucyjne. Powiatowy Inspektor wskazał następnie, że postanowieniem nr [...] z dnia [...] organ nadzoru budowlanego nałożył na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia wykonania ciążącego w dalszym ciągu obowiązku. W wyniku złożenia przez zainteresowanego zażalenia do organu II instancji na powyższe postanowienie i wyeliminowaniu przez ten organ zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego, zaistniała konieczność – zgodnie z dyspozycją postanowienia D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] – ponownego rozpatrzenia sprawy. Uchylając inkryminowane postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia zauważył, iż w wyniku niezrealizowania ciążącego na stronie zobowiązanej obowiązku organ I instancji był zobowiązany do podjęcia działań egzekucyjnych poprzez zastosowanie środków egzekucyjnych o charakterze niepieniężnym przewidzianych w ustawie. Niemniej - jak stwierdził - organ egzekucyjny przed wydaniem postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie przeprowadził czynności kontrolnych w celu stwierdzenia stanu faktycznego, bowiem od ostatnich oględzin przedmiotu sprawy nastąpił znaczny upływ czasu, na przestrzeni którego obowiązek mógł być wykonany. Organ I instancji podniósł, że przeprowadzony w dniu 27 kwietnia 2006 r. dowód z oględzin budowanego parkingu i ogradzającego go spornego ogrodzenia jednoznacznie wykazał, iż ciążący na inwestorze obowiązek, nałożony w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...], to jest rozbiórka ogrodzenia postawionego na granicy działek nr [...] i [...], nie został wykonany. Oznacza to, zdaniem organu administracyjnego, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia jest zasadne, ponieważ zgodnie z istniejącym stwierdzonym stanem faktycznym i prawnym przedmiotowe ogrodzenie podlega rozbiórce. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone przez Z. G. Skarżący wniósł o jego uchylenie oraz o pozbawienie wykonalności tytułu wykonawczego, do którego odnosi się zaskarżone postanowienie. Zarzucił, że postanowienie zostało wydane w sprawie prawomocnie zakończonej wskutek nie wniesienia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego sprzeciwu do przedmiotowego zadania inwestycyjnego. Ponadto, zdaniem skarżącego, tytuł wykonawczy opiera się na nieistniejącej podstawie prawnej, gdyż decyzja nr [...] została wyeliminowana z obrotu prawnego postanowieniem D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...]. W dniu [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., po rozpatrzeniu powyższego zażalenia, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa, wydał postanowienie Nr [...], którym utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków. Zgodnie z art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w przypadku gdy zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Działania te mają na celu doprowadzenie do wykonania obowiązków przez zobowiązanego. Organ właściwy do prowadzenia egzekucji administracyjnej (organ egzekucyjny) nie jest władny uchylać, zmieniać bądź w inny sposób weryfikować decyzję administracyjną, która w przypadku uzyskania statusu decyzji ostatecznej, (od której nie przysługują już zwykłe środki odwoławcze), podlega przymusowemu wykonaniu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że prowadzona egzekucja jest następstwem nie wywiązania się przez zobowiązanego z obowiązku nałożonego prawomocną decyzją właściwego organu. Zdaniem organu odwoławczego obowiązek określony w tytule wykonawczym wynika z ostatecznej decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., nakazującej dokonanie rozbiórki ogrodzenia. W przypadku, gdy strona zobowiązana nie zrealizowała ciążącego na niej nakazu rozbiórki ogrodzenia, organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do podjęcia działań egzekucyjnych, zmierzających w swej istocie do przymuszenia strony do realizacji przedmiotowej czynności, poprzez stosowanie środków egzekucyjnych obowiązków o charakterze niepieniężnym przewidzianych w ustawie. Zdaniem organu odwoławczego niewykonanie rozbiórki ogrodzenia postawionego na granicy działki nr [...] i [...] jest bezsporne, co potwierdza protokół oględzin z dnia [...], a skarżący nie kwestionuje tego faktu. W uzasadnieniu postanowienia organu II instancji podkreślono także, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia w sprawach dotyczących egzekucji obowiązku wynikającego z Prawa budowlanego ma charakter związany, gdyż wynika wprost z przepisu, to jest art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis ten stanowi, że w przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z Prawa budowlanego najpierw powinna być nałożona grzywna w celu przymuszenia, a dopiero w dalszej kolejności powinno być zastosowane wykonanie zastępcze. Odnosząc się do argumentacji zawartej w zażaleniu stwierdzono, że nie ma ona wpływu na treść zapadłego w sprawie orzeczenia. Podniesiono, iż organ właściwy do prowadzenia egzekucji administracyjnej (organ egzekucyjny) nie jest władny w postępowaniu egzekucyjnym uchylać, zmieniać bądź w inny sposób weryfikować decyzji administracyjnej, która w przypadku uzyskania statusu decyzji ostatecznej, (od której nie przysługują już zwykłe środki odwoławcze), podlega przymusowemu wykonaniu. Wskazując na powyższe organ odwoławczy stwierdził, iż nieprawdą jest, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] została wyeliminowana z obrotu prawnego postanowieniem D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...], gdyż odnosiło się ono jedynie do postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] i nie mogło uchylić decyzji administracyjnej będącej źródłem obowiązku. Co do zarzutu, że postanowienie zostało wydane w sprawie prawomocnie zakończonej, to w ocenie organu II instancji również jest on bezpodstawny, gdyż postępowanie egzekucyjne jest postępowaniem odrębnym, mającym na celu doprowadzenie do wykonania przez zobowiązanego nałożonego na niego obowiązku. Wobec nie wykonania tego obowiązku, wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ prawidłowo podjął czynności egzekucyjne służące jego realizacji. Z. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na powyższe postanowienie. Skarżący wniósł o uchylenie "zaskarżonej decyzji" w całości oraz umorzenie postępowania w sprawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił "rażące naruszenie prawa materialnego i formalnego". W uzasadnieniu skargi wywodzono, że istota problemu polega na tym, iż przymuszenie, to jest "rozbiórka ogrodzenia postawionego na granicy działki nr [...] położonej w K. Z. przy ul. Ł.", stało się bezprzedmiotowe "w trybie art. 54 ust. 1 ustawy prawo budowlane", bowiem skarżący w dniu 21 marca 2005 r. "zgłosił przedmiotowe zadanie inwestycyjne do odbioru, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wniósł zastrzeżeń". Skarżący podniósł, że we wniosku powołano się "na aktualne nadal orzeczenie technicznego do stanu technicznego ogrodzenia", z którego wynikało, iż ogrodzenie nie narusza przepisów prawa budowlanego. Zdaniem skarżącego powstała sytuacja, w której organ nadzoru budowlanego nakłada grzywnę w celu przymuszenia, przy braku przedmiotu przymuszenia. Skarżący podał, że powyższy zarzut podnosił w swoim zażaleniu, jednak organ odwoławczy nie ustosunkował się do niego. Wskazując, iż poprzednie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] zostało uchylone w dniu [...] przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z uwagi na poważne i liczne błędy formalnoprawne, skarżący stwierdził, że szczególnie z analizy treści postanowień nr [...] z dnia [...] oraz nr [...] z dnia [...], wydanych przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wynika "rażąco niefrasobliwe traktowanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. konstytucyjnej i wynikające z Kpa zasady legalizmu – działania organów Państwa zgodnie z prawem i w sposób budzący zaufanie obywatela". Zdaniem skarżącego, organ I instancji działa tak, jak gdyby zależało mu wyłącznie na zaufaniu osoby, która pierwsza zainspirowała postępowanie zmierzające do zmuszenia go do rozbiórki płotu, "postawionego w sposób nienaruszający prawa". W opinii Z. G. organ nadzoru budowlanego I instancji, "rzekomo w imię prawa, a być może i sprawiedliwości", łamiąc "po drodze" nagminnie przepisy prawa materialnego i formalnego, podejmuje wobec niego uporczywe działania, próbując zmusić go do uległości. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie aktu administracyjnego, względnie stwierdzenie jego nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona. Zgodnie z art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.), w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest to, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. ostateczną decyzją z dnia [...] nr [...] nakazał skarżącemu rozbiórkę przedmiotowego ogrodzenia oraz że zobowiązany nie wykonał nałożonego na niego obowiązku. Jak trafnie wskazał organ II instancji, nieprawdą jest, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] została wyeliminowana z obrotu prawnego postanowieniem D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...], gdyż odnosiło się ono jedynie do postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] i nie mogło uchylić decyzji administracyjnej będącej źródłem obowiązku. Nie jest zatem uzasadniony zarzut, który skarżący podnosił jeszcze w zażaleniu na postanowienie organu I instancji, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] została prawomocnie wyeliminowana z obrotu prawnego. Fakt zaś, że decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym, sprawia, iż podlega ona wykonaniu. Skoro zatem nie została ona dotychczas wykonana dobrowolnie przez zobowiązanego, organ egzekucyjny miał uzasadnione podstawy, zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, do zastosowania środków egzekucyjnych. Nie jest też uzasadniony zarzut skarżącego, iż przymuszenie do dokonania rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia stało się bezprzedmiotowe "w trybie art. 54 ust. 1 ustawy prawo budowlane, bowiem skarżący w dniu 21 marca 2005 r. zgłosił przedmiotowe zadanie inwestycyjne do odbioru, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wniósł zastrzeżeń". Przepis art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym w czasie podejmowania zaskarżonego postanowienia, stanowi, iż do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. W przedmiotowej sprawie decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł sprzeciw do użytkowania parkingu i zespołu pawilonów handlowych wraz z obiektami towarzyszącymi, wybudowanymi w K. Z. przy ul. Ł. na działce nr [...] i [...], na podstawie decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...], wydanej przez b. Urząd Rejonowy w K. W motywach tej decyzji wskazano, że w związku z naruszeniem przez inwestora warunków określonych w pozwoleniu na budowę i w przepisach, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na wniosek współwłaścicieli nieruchomości położonej na działce nr [...] wszczął postępowanie administracyjne w trybie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego oraz że do czasu zakończenia przedmiotowego postępowania nie istnieje możliwość przyjęcia przez właściwy organ zawiadomienia o zakończeniu rzeczonej budowy. W tej sytuacji skarżący nie mógł skutecznie zawiadomić o zakończeniu budowy, skoro ostateczna decyzja nakazująca rozbiórkę ogrodzenia nie została wykonana. Odmienne stanowisko stanowiłoby obejście prawa. Podkreślić przy tym trzeba, że unormowanie zawarte w art. 54 ustawy – Prawo budowlanego nie eliminuje z obrotu prawnego ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę i nie czyni jej bezprzedmiotową. Abstrahując od realiów niniejszej sprawy stwierdzić należy, że nawet gdyby właściwy organ nie wniósł sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy, w przypadku której nakazano wcześniej ostateczną decyzją rozbiórkę jej części, to zawiadomienie takie, jak i brak sprzeciwu, należałoby odnieść jedynie do tej części inwestycji, która nie była objęta nakazem rozbiórki. Nie jest bowiem możliwe zawiadomienie w trybie art. 54 Prawa budowlanego o zakończeniu samowoli budowlanej.