II SA/Wr 665/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Anna Siedlecka asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w stosunku do prowadzonego postępowania egzekucyjnego oddala skargę w całości. Uznając zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej za nieuzasadnione, organ pierwszej instancji wskazał w uzasadnieniu postanowienia z [...].05.2018 r., że decyzją z [...].06.2017 r. organ ten nakazał skarżącej gminie, jako współwłaścicielowi budynku położonego na terenie działek nr [...],[...] i [...], obręb [...], usunięcie zagrożenia i występujących nieprawidłowości w stanie technicznym poprzez wykonanie robót budowlanych wskazanych w 6. punktach. Ponadto do czasu usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym zakazano użytkowania całego budynku. Decyzja w zakresie zakazu użytkowania podlegała natychmiastowemu wykonaniu, a w zakresie obowiązku 1 i 2 nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności. Termin wykonania robót z pkt 1 i 2 wyznaczono na 1 miesiąc od daty uostatecznienia się decyzji, zaś pkt 3-6 na termin 4 miesięcy od tej daty. W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...].09.2017 r. organ ten ustalił niewykonanie obowiązków 1 i 2. Wywołało to skierowanie w dniu [...].09.2017 r. upomnienia. W odpowiedzi skarżąca gmina złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z [...].06.2017 r. oraz podniosła kwestie związane z realizacją nakazu. Organ wyższego stopnia decyzją z [...].12.2017 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...].06.2017 r., zaś Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...].02.2018 r. utrzymał w mocy takie rozstrzygnięcie. Ta ostatnia decyzja jest obecnie przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. W związku z upływem terminu na realizację nakazu w pełnym zakresie organ pierwszej instancji przeprowadził kontrolę w dniu [...].02.2018 r. W jej trakcie ustalił brak wykonania nakazów z decyzji z [...].06.2017r. Wywołało to skierowanie w dniu [...].02.2018 r. kolejnego upomnienia. Wobec poinformowania o braku wykonania obowiązków w zakresie pkt 2, 4, 5 i 6, organ ten stwierdził, że wystąpiła przesłanka wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W następstwie tego organ w dniu [...].04.2018 r. wystawił tytuł wykonawczy. Jednocześnie nałożył na gminę grzywnę w celu przymuszenia. Skarżąca gmina złożyła zażalenie na postanowienie o ukaraniu grzywną oraz zarzuty na podstawie art. 33 § 1 pkt 2, 5 i 8 u.p.e.a. W ocenie organu egzekucyjnego wskazane podstawy zarzutów nie wystąpiły w sprawie. Wskazał on na wymagalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, co nastąpiło z uwagi na upływ terminu oznaczonego w decyzji. Podlegająca przymusowemu wykonaniu decyzja jest ostateczna i występuje w obrocie prawnym. Brak jest również postaw do rozłożenia na raty obowiązku o charakterze niepieniężnym. Termin na wykonanie egzekwowanego obowiązku od dnia wydania decyzji z [...].06.2017 r. nie uległ zmianie i już upłynął. Nikt nie wstrzymał jej wykonania lub też w inny sposób nie zwolnił (trwale lub czasowo) gminy od konieczności jej realizacji. Stąd też nie nastąpiło odroczenie wykonania nałożonego jej mocą obowiązku. Bezzasadnym okazał się zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, motywowany nałożeniem grzywny w celu przymuszenia na gminę, zamiast najpierw na osobę do której należy czuwanie nad wykonaniem przez zobowiązanego egzekwowanego obowiązku (art. 120 § 2 u.p.e.a.). Organ egzekucyjny wyjaśnił przy tym, że ten argument będzie rozpatrzony w wyniku zażalenia na grzywnę, ponieważ dotyczy prawidłowości zastosowanego środka egzekucyjnego, a nie niezastosowania innego środka egzekucyjnego niż grzywna w celu przymuszenia. Organ wyjaśnił przy tym, że innym możliwym środkiem byłoby wykonanie zastępcze, którego uciążliwość byłaby większa, niż grzywny. Podanie w tytule wykonawczym gminy jako zobowiązanego, zamiast osoby odpowiedzialnej w gminie za wykonanie egzekwowanych obowiązków, nie narusza natomiast art. 120 § 2 u.p.e.a., jak twierdzi skarżący, skoro obowiązek został nałożony decyzją na gminę. Ponadto zauważono, że w niniejszej sprawie ten sam obowiązek ciąży na wszystkich współwłaścicielach w budynku i na każdego z nich nałożono grzywnę w celu przymuszenia. W takich okolicznościach zwlekanie z wykonaniem obowiązku czy też utrudnianie jego wykonania nie powinno mieć miejsca. Skarżąca nie wykazała, aby w sprawie wystąpiły jakiekolwiek realnie istniejące przeszkody uniemożliwiające wykonanie nakazu, a tym samym nie udowodniła zasadności swoich twierdzeń o niewykonalności. Nie istnieją przy tym obiektywne, trwałe i nieusuwalne przyczyny wywołujące niemożność wykonania. Nie ma przyczyn technicznych lub prawnych wywołujących niewykonalność czynności zmierzających do wykonania obowiązku. W ocenie organu egzekucyjnego budynek stanowi jeden obiekt budowlany. Postępowanie egzekucyjne i przysługujące w jego toku środki egzekucyjne nie służą kwestionowaniu nałożonego obowiązku, a sam fakt przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nakładającej egzekwowany obowiązek i podniesiona w jego toku argumentacja zwłaszcza, że została uznana za niezasadną nie może świadczyć o tym, że egzekwowany obowiązek jest niewykonalny. W zażaleniu skarżąca gmina raz jeszcze powtórzyła, że będący przedmiotem postępowania obiekt budowlany nie stanowi wyłącznie jej własności. Obiekt ten znajduje się na trzech działkach i stanowi dwa odrębne budynki a nie jeden, jak wskazano w decyzji z [...].06.2017 r., co zdaniem skarżącej gminy, stanowi rażące naruszenie prawa, skutkujące koniecznością unieważnienia tej decyzji i w tej sprawie trwa postępowanie. Skoro decyzja nakładająca obowiązek jest wadliwa w takim stopniu, że zachodzi konieczność stwierdzenia jej nieważności, to obowiązek z niej wynikający nie może być egzekwowany. Dlatego też zarzut braku wymagalności obowiązku z innego powodu znajduje zastosowanie. Skarżąca wskazała również, że naruszenie art. 120 § 2 u.p.e.a. ma znaczenie w postępowaniu prowadzonym na skutek zarzutów, bowiem brak było podstaw do wystawienia tytułu wykonawczego na gminę, skoro zobowiązanym jest kto inny, czyli odpowiedzialny pracownik. Zaskarżonym postanowieniem organ wyższego stopnia utrzymał powyższe postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ ten przedstawił szerzej okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Opisał przede wszystkim wymienione wyżej czynności organu pierwszej instancji, treść wydanego postanowienia i zażalenia. Rozstrzygając ponownie sprawę organ zaznaczył, że zgłoszone naruszenie art. 120 § 2 u.p.e.a. nie może stanowić zarzutu związanego z tytułem wykonawczym, w związku z czym na tym etapie postępowania egzekucyjnego nie może być rozpatrywany. W dalszej części organ omówił treść zarzutów z art. 33 § 1 pkt 2, 5 i 8 u.p.e.a. zgłoszonych przez skarżącego. Następnie wskazał, że obciążające skarżącego obowiązki są niewątpliwie wymagalne, jak też wykonalne. Mając na uwadze ich treść, stwierdził, że istnieją techniczne możliwości ich wykonania, ponadto każdy ze współwłaścicieli nieruchomości jest obowiązany w równym stopniu za wykonanie obowiązku, wobec czego nie można twierdzić, że określone obowiązki są sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym. Przeciwnie są one konsekwencją działań współwłaścicieli obiektu budowlanego, a właściwie ich braku, które doprowadziły do nieodpowiedniego stanu technicznego budynku i stwarzania przez niego zagrożenia i takie sytuacje są uznawane za sprzeczne z prawem. Nie zachodziła ponadto podstawa zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca gmina zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a., art. 33 pkt 2 i 5 u.p.e.a. poprzez nie przyjęcie przez organ, że nastąpił brak wymagalności obowiązku wynikającego z decyzji z innego powodu oraz niewykonalność z przyczyn prawnych, art. 120 § 2 i art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. przez skierowanie egzekucji wobec gminy z pominięciem osoby odpowiedzialnej w gminie za wykonanie obowiązków, art. 136 § 1 k.p.a. przez nieustalenie osoby odpowiedzialnej w skarżącej gminie za realizację egzekwowanego obowiązku i czy na taką osobę został wystawiony tytuł wykonawczy oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu skarżąca gmina kolejny raz przekonywała, że obiekt objęty egzekwowanym obowiązkiem stanowi dwa odrębne budynki, a nie jeden, jak wskazano w decyzji z [...].06.2017 r., a co stanowi rażące naruszenie prawa, skutkujące koniecznością unieważnienia tej decyzji i w tej sprawie trwa już odpowiednie postępowanie. Obecnie sprawa oczekuje na prawomocne zakończenie w sądzie administracyjnym. Podejmując natomiast działania w stosunku do obiektu nie stanowiącego jej własności gmina naruszyłaby obowiązujące przepisy o ochronie własności i musiałaby ponieść tego negatywne konsekwencje. Skoro decyzja nakładająca obowiązek jest wadliwa w takim stopniu, że zachodzi konieczność stwierdzenia jej nieważności, to obowiązek z niej wynikający nie może być egzekwowany. W ocenie skarżącej gminy, zarzut braku wymagalności obowiązku z innego powodu znajduje w takim przypadku zastosowanie. Dalej zauważono, że organ nie wziął pod uwagę przy rozpatrywaniu zażalenia, że w dniu [...].10.2017r. gmina wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji z [...].06.2017r., a postępowanie przez nią zainicjowane nie zostało zakończone w dacie wystawienia przez PINB tytułu wykonawczego. Ponadto skarżąca podtrzymała pogląd, że z uwagi na treść art. 120 § 2 u.p.e.a. bezpodstawnie wydany został tytuł wykonawczy przeciwko gminie, zamiast osobie odpowiedzialnej w gminie za wykonanie obowiązków. Wprawdzie art. 120 § 2 u.p.e.a. odnosi się do grzywny, lecz wystawienie tytułu wykonawczego i nałożenia grzywny to czynności powiązane. Obie powinny być skierowane nie na gminę, lecz na osobę odpowiedzialną. Tytuł wykonawczy został więc błędnie wystawiony na gminę. Bez prawidłowego tytułu wykonawczego postępowanie egzekucyjne nie może się skutecznie toczyć (wyrok IV SA/Po 54/11). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarżąca strona powołała się na konkretne podstawy faktyczne i prawne zarzutów. Pierwszy ze sformułowanych przez nią zarzutów, a polegający na braku wymagalności obowiązku z innego powodu, zasadza się na twierdzeniu, że skoro decyzja nakładająca obowiązek jest wadliwa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności, to obowiązek z niej wynikający nie może być egzekwowany. Wobec tak określonego zarzutu należy wskazać, że postępowanie egzekucyjne służy doprowadzeniu do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązku, o czym mowa w art. 1 u.p.e.a. (Dz. U. z 2018 r., poz. 1314). Obowiązek ten wynika z kolei z tytułu wykonawczego. Podkreślenia wymaga, że postępowanie egzekucyjne nie jest tym etapem postępowania, na którym decyduje się o istnieniu obowiązku i jego wymiarze. Te kwestie rozstrzygają się na etapie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, jak stanowi o tym art. 29 § 1 u.p.e.a. Jest to przepis o kluczowym znaczeniu dla określenia uprawnień organu egzekucyjnego. Zadaniem organu egzekucyjnego jest stosowanie środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie (art. 7 § 1 u.p.e.a.). Organ egzekucyjny nie jest natomiast władny podejmować żadnych działań ingerujących w treść decyzji, stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Z całokształtu argumentacji skarżącej gminy wynika, że zmierza ona w istocie do podważenia legalności decyzji z [...].06.2017 r. nakładającej na nią, a także na pozostałych współwłaścicieli, obowiązki usunięcia zagrożeń i występujących nieprawidłowości w stanie technicznym budynku. Decyzja ta jest ostateczna. Zainicjowane przez skarżącą postępowanie o stwierdzenie nieważności tej decyzji zostało ostatecznie zakończone przed organami administracji, nie wstrzymano również wykonania decyzji. Ostateczna decyzja funkcjonuje zatem w obrocie prawnym i mogła ona stanowić podstawę wszczęcia egzekucji administracyjnej. Wpływu na przedstawione stanowisko nie ma zaskarżenie ostatecznej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do sądu administracyjnego. Kolejny z zarzutów sprowadza się do twierdzenia, że nie było dopuszczalne nałożenie na gminę grzywny bez jednoczesnego jej nałożenia na osobę, o której jest mowa w art. 120 § 2 u.p.e.a. Przyjdzie jednak zauważyć, że w przypadku tego zarzutu, sama skarżąca gmina nie była już pewna, do której ustawowej podstawy zarzutów (art. 33 § 1 u.p.e.a.) ją przypisać. Tym niemniej skarżąca wskazała te ustawowe podstawy oraz osobno złożyła zażalenie na grzywnę, więc organ trafnie rozpatrzył jego pismo jako zarzuty. Organ trafnie również ocenił, że zarzut naruszenia art. 120 § 2 u.p.e.a. nie należy do żadnej z podstaw zarzutów z art. 33 § 1 u.p.e.a. Obowiązki nałożone na skarżącą gminę są niewątpliwie wymagalne, skoro upłynął termin ich wykonania, a pomimo upływu terminu nie zostały wykonane. Egzekucja niewątpliwie skierowana została do adresata decyzji nakładającej obowiązki. Nie istnieją techniczne lub prawne przeszkody uniemożliwiające wykonanie obowiązków. Można dodać na marginesie, poza treścią zarzutów skarżącej, że niewątpliwie nie zachodzą przesłanki niedopuszczalności egzekucji, zaś tytuł wykonawczy spełnia wszelkie przesłanki z art. 27 u.p.e.a. Ponadto organ uzasadnił brak naruszenia zasady najmniejszej uciążliwości stosowanego środka egzekucyjnego (art. 7 § 2 u.p.e.a.). Jak się powszechnie przyjmuje, w przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z prawa budowlanego, należy w pierwszej kolejności stosować grzywnę w celu przymuszenia, a dopiero w ostateczności wykonanie zastępcze. W nieniniejszej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek umorzenia postępowania (art. 59 u.p.e.a.). Okoliczność, że zobowiązany po nałożeniu grzywny uprawniony jest do złożenia zarówno zażalenia, jak i zarzutów przeciwegzekucyjnych nie oznacza, jak twierdzi skarżąca strona, łączności tych środków prawnych. Zarzut naruszenia art. 120 u.p.e.a. mógł zostać zgłoszony jedynie w zażaleniu i zostanie rozpoznany w odrębnej sprawie sądowej ze skargi na nałożenie grzywny. Z tych względów i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.