II SA/Wr 665/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Asesor WSA Malwina Jaworska – Wołyniak po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 maja 2026 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej D. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 lipca 2025 r. nr 781/2025 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych oddala skargę w całości. Pismem z 20.02.2025 r. Gmina Miejska D. zwróciła się do PINB w D. o wszczęcie postępowania na podstawie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 u.p.b. w zakresie wykonanych przez J. S. robót budowlanych polegających na nadbudowie i rozbudowie zabytkowego muru oporowego wraz z podniesieniem terenu i ogrodzeniem oraz instalacją deszczową na działce nr [...] obręb C. w D., co do której nie miał on prawa do dysponowania na cele budowlane, ani nie posiadał wymaganego pozwolenia na budowę oraz wykonanych na działce nr [...] obręb C. w D., które to prace, pomimo posiadania pozwolenia na budowę, wykonał niezgodnie z dokumentacją projektową, w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków ustalonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Po analizie wniosku oraz sprawdzeniu dokumentacji z innych postępowań prowadzonych w zakresie robót budowlanych objętych tym wnioskiem, PINB w D., wydanym na podstawie art. 61a k.p.a. postanowieniem z 25.06.2025r. (nr 129/2025), odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Powodem podjętego rozstrzygnięcia było ustalenie, że wniosek Gminy Miejskiej D. jest niedopuszczalny materialnie, gdyż dotyczy obiektu użytkowanego, który obecnie jest w nieodpowiednim stanie technicznym w związku z tym prowadzone jest w stosunku do niego postępowanie w trybie art. 66 u.p.b. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie w ustawowym terminie złożyła Gmina Miejska D., zarzucając organowi I instancji naruszenie: 1) art. 7 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 53a ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 u.p.b. poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji naruszenie zasady praworządności poprzez odmowę wszczęcia postępowania z urzędu mimo powzięcia informacji o zaistnieniu przesłanek do jego obligatoryjnego wszczęcia; 2) art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 oraz art. 66 ust. 1 u.p.b. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne uznanie, że postępowanie w trybie art. 51 ust. 7 u.p.b. może być wszczęte wyłącznie w przypadku nieprawidłowego stanu technicznego obiektów nieoddanych do użytkowania; 3) art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że prowadzenie przez organ nadzoru budowlanego postępowań w trybie art. 66 u.p.b. stanowi uzasadnioną przyczynę niemożności wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 u.p.b. Rozpatrując wniesione zażalenie DWINB, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. postanowieniem z 22.07.2025 r. (nr 781/2025), uchylił zaskarżone postanowienie w całości. Organ II instancji nie oceniając merytorycznie rozważań organu I instancji w zakresie możliwości prowadzenia postępowania na gruncie art. 50-51 u.p.b. w stosunku do robót budowlanych wskazanych we wniosku, zauważył, że instytucja procesowa przewidująca odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych nie dotyczy postępowań, które mogą być wszczęte wyłącznie z urzędu. W tych sprawach omawiany przepis nie stwarza podstawy prawnej do wydania postanowienia odmownego z tej przyczyny, że wydając takie postanowienie organ byłby jedynym jego adresatem. DWINB wskazał, że takie stanowisko zajął NSA w sprawie o sygn. akt II OSK 2467/22, które organ w niniejszej sprawie podzielił. Zauważając, że przepisy dotyczące postępowania w sprawie legalności i prawidłowości prowadzonych robót budowlanych umiejscowione zostały w rozdziale 5a u.p.b., w szczególności art. 50-51 u.p.b. dotyczące tzw. postępowania naprawczego, które powoływała Gmina Miejska D. w swoim podaniu, DWINB wskazał, że rozdział ten został dodany przez art. 1 pkt 30 ustawy z 13.02.2020r. zmieniającej ustawę Prawo budowlane z dniem 19.09.2020 r. Zgodnie z art. 53a ust. 1 u.p.b. umiejscowionym w tym rozdziale: "Postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu." Z kolei przepisy dotyczące postępowania w sprawie utrzymania obiektów budowlanych umiejscowione zostały w rozdziale 6 u.p.b.. Zgodnie z art. 72a u.p.b.: "Postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 oraz art. 71 a ust. 4, wszczyna się z urzędu". Dalej organ II instancji ocenił, że dodanie powyższych przepisów nowelizacją ustawy Prawo budowlane z 13.02.2020 r. przesądza jednoznacznie występujący do tamtego momentu spór w doktrynie w zakresie wszczynania postępowań na gruncie przepisów Prawa budowlanego, tzn. ustawodawca jednoznacznie wskazał, że postępowania w sprawie naruszeń prawa budowlanego, jak również w sprawie utrzymania i użytkowania obiektów budowlanych są wszczynane wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek (por. wyrok NSA z 7 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2827/21). Na tej postawie DWINB stwierdził, że w sprawie opisanej we wniosku Gminy Miejskiej D., wszczęcie postępowania przez organ nadzoru budowlanego możliwe jest wyłącznie z urzędu i jest to wyłączna kompetencja tego organu. W konsekwencji DWINB przyjął, że takie podanie powinno być rozpoznane na gruncie przepisów zawartych w Dziale VIII k.p.a. (Skargi i wnioski) i ewentualnie mogłoby przyczynić się do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu przez organ nadzoru budowlanego lub też nie, w przypadku ustalenia, że nie zostały naruszone przepisy u.p.b., o czym wnoszący podanie powinien właściwie zostać poinformowany. W związku z powyższym, mając na uwadze niewłaściwe zastosowanie art 61a k.p.a., DWINB uznał za konieczne uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Odnosząc się do treści zażalenia organ odwoławczy uznał, że powoływane w nim naruszenie zasad określonych w k.p.a. nie mogło zostać ocenione, gdyż żadne postępowanie administracyjne się nie toczyło. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że nie mógł dokonać merytorycznej oceny możliwości prowadzenia postępowania na gruncie art. 50-51 u.p.b., podobnie nie mógł ocenić kwestii dotyczącej art. 66 u.p.b. w kontekście wykonanych robót budowlanych i użytkowanego obiektu budowlanego. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się Gmina Miejska D., wnosząc skargę do tutejszego Sądu. Zarzucono w niej organowi II instancji naruszenie: 1). art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 53a ust. 1 u.p.b. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, że postanowienie nie jest prawidłową formą reakcji organu na wniosek o wszczęcie postępowania wszczynanego z urzędu, złożony przez podmiot posiadający interes prawny w jego wszczęciu, co w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy, jako skutkujące zastosowaniem przez organ art. 138 § 2 k.p.a. w sposób uniemożliwiający dalsze prowadzenie postępowania przez organ l instancji, mimo istnienia ku temu podstaw, a to wobec wadliwego uzasadnienia prawnego zaskarżonego postanowienia; 2). art. 15 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez jego wadliwe stosowanie polegające na ograniczeniu postępowania zażaleniowego wyłącznie do oceny formy rozstrzygnięcia podjętego przez organ I instancji przy jednoczesnym nieprzeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i nieprzeprowadzeniu oceny stawianych przez skarżącą zarzutów względem postanowienia PINB co do wykładni i zastosowania art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 oraz art. 66 ust. 1 u.p.b., co w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy, jako skutkujące zastosowaniem art. 138 § 2 k.p.a. w sposób uniemożliwiający dalsze prowadzenie postępowania przez organ I instancji, mimo istnienia ku temu podstaw, a to wobec wadliwego uzasadnienia prawnego zaskarżonego postanowienia. Z uwagi na powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowieni. W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że w stanie faktycznym niniejszej sprawy zasada dwuinstancyjności oznaczała konieczność zweryfikowania przez organ, czy zachodzą przesłanki wszczęcia postępowania administracyjnego zgodnie z wnioskiem skarżącej strony oraz dokonanie oceny wskazywanych przez nią naruszeń, których dopuścił się organ I instancji. Skarżąca strona wskazała, że efekt wykonanych robót budowlanych, których dotyczył jej wniosek, pomimo częściowego uszkodzenia wskutek katastrofy budowlanej, w dalszym ciągu istnieje, a zatem nie ma przeszkód natury faktycznej i prawnej (uwzględniając przytoczone we wniosku i zażaleniu poglądy judykatury), uniemożliwiających wszczęcie postępowania w trybie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 u.p.b. Co więcej, w ocenie strony skarżącej, złożony w dniu 20.02.2025 r. wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, powinien zostać potraktowany jako powzięcie przez organ I instancji informacji o zaistnieniu przesłanek wszczęcia postępowania z urzędu, a tym samym powstanie po stronie organu I instancji obowiązku wszczęcia postępowania. Ewentualna późniejsza negatywna ocena wystąpienia w sprawie podstaw do wydania decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 w zw. z art. 51 ust. 7 u.p.b. mogłaby skutkować decyzją o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.). W ocenie autora skargi, DWINB dokonując weryfikacji postanowienia PINB, powinien był zbadać, czy wskazywane przez skarżącą przesłanki zachodzą, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej, uchylić postanowienie PINB, wskazując na konieczność wszczęcia postępowania. Nie dokonując merytorycznej oceny pierwszoinstancyjnego postanowienia, DWINB pozbawił się możliwości weryfikacji zaistnienia przesłanek wszczęcia postępowania. W przekonaniu skarżącej strony nie można uznać za prawidłowe ograniczenie postępowania zażaleniowego tylko do rozważań w odniesieniu do formalnej prawidłowości wydanego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. Działanie to stanowi w istocie zaprzeczenie zasady dwuinstancyjności, czyniąc ochronę interesów skarżącej iluzoryczną. W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143) – dalej: "p.p.s.a.". Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja lub postanowienie są zgodne z prawem, uchylenie ich przez sąd jest niedopuszczalne. Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli należało uznać, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w sposób wskazany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie DWINB z 22.07.2025 r. (nr 781/2025), uchylające w całości postanowienie organu I instancji. Tym ostatnim postanowieniem PINB w D. odmówił Gminie Miejskiej D. wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie objętym jej wnioskiem z 20.02.2025 r. Stanowiący podstawę prawną postanowienia organu I instancji przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowi, że jeśli skierowane do organu żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną lub jeśli z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, wówczas organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. jest zatem możliwe przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Jednocześnie wymaga podkreślenia, że przepis art. 61a § 1 k.p.a. odnosi się do spraw, w których z wnioskiem o wszczęcie postępowania występuje określony podmiot. Odwołuje się on bowiem wprost do art. 61 regulując sytuację, w której pomimo wniesienia żądania postępowanie nie może być wszczęte (z przyczyn podmiotowych tj. braku interesu prawnego lub przedmiotowych). Z kolei art. 61 k.p.a., który stwierdza w § 1, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu powinien być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które zarówno wyznaczają zakres spraw rozstrzyganych w drodze decyzji, jak i regulują inicjatywę wszczęcia danego postępowania. Jeżeli zatem przepis prawa materialnego wprost ogranicza inicjatywę rozpoczęcia postępowania do jego wszczynania z urzędu, organy są taką regulacją związane. Podstawowy problem wymagający rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy wprowadzenie do Prawa budowlanego norm prawnych zawartych w powołanych w zaskarżonym postanowieniu przepisach art. 53a i art. 72a u.p.b. powoduje, że postępowania uregulowane w rozdziale 5b (Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy) oraz rozdziale 6 (Utrzymanie obiektów budowlanych), mogą być wszczynane i prowadzone wyłącznie z urzędu, czy też dopuszczalna jest sytuacja, w której mogą one być inicjowane również wnioskami podmiotów legitymowanych, tj. posiadających interes prawny. Tak jak słusznie zauważył organ odwoławczy, przepisy art. 53a i art. 72a u.p.b. dodane zostały do Prawa budowlanego przez art. 1 pkt 42 ustawy z 13.02.2020 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), zmieniającej tę ustawę z dniem 19.09.2020 r. Dodanie tych dwóch przepisów powinno definitywnie przeciąć dotychczasowe spory na temat możliwości wszczęcia postępowania przed organem nadzoru budowlanego na wniosek. W tym miejscu należy przypomnieć, że tut. Sąd wielokrotnie i konsekwentnie wyrażał pogląd prawny, że organ policji budowlanej nie prowadzi nigdy postępowania na wniosek, czyli w stanie związania skutkami charakteru postępowania jako wnioskowego (związanie przedmiotem wniosku, umorzenie postępowania na żądanie strony itp.). W licznych orzeczeniach tut. Sądu przyjmowano, że brzmienie przepisów regulujących zadania i kompetencje organów nadzoru budowlanego wskazuje ewidentnie, że wszczynają one postępowanie z urzędu, o ile nawet następuje to na skutek doniesienia strony (zob. wyroki z: 23.05.2013 r., sygn. akt II SA/Wr 194/13, 01.12.2010 r., sygn. akt II SA/Wr 477/10, 07.12.2010 r., sygn. akt II SA/Wr 755/10). W stanie prawnym obowiązującym od dnia 19.09.2020 r. ustawodawca przesądził zatem, że postępowania naprawcze i legalizacyjne dotyczące naruszeń ustawy w trakcie procesu inwestycyjnego (np. samowoli budowlanej lub robót prowadzonych z istotnym odstępstwem od wydanego pozwolenia na budowę), a także postępowania dotyczące nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego wszczynane są z urzędu, a nie na wniosek (wyjątek jest wprost wskazany przez ustawodawcę w odniesieniu do uproszczonego postępowania legalizacyjnego, z którego żądaniem wszczęcia może wystąpić właściciel lub zarządca obiektu budowlanego wybudowanego z naruszeniem ustawy). Stąd też literalne brzmienie art. 53a i art. 72a u.p.b. nie pozostawia w tym zakresie zasadniczych wątpliwości. Takie znaczenie omawianych przepisów Prawa budowlanego potwierdził jednoznacznie NSA w uchwale wydanej w składzie siedmiu sędziów w dniu 08.09.2025 r., sygn. akt II OPS 2/25, w której przesądzono, że z uwagi na treść art. 53a ust. 1 i art. 72a u.p.b. nie jest dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego na wniosek osoby, która żąda od organu nadzoru budowlanego podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny. Jak potwierdził MSA, postępowania w tych sprawach wszczyna się wyłącznie z urzędu. Co istotne dla oceny legalności zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia, jak wyjaśnił NSA w powołanej uchwale, organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek (żądanie) wszczęcia jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a u.p.b., nie ma nawet obowiązku wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w tych sprawach, a zobowiązany jest jedynie do samego tylko poinformowania wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku. Ze wskazanych przyczyn należało stwierdzić, że DWINB prawidłowo w rozpoznawanym przypadku, rozpoznając zażalenie Gminy Miejskiej D., uchylił postanowienie organu I instancji w całości, nie znajdując podstaw do wydania przez ten organ postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w reakcji na wniosek strony skarżącej z 20.02.2025 r. Jednocześnie należy zauważyć, że brak podstaw prawnych do wydania na podstawie art. 61a k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, nie oznacza zwolnienia organu nadzoru budowlanego z obowiązku podjęcia czynności sprawdzających, czy rzeczywiście wskazywane przez Gminę Miejską D. okoliczności miały miejsce i następnie dokonania ich prawnej kwalifikacji. W przywołanej wyżej uchwale NSA z 08.09.2025 r., sygn. akt II OPS 2/25 wskazuje się, że chociaż skierowane do organu żądanie nie może zostać potraktowane jako prawnie skuteczna inicjatywa wszczęcia postępowania administracyjnego, to jednakże stanowi ono sygnalizację (wskazanie, impuls) do podjęcia wstępnych, przedprocesowych czynności zmierzających do ustalenia, czy doszło do naruszeń u.p.b. w stopniu uzasadniającym wszczęcie postępowania z urzędu. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Sąd badając sprawę nie dopatrzył się powołanych w skardze naruszeń przepisów prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na jej wynik. W szczególności wydanie przez DWINB formalnego rozstrzygnięcia, zwalniało ten organ od dokonania merytorycznej oceny stawianych przez skarżącą stronę zarzutów względem postanowienia organu I instancji. Względem natomiast twierdzeń strony skarżącej dotyczących tego, że efekt wykonanych robót budowlanych, których dotyczył wniosek, pomimo częściowego uszkodzenia wskutek katastrofy budowlanej, w dalszym ciągu istnieje, po przeprowadzeniu czynności sprawdzających i uznaniu braku postaw do wszczęcia postępowania z urzędu, PINB zobowiązany będzie się odnieść w drodze pisma o charakterze informacyjnym, wskazując w nim na podjęte działania i wyjaśniając zajęte stanowisko. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.