II SA/Wr 666/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Marta Pawłowska, Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak, Protokolant: starszy sekretarz sądowy Ewa Trojan, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 marca 2026 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 lipca 2025 r. nr 793/2025 w przedmiocie nakazu rozbiórki rozbudowanej części budynku garażowo – mieszkalnego oddala skargę w całości. Zakwestionowaną decyzją z dnia 24 lipca 2025 r. (Nr 793/2025) Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako DWINB, organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania Z. S. (dalej jako skarżący, strona skarżąca) utrzymało w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jeleniej Górze (dalej jako organ I instancji, PINB) z dnia 3 czerwca 2025 r. (Nr 56/2025) nakazującą M. S., Z. S., M. S.(1) oraz A. S. (dalej również jako: inwestorzy) rozbiórkę rozbudowanej części budynku garażowo-mieszkalnego przy ul. [...] dz. nr [...] J., obejmującą konstrukcję drewnianą ścian parteru i piętra oraz stropu, a także konstrukcję drewnianą zadaszenia wraz z przekryciem. Decyzja została podjęta w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W wyniku przeprowadzonej kontroli w dniu 9 maja 2024 r. PINB stwierdził, że rozbudowa budynku garażowo-mieszkalnego (budynek ewidencyjny nr [...]) na terenie działki nr [...] (AM-[...], obręb [...]), ul. [...] w J. nastąpiła z naruszeniem przepisów ustawy Prawo budowlane, tj. bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia budowy. Pismem z dnia 17 czerwca 2024 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy budynku mieszkalno-garażowego na terenie dz. nr [...] ul. [...] J.. Postanowieniem z dnia 27 czerwca 2024 r. (Nr 48/2024) PINB wstrzymał budowę obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia tj. rozbudowę budynku garażowo-mieszkalnego informując inwestorów o możliwości złożenia wniosku o legalizacje obiektu budowlanego w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części. W dniu 26 lipca 2024 r. skarżący złożył wniosek o "wygaszenie prowadzenia postępowania przez PINB odnośnie ww. obiektu" argumentując, że ww. inwestycja prowadzona była w oparciu o pozwolenie na budowę garażu z nadbudową z dnia 3 listopada 1980 r. oraz uzyskała pozwolenie na użytkowanie z dnia 15 grudnia 1981 r. oraz pozwolenie na użytkowanie obiektu garażowo-mieszkalnego z dnia 26 października 2000 r. wydane przez Starostę Jeleniogórskiego. Postanowieniem z dnia 31 lipca 2024 r. (Nr 64/2024) PINB odmówił umorzenia postępowania administracyjnego w tej sprawie. Kolejno decyzją z dnia 26 listopada 2024 r. (Nr 103/2024) organ I instancji nakazał inwestorom rozbiórkę części obiektu budowlanego w zakresie rozbudowy budynku garażowo-mieszkalnego na dz. nr [...] AM-[...] przy ul. [...] J., bez wymaganego pozwolenia na budowę. Rozstrzygnięcie to zostało oprotestowane przez skarżącego, a DWINB decyzją z dnia 17 lutego 2025 r. (Nr 216/2025) uchylił wskazaną decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W toku ponownie prowadzonego postępowania PINB przeprowadził w dniu 29 kwietnia 2025 r. kontrolę, w trakcie której ustalił m.in. że rozbudowę budynku mieszkalno-garażowego wykonano ok. 17,5 lat temu, tj. w roku ok. 2007. Według oświadczenia skarżącego rozbudowa budynku mieszkalno-garażowego nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia. Taką informację inwestor miał uzyskać w Urzędzie Gminy. Ponadto, wg oświadczenia inwestora, zięć skarżącego na rozbudowę budynku mieszkalno-garażowego miał uzyskać ustną zgodę od Państwa S. Z kolei wg oświadczenia A. S. nie było rozmowy z A. K. (zięciem skarżącego) odnośnie do rozbudowy budynku garażowo-mieszkalnego. W trakcie kontroli ustalono zakres rozbudowy budynku garażowo-mieszkalnego w wyniku której na parterze powstało dodatkowe pomieszczeni gospodarcze, a na piętrze zadaszony taras z wyjściem na dach części gospodarczej, przylegającej do budynku garażowomieszkalnego. Całość wykonana został w konstrukcji drewnianej (słupy o wymiarach 12x12 cm), szerokość części dobudowanej 3,10 m, długość 6,25 m (z uwagi na brak dostępu podczas kontroli na piętro części dobudowanej, długość ustalono w oparciu o oględziny zewnętrzne, że dobudowa pokrywa się z długością ściany szczytowej budynku garażowomieszkalnego). Zadaszenie części dobudowanej stanowi dach jednospadowy płaski w konstrukcji drewnianej, kryty płytami poliwęglanowymi. W dniu 7 maja 2023 r. do PINB wpłynęło oświadczenie podpisane przez A. K. oraz skarżącego z którego wynikało, m.in. że wykonane roboty budowlane stanowią powiększenie części balkonu w formie altany drewnianej nie wymagającej pozwolenia na budowę. Organ I instancji decyzją z dnia 3 czerwca 2025 r. (Nr 56/2025), nakazał inwestorom rozbiórkę rozbudowanej części budynku garażowo-mieszkalnego przy ul. [...] dz. nr [...] J., obejmującą konstrukcję drewnianą ścian parteru i piętra oraz stropu, a także konstrukcję drewnianą zadaszenia wraz z przekryciem. Jak wskazał PINB zakres wykonanych robót budowlanych wskazuje na rozbudowę budynku garażowo-garażowego, tj. budowę, która w dacie wykonania (ok. 2007 r.) wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Powyższa decyzja została oprotestowana przez skarżącego. W wyniku rozpatrzenia odwołania DWINB opisaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W ocenie DWINB dokonana przez inwestorów rozbudowa wymagała uprzedniego uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, którego Inwestor nie uzyskał. Jak wskazano postanowienie PINB o wstrzymaniu budowy obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia nie zostało oprotestowane przez żadną ze stron. W ocenie DWINB postanowienie to zostało prawidłowo wydane wraz informacją o możliwości, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, złożenia wniosku o legalizację przedmiotowego obiektu. Dalej wyjaśniono, iż żaden przepis ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie przewiduje możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki, w przypadku odstąpienia przez stronę postępowania od uprawnienia do legalizacji samowoli. Decyzja organu nadzoru budowlanego w tym przedmiocie ma charakter związany, a nie uznaniowy i nie jest zależna od woli organu lub woli strony postępowania. Jak podkreślono skarżący nie złożył do organu I instancji w terminie wniosku o legalizację samowolnie wykonanych robót budowlanych (a także wniosku o przywrócenie terminu do złożenia tego wniosku). W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu. Końcowo DWINB wskazał, że wobec niezłożenia wniosku o legalizację (będąc związany dyspozycją art. 49e Prawa budowlanego), brak było możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki. Wobec tego zasadnym było utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy. Zdaniem organu odwoławczego w rozstrzyganej sprawie nie mogła zapaść inna decyzja niż ta która została podjęta przez PINB. W skardze na powyższą decyzję DWINB zarzucono rażące naruszenie prawa, a w szczególności art. 105 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art.29, 48 i 49 ustawy Prawo Budowlane. W uzasadnieniu wskazano, m.in. że: decyzja Nr 56/2025 nakazywała rozbiórkę części drewnianej rozbudowanej zgodnie z przyzwoleniem osób funkcyjnych Urzędu Gminy w J. części budynku garażowo-mieszkalnego przy ul. [...], dz. nr [...] J. Jak zaznaczono skarżący decyzją Starosty Powiatowego w Jeleniej Górze, zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę z dnia 3 listopada 1980 r. uzyskał pozwolenie na użytkowanie 15 grudnia 1981 r. oraz decyzję Starosty Jeleniogórskiego - sygn. akt ABP/JE/7351/4/119/00 z dnia 26 października 2000 r. Decyzja DWINB utrzymująca zaskarżoną decyzję w mocy została oparta o wymagania formalne i specyficzną interpretację norm prawnych obowiązujących przed dwudziestoma laty. Jak wskazano PINB pominął stan prawny obowiązujący wówczas jak i obecnie, tego rodzaju czynności nie wymagają pozwolenia na budowę. Wyjaśniono, że charakter nałożonych na organy obowiązków związanych z kontrolą zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami Prawa Budowlanego, a podejmowanych dla ochrony interesu publicznego powoduje że w celu ich realizacji konieczne jest w większości przypadków inicjowanie działań z urzędu i czytelne, prawne stosowanie ustawy Kodeks Postępowania Administracyjnego. Stosowanie przez DWINB w decyzji nr 793/2025 art.138 § 1 pkt.1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego skarżący uznał za bezprzedmiotowe i bezzasadne. W rezultacie wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o zakończenie prowadzenia sprawy. Nadto wniesiono o przyznanie prawa pomocy. Skarżący wskazał bowiem, że jest osobą w podeszłym wieku, schorowaną, samotnie utrzymująca dom. W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wnosząc o oddalenie skargi. Postanowieniem z dnia 29 października 2025 r. referendarz sądowy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym we Wrocławiu w pkt. 1. przyznał prawo pomocy w zakresie częściowym, obejmującym ustanowienie radcy prawnego z urzędu; w pkt. 2. odmówił przyznania prawa pomocy w zakresie częściowym, obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych. Podczas rozprawy w dniu 5 marca 2026 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie i jednocześnie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Uczestnik postępowania A. S. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Przy czym w myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: u.p.p.s.a.), rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną jednakże powyższe regulacje nie pozwalają sądowi na stosowanie przy orzekaniu zasad współżycia społecznego lub zasad słuszności. Uchylenie decyzji lub postanowienia, względnie stwierdzenie ich nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, odpowiednio mogących mieć lub mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 u.p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie t. jedn.: Dz.U. z 2025 r., poz. 418 ze zm., dalej: u.P.b.) dotyczące postępowania legalizacyjnego. Zauważyć należy jednak, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia podlegającego kontroli Sądu w niniejszej sprawie miało wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowanych wydanego na podstawie art. 48 ust. 1 u.P.b. Zgodnie z art. 48 ust. 1 u.P.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Rolą organu w postępowaniu poprzedzającym wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowanych wydanego na podstawie art. 48 ust. 1 u.P.b. jest prawidłowe określenie kwalifikacji prawnej obiektu, którego dotyczy legalizacja, okoliczność ta przesądza bowiem o tym, czy w ogóle prowadzenie postępowania legalizacyjnego w danym przypadku jest zasadne. Postępowanie legalizacyjne może dotyczyć jedynie takiego obiektu na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę lub zgłoszenie. Przypomnieć zatem trzeba, że w postanowieniu z dnia 27 czerwca 2024 r. PINB stwierdził, że rozbudowa budynku garażowo-mieszkalnego (budynek ewidencyjny nr [...]) na terenie działki nr [...] (AM-[...], obręb [...]), ul. [...] w J. nastąpiła z naruszeniem przepisów ustawy Prawo budowlane, tj. bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia budowy. W tej sytuacji kwestia kwalifikacji prawnej przedmiotowego obiektu budowlanego, jako wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub też dokonania zgłoszenia budowy, została ostatecznie rozstrzygnięta, co z kolei oznacza że w tym zakresie organ orzekający w niniejszej sprawie był związany stanowiskiem zawartym we wskazanym postanowieniu i nie mógł formułować odmiennych wniosków. Wskazać dalej należy, że zgodnie z art. 48 ust. 4 u.P.b. skarżącemu (oraz pozostałym inwestorom) na postanowienie z dnia 27 czerwca 2024 r. przysługiwało zażalenie, a w postępowaniu wywołanym zażaleniem (i tylko w tym postępowaniu) można było kwestionować dokonaną przez PINB kwalifikację obiektu - a w konsekwencji kwestionować uznanie organu I instancji faktu nielegalnej budowy. W okolicznościach sprawy – wobec niezaskarżenia przez strony postępowania – postanowienie to uprawomocniło się. Co równie istotne postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art. 49e pkt u.P.b stanowi konsekwencję niezłożenia w określonym terminie wniosku o legalizację obiektu budowlanego. W badanej sprawie nie jest sporne, że w postanowieniu PINB z dnia 27 czerwca 2024 r. skarżący, jak i pozostali inwestorzy zostali poinformowani o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego, jak również nie budzi wątpliwości, że nie składając takiego wniosku z możliwości tej inwestorzy nie skorzystali. Za taki wniosek nie może zostać uznane w szczególności pismo skarżącego z dnia 26 lipca 2024 r., w którym wnosi on o wygaszenie postępowania. W tej sytuacji, kierując się treścią art. 49e pkt 1 u.P.b., organ miał obowiązek nałożyć obowiązek rozbiórki danego obiektu budowlanego. Decyzja wydana na podstawie wskazanego powyżej przepisu ma bowiem charakter związany, co oznacza że w wypadku ziszczenia się określonego warunku organ ma obowiązek wydania decyzji o ustalonej treści. Przedmiotem niniejszego postępowania było wyłącznie to, czy skarżący (lub też pozostali inwestorzy) złożyli w terminie wyznaczonym przez organ nadzoru budowlanego wniosek o legalizację, czy nie. W tym pierwszym bowiem wypadku organ nadzoru budowlanego przeprowadziłby postepowanie legalizacyjne. W drugim zaś, wobec braku wniosku o legalizację, pomimo poinformowania inwestorów o takiej możliwości, organ nadzoru budowlanego zobowiązany był prawnie do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu. Zauważyć przy tym należy, że złożenie wniosku o legalizację jest prawem, a nie obowiązkiem strony. Zależne jest wyłącznie od jej woli, a nie od woli organu. Jeżeli strona, odpowiednio pouczona (co w niniejszej sprawie wystąpiło) z prawa nie korzysta, to musi liczyć się z negatywnymi konsekwencjami w postaci nakazu rozbiórki. Dlatego też argumentacja podniesiona w skardze nie mogła odnieść skutku procesowego w niniejszej sprawie. Sąd nie znalazł także podstaw do przyjęcia aby argumentacja skarżącego podważała ustalenia i ocenę prawną orzekających w sprawie organów. Należy zaznaczyć, że w protokole kontroli z dnia 29 kwietnia 2025 r. stwierdzono, że rozbudowę budynku mieszkalno-garażowego wykonano ok. 17,5 lat temu, tj. w roku ok. 2007. W trakcie kontroli ustalono zakres rozbudowy budynku garażowo-mieszkalnego w wyniku której na parterze powstało dodatkowe pomieszczeni gospodarcze, a na piętrze zadaszony taras z wyjściem na dach części gospodarczej, przylegającej do budynku garażowomieszkalnego. Całość wykonana została w konstrukcji drewnianej (słupy o wymiarach 12x12 cm), szerokość części dobudowanej 3,10 m, długość 6,25 m (z uwagi na brak dostępu podczas kontroli na piętro części dobudowanej, długość ustalono w oparciu o oględziny zewnętrzne, że dobudowa pokrywa się z długością ściany szczytowej budynku garażowomieszkalnego). Zadaszenie części dobudowanej stanowi dach jednospadowy płaski w konstrukcji drewnianej, kryty płytami poliwęglanowymi. Co szczególnie istotne obecny w trakcie kontroli skarżący podpisał protokół kontroli bez uwag. W tych okolicznościach nie sposób przyjąć, ażeby moment zrealizowania spornego obiektu, jak i zakresu zrealizowanych prac mogły zostać obecnie skutecznie podważone. W ocenie Sądu DWINB prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy oraz zebrał i rozpatrzył dostępny materiał dowodowy. Ponadto, mając na uwadze treść art. 80 k.p.a. organ ocenił całokształt materiału dowodowego, a zaskarżona decyzja została uzasadniona zgodnie z wymogiem art. 107 § 3 k.p.a. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Sąd, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.