II SA/Wr 668/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz – spr. sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie asesor WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant referent Dorota Rak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2005 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] z dnia [...], nr [...], w części zobowiązującej Zarząd Miasta [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania, 2) w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji uchyla, 3) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...], nr [...], Prezydent [...] orzekł o: 1) wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, nieruchomości stanowiącej własność K. K., położonej w O., obręb [...], oznaczonej numerem działki A, karta mapy [...], o powierzchni 0,2344 ha, Kw nr a, 2) ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie 24565 zł., 3) przyznaniu ustalonego odszkodowania K. K., jako dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości, 4) zobowiązaniu Zarządu Miasta [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania K. K., w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Prezydent powołał się na przepisy art. 112 ust.2 – 4, art. 118 ust.1 i 2, art. 119 ust.1, art. 121 ust.1, art. 129 ust.1, art. 130, art. 132 ust.1 – 3 i art. 133 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz.543 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, że nieruchomość przeznaczona została na pas drogowy Obwodnicy Piastowskiej, zgodnie z decyzją Prezydenta [...] z dnia 21 marca 2001 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nieruchomość ta jest niezbędna na cele związane z budową skrzyżowania ulicy [...] – drogi krajowej Nr 94 i 46 z Obwodnicą Piastowską, zaliczaną do kategorii dróg krajowych, uwzględnionego w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta [...] i w planie zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa usługowego i mieszkaniowego w rejonie ulic [...] i [...] w O. Z inicjatywą wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego wystąpił, pismem z dnia 5 lutego 2002 r., Miejski Zarząd Dróg w O. informując, że próby pozyskania nieruchomości nie przyniosły rezultatu, gdyż właścicielka nie wyraziła zgody na jej sprzedaż lub zamianę. Brak własności działki stanowi jedyną przeszkodę do zrealizowania inwestycji polegającej na wybudowaniu układu drogowego w rejonie ulic [...] – [...] – Obwodnicy Piastowskiej w O., z przebudową skrzyżowania ulic [...] – [...]. Pismem z dnia 14 marca 2002 r., Prezydent [...] zaprosił K. K. na rokowania. W trakcie rokowań właścicielka nie wyraziła zgody na sprzedaż nieruchomości za kwotę 25010 zł., tj. 10,67 zł. za 1 m2. Zaproponowała cenę w wysokości 190 zł. za 1 m2 oraz zwrot poniesionych kosztów związanych z rozpoczęciem budowy. Właścicielka nie przyjęła także żadnej propozycji dotyczącej zamiany nieruchomości. Pismem z dnia 22 marca 2002 r., wyznaczono dwumiesięczny termin do zawarcia umowy. Jednocześnie zlecono rzeczoznawcy majątkowemu określenie aktualnej wartości działki, które obejmowałoby również nakłady poniesione na zagospodarowanie działki. Ustalono wartość nieruchomości na kwotę 24260 zł. Nie uwzględniono poniesionych nakładów, gdyż skarżąca nie przedstawiła dokumentów poświadczających poniesione koszty. Pomimo braku stosownych dokumentów zlecono rzeczoznawcy oszacowanie nakładów na podstawie wizji w terenie. Rzeczoznawca stwierdził, że obecny stan nieruchomości nie pozwala na wiarygodne udokumentowanie nakładów. W związku z tym, że nie doszło do zawarcia umowy sprzedaży, wszczęto postępowanie wywłaszczeniowe i wyznaczono rozprawę. W trakcie drugiej rozprawy zaproponowano pełnomocnikowi skarżącej odszkodowanie w kwocie 24565 zł. Pełnomocnik nie zgodził się na zaproponowaną kwotę odszkodowania, wnosząc o przyznanie K. K. działki zamiennej, tj. działki nr B, karta mapy [...], obręb [...]. Organ stwierdził, iż propozycja pełnomocnika nie mogła być uwzględniona, gdyż nie zgadzał on się z wysokością ustalonego przez rzeczoznawcę odszkodowania. Zdaniem Prezydenta, zostały wyczerpane wszystkie sposoby zmierzające do przeniesienia własności nieruchomości w drodze umowy. Konieczne stało się więc wywłaszczenie nieruchomości, polegające na odjęciu prawa własności w drodze decyzji. Ustalone przez rzeczoznawcę majątkowego odszkodowanie w kocie 24565 zł. stanowi przewidywaną cenę rynkową wywłaszczonej nieruchomości możliwą do uzyskania w ramach transakcji wolnorynkowej, w oparciu o transakcje zbycia – nabycia gruntów na cele drogowe. W odwołaniu K. K. zarzuciła uniemożliwienie jej udziału w rozprawie administracyjnej. 18 września nie mogła wziąć udziału w rozprawie, gdyż musiała zaopiekować się chorym dzieckiem. Na spotkanie został oddelegowany jej pełnomocnik adw. S. P. Wyznaczono kolejny termin rozprawy na dzień 26 września 2002 r. W sobotę 21 września skarżąca dowiedziała się od swojego promotora, że na dzień 26 września 2002 r. wyznaczono termin obrony jej pracy magisterskiej. Był to termin ostateczny, którego nie mogła przesunąć. Zaświadczenie o terminie obrony pracy zostało przedstawione na rozprawie. Odwołująca się podniosła także przedwczesność wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Jej zdaniem strony wiąże porozumienie zawarte w dniu 12 października 2000 r., które ma charakter umowy zobowiązującej do przeniesienia własności, według jej wyboru. Podpisanie porozumienia poprzedzone zostało lokalizacją działki zamiennej. Skoro do realizacji porozumienia nie doszło z przyczyn leżących nie po jej stronie, a po stronie organu, to wszczęcie procedury wywłaszczeniowej było przedwczesne. K. K. zarzuciła jeszcze, iż wycena jej gruntu przedstawiona w decyzji jest rażąco niska. Decyzją z dnia [...], nr [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania administracyjnego i ustosunkował się do zarzutów odwołania. Według Wojewody zarzut uniemożliwienia skarżącej udziału w rozprawie jest bezzasadny. Na rozprawach reprezentował ją pełnomocnik. Zgodnie z art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wartość odszkodowania została ustalona według stanu i wartości nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu, na podstawie operatu szacunkowego z dnia 16 września 2002 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Rzeczoznawca kierował się materiałem dotyczącym zbycia gruntów na cele budowy dróg. Takie nieruchomości mają mniejszą wartość, niż działki zlokalizowane w rejonie zaplanowanego zespołu supermarketów. W proponowaną cenę nie wliczono nakładów poniesionych przez stronę, bowiem pomimo monitów nie udokumentowała ona nakładów, a jak wynika z opinii biegłego teren działki został podniesiony na wysokość średnio 1,25 m. za pomocą odpadów niewiadomego pochodzenia i w związku z tym oraz wątpliwością co do celowości podniesienia wysokości działki, biegły nie był w stanie sporządzić obiektywnej opinii o kosztach poniesionych przez stronę. Odnośnie zaistnienia przesłanek wywłaszczenia Wojewoda przypomniał, że spełniona została przesłanka celu publicznego (budowa drogi). Skarżąca odrzuciła propozycję kupna nieruchomości oraz jej zamiany na działki proponowane w trakcie rokowań. Upłynął termin do przeniesienia własności spornej działki. Na rozprawie administracyjnej pełnomocnik skarżącej ponownie odrzucił propozycję wykupu nieruchomości. Porozumienie z dnia 12 października 2000 r. nie było elementem procedury wywłaszczeniowej, określonej w rozdziale 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Było ono elementem negocjacji prowadzonych po złożeniu przez K. K. zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto, porozumienie to, jako czynność cywilnoprawna nie może być rozpatrywana w postępowaniu odwoławczym. Ewentualne roszczenia mogą być przez strony dochodzone przed sądem powszechnym. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego K. K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pierwszej instancji. Zarzuciła naruszenie art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego pomimo, iż istniała umowa zamiany działki objętej wywłaszczeniem, zawarta pomiędzy skarżącą a Skarbem Państwa. Nadto zarzuciła uchybienie przepisowi art. 119 ust.1 pkt 1 w/w ustawy poprzez zaniechanie wskazania w sentencji decyzji celu, dla którego wywłaszczenie zostało dokonane. Podniosła także zarzut naruszenia § 28 ust.1, § 36 ust.1 oraz § 5 ust.3 i 4 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego. Precyzując zarzuty skarżąca wskazała, że rzeczoznawca przyjął do porównania nieruchomości sprzedane jako przedmiot prawa użytkowania wieczystego, a nie jako prawa własności. Dodała, iż nawet w wypadku nieudokumentowania nakładów, powinien je oszacować powołany w sprawie rzeczoznawca. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: najpierw odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270). Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W niniejszej sprawie chodzi po pierwsze o zgodność z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm. – obecnie Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Kontrola sądowa ujawniła, że część zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji dotknięta jest wadą skutkującą nieważność. Co prawda nie podniesiono tego w skardze, ale zgodnie z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W takiej sytuacji nie obowiązuje także, z mocy art. 134 § 2 cyt. ustawy, zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego. Zasygnalizowane uchybienie polega na wskazaniu Zarządu Miasta [...], jako zobowiązanego do wypłaty ustalonego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Elementy decyzji wywłaszczeniowej zostały enumeratywnie wyliczone w art. 119 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. O kompletności tego wyliczenia świadczy nie tylko aktualna treść przepisu art. 119 ust.1, ale także porównanie tej treści z brzmieniem art. 53 ust.1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz.127 ze zm.), tzn. rezygnacja w przepisie art. 119 ust.1 ze zwrotu "w szczególności", poprzednio użytego w przepisie zawierającym wyliczenie elementów decyzji wywłaszczeniowej. W wyliczeniu zawartym w art. 119 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma wskazania organu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania. O tym, jaki podmiot zobowiązany jest do zapłaty ustalonego odszkodowania decyduje to, na czyją rzecz nastąpiło wywłaszczenie. Reguluje tę kwestię przepis art. 132 § 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdarzeniem prawnym rodzącym obowiązek odpowiedzialności odszkodowawczej jest powstanie szkody, w rezultacie odjęcia prawa własności podmiotowi wywłaszczonemu. Sam ten fakt rodzi obowiązek naprawienia szkody. Podmiot zobowiązany do świadczenia odszkodowawczego jest z góry określony przepisem art. 132 ust.5 i nie wymaga ustalenia ex post (patrz: Tadeusz Woś "Wywłaszczenie i zwrot nieruchomości", Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1998 str.116 – 117). Tak więc rozstrzygnięcie w decyzji o organie zobowiązanym do zapłaty odszkodowania nastąpiło bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Brak podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej ma miejsce m.in. wtedy, gdy obowiązek powstaje z mocy samego prawa, a do jego wykonania trzeba zastosować przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (por. Janusz Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2000 r., str. 658). Taki charakter ma obowiązek zapłaty odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną. Jeżeli dłużnik, tj. Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, na rzecz której nastąpiło wywłaszczenie, nie wywiązuje się z obowiązku zapłaty odszkodowania, wierzyciel – podmiot wywłaszczony, może, po nowelizacji ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, która dokonana została ustawą z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. Nr 125, poz.1368), wyegzekwować wykonanie omawianego obowiązku na podstawie art. 69 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Niezależnie od braku podstawy prawnej do decyzyjnego zobowiązania organu do zapłaty odszkodowania, nie sposób nie zauważyć, iż organ ten został określony w oczywistej sprzeczności z brzmieniem przepisu art. 132 ust.5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro wywłaszczenie nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa, to do zapłaty odszkodowania obowiązany jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Wskazując, jako organ zobowiązany, Zarząd Miasta [...], organ I instancji i organ odwoławczy rażąco naruszyli przywołany przepis art. 132 ust.5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uchybienie to jest określone w art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa. Wyraźnie przy tym podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 4 pkt 9b1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ilekroć w tej ustawie jest mowa o staroście – należy przez to rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu. Takie rozumienie nie dotyczyło zarządu gminy, gdy jeszcze nie obowiązywał art. 4 pkt 9 ustawy, w brzmieniu ustalonym przepisem art.77 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz.984). Wskazanie zarządu gminy jako zobowiązanego, w świetle art. 132 ust.5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, świadczyłoby o wywłaszczeniu spornej nieruchomości na rzecz jednostki samorządu terytorialnego (gminy), co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W rezultacie przyjdzie skonstatować, iż określenie jako zobowiązanego, Zarządu Miasta [...] (a nie starosty, czy też Prezydenta [...]), nie było efektem funkcjonowania [...] jako miasta na prawach powiatu, ale niewłaściwego rozumienia art. 132 ust.5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należało zatem, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji w części zobowiązującej Zarząd Miasta [...] do zapłaty ustalonego odszkodowania. Stwierdzenie nieważności części decyzji I instancji oparto o art. 135 cyt. ustawy. Skarga zasługiwała na uwzględnienie także w pozostałym zakresie, z tym że uchybienia, które taką ocenę uzasadniają, pozwalają na uchylenie zaskarżonej decyzji, a nie stwierdzenie jej nieważności. Naruszenia te odnoszą się do art. 77 Kpa oraz art. 80 Kpa i polegają na uchybieniu obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz uchybieniu zasadzie swobodnej oceny dowodów, co do poniesionej przez właściciela nieruchomości szkody, a co za tym idzie wysokości należnego odszkodowania. Podstawową zasadę kształtującą zakres odpowiedzialności odszkodowawczej za wywłaszczenie nieruchomości zawiera art. 128 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem odszkodowanie powinno odpowiadać wartości wywłaszczonej nieruchomości, przy czym – zgodnie z art. 134 ust.1 tej ustawy – podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Stanowi to realizację konstytucyjnej zasady dopuszczalności wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust.2 in fine Konstytucji RP) – patrz: Tadeusz Woś "Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004 r.), str. 133. Zwrócić trzeba uwagę na kategoryczne brzmienie art. 134 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, według którego przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. W decyzjach obu instancji nie ustalono wpływu stanu zagospodarowania spornej działki na jej wartość rynkową. Dostrzegając wskazane przez właścicielkę, i odnotowane przez rzeczoznawcę, podniesienie poziomu gruntu, poprzez nawiezienie różnego rodzaju materiałów, organy nie ustaliły, czy taka zmiana stanu zagospodarowania miała wpływ na wartość nieruchomości. Od tego ustalenia organy administracyjne nie mogły się uchylić, zasłaniając się brakiem dokumentów, potwierdzających poniesienie nakładów przez skarżącą. Do takiego uchylenia się od ustalenia stanu faktycznego – co do tego, czy podniesienie wysokości działki wpłynęło na wartość rynkową nieruchomości – nie uprawniał organów brak stanowiska rzeczoznawcy w tej kwestii. Nawiązując do kategorycznego brzmienia art. 132 ust.4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisu art. 130 ust.2 tej ustawy określić można tryb postępowania związany z ustalaniem wartości wywłaszczanej nieruchomości. Najpierw organ powinien uzyskać opinię rzeczoznawcy majątkowego, a następnie ustalić wartość nieruchomości. Podkreślić warto, że organ nie jest związany ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy (por. Anna Łukaszewska w: J. Szachułowicz, M. Krassowska, A. Łukaszewska, "Gospodarka nieruchomościami. Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2003 r., str.357). Nie oznacza to, zdaniem składu orzekającego, dowolności organu. Jeśli organ nie kieruje się opinią rzeczoznawcy, to powinien, zgodnie z regułami ogólnego postępowania administracyjnego, przeprowadzić inne dowody pozwalające na ustalenie wymaganej przepisem prawa materialnego okoliczności faktycznej, ustalić tę okoliczność zgodnie z regułami zasady swobodnej oceny dowodów, a następnie w uzasadnieniu decyzji wskazać dowody na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W niniejszej sprawie organy kierowały się opinią rzeczoznawcy majątkowego. Skoro jednak ten rzeczoznawca nie ustalił wyżej opisanej, istotnej okoliczności, mogącej mieć wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, to obowiązkiem organów było uzupełnienie materiału dowodowego. To uzupełnienie mogło polegać na uzupełnieniu operatu szacunkowego lub sięgnięciu po inny dowód. Nie czyniąc tego organy dowolnie przyjęły, że poczynione na nieruchomości nakłady nie wpływają na jej wartość rynkową. Uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nie da się bowiem wykluczyć, że wartość spornej działki według jej przeznaczenia w planie miejscowym (art. 134 ust.3 in fine ustawy o gospodarce nieruchomościami), także jest w części zależna od poczynionych na tę działkę nakładów. Przy takim uchybieniu należało wyeliminować z obrotu prawnego nie tylko rozstrzygnięcie o ustaleniu wysokości odszkodowania, ale także orzeczenie o wywłaszczeniu. Słuszne odszkodowanie jest – obok celu publicznego – drugą podstawową przesłanką dopuszczalności wywłaszczenia (patrz: Anna Łukaszewska op. cit. str. 354). Skoro zaś nie sposób, na razie, ocenić czy ustalone odszkodowanie jest odszkodowaniem słusznym (odpowiadającym poniesionej przez właścicielkę nieruchomości szkodzie), to nie można zaakceptować samego aktu wywłaszczenia, do czasu ustalenia niewątpliwie słusznego odszkodowania. Wobec powyższego należało, na mocy art. 145 § 1 pkt 1c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylić zaskarżoną decyzję, w części w której nie stwierdzono jej nieważności. Uchylenie w tym zakresie decyzji I instancji oparto o art. 135 Prawa o postępowaniu (...), a orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji wynika z art. 152 tej ustawy. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Odnosząc się do zarzutów skarżącej i kierunkując dalsze czynności postępowania wyrazić trzeba pogląd, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 112 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Prawidłowo przeprowadzone postępowanie, poprzedzające wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, wykazało że cel publiczny nie mógł być zrealizowany w inny sposób, niż przez pozbawienie skarżącej prawa własności, a prawo to nie mogło być nabyte w drodze umowy. Porozumienie z dnia 12 października 2000 r., zawarte w trakcie procedury planistycznej, a nie wywłaszczeniowej, nie doprowadziło do uzyskania przez wnioskodawcę uprawnienia o charakterze rzeczowym, które byłoby wystarczające do realizacji zamierzonego celu publicznego. Potwierdza ten fakt odpis Księgi wieczystej Kw nr a, prowadzonej w Sądzie Rejonowym w O., sporządzony w dniu 25 stycznia 2002 r. Taki stan utrzymał się do daty złożenia wniosku o wywłaszczenie. Zmiany w tym zakresie nie przyniosły rokowania. Ocena, czy porozumienie miało charakter umowy przedwstępnej lub umowy zobowiązującej do przeniesienia własności, jest zagadnieniem cywilnoprawnym, które należy do właściwości sądów powszechnych. Odnotować warto, że mimo upływu terminu realizacji porozumienia (według § 5 porozumienia umowa zamiany miała zostać zawarta do lutego 2002 r.), skarżąca powołująca się w trakcie rokowań na to porozumienie, nie podjęła środków prawnych mających na celu doprowadzenie do jego wykonania. Z zestawienia treści przepisów art. 115 ust.2, art. 114 oraz art. 112 ust.3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz.543 ze zm. – obecnie Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz.2603 ze zm.) odczytać można normę, według której, warunkiem skutecznego wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego jest bezskuteczność działań mających doprowadzić do nabycia przez wnioskodawcę prawa własności nieruchomości lub innego prawa pozwalającego na zrealizowanie celu publicznego. O ile z dokumentu wskazującego na stan praw rzeczowych do nieruchomości, tj. aktualnego odpisu księgi wieczystej (art. 3 ust.1 i art. 362 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece – Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz.1361 ze zm.) nie wynika, aby wnioskodawca uzyskał tytuł prawny do nieruchomości, ewentualny spór co do skuteczności czynności prawnych podjętych w trakcie procedur poprzedzających wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, ma charakter cywilnoprawny i może być rozstrzygnięty przez sąd powszechny, na żądanie zainteresowanej strony pertraktacji cywilnoprawnych (art. 2 § 1 Kpc). Do czasu ewentualnego wszczęcia postępowania cywilnego, obowiązkiem organu administracyjnego jest kontynuowanie procedury przewidzianej przepisami art. 114 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kwestia ta nie ma bowiem charakteru zagadnienia wstępnego, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W dalszym postępowaniu, o ile dojdzie do wydania decyzji o wywłaszczeniu, należy pamiętać o brzmieniu art. 119 ust.1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustalenie celu, na jaki nieruchomość jest przeznaczona, powinno nastąpić w rozstrzygnięciu decyzji. Określenie tego celu jedynie w uzasadnieniu decyzji I instancji stanowiło uchybienie proceduralne, z tym że w niniejszej sprawie uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. W związku z zarzutami odnoszącymi się do niezgodności operatu szacunkowego z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 230, poz.1924) zauważyć trzeba, iż do chwili sporządzenia operatu przez rzeczoznawcę majątkowego A. Ś., tj. 16 września 2002 r., rozporządzenie to jeszcze nie zostało wydane, tym bardziej nie można więc mówić o jego obowiązywaniu. To samo spostrzeżenie odnosi się do daty wydania decyzji przez organ I instancji. Należy odnotować, że obecnie obowiązuje, w tym zakresie, rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz.2109). Zgodnie z § 59 rozporządzenie to weszło w życie z dniem ogłoszenia, tj. z dniem 22 września 2004 r. W braku innych przepisów przejściowych, przepisy tego rozporządzenia stosować należy do postępowań wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną. Operat szacunkowy, określający aktualną wartość spornej nieruchomości, powinien być zgodny nie tylko z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale także z przepisami obowiązującego rozporządzenia, wydanego z upoważnienia zawartego w art. 159 tej ustawy. W chwili orzekania w niniejszej sprawie jest to przywołane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 września 2004 r.