II SA/Wr 668/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie Sędzia WSA Władysław Kulon – spr. Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant Asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz adwokata T. N. - tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu - łączną kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych 20/100), stanowiącą wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 240,00 zł (dwieście czterdzieści złotych) wraz z podatkiem VAT w kwocie 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych 20/100). Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., (dalej - SKO), z dnia [...] r., nr[...], którym po zapoznaniu się z odwołaniem K.K. od wydanej z upoważnienia Starosty T. decyzji Naczelnika Wydziału Ochrony Środowiska Rolnictwa i Leśnictwa w Starostwie Powiatowym w T. z dnia [...] r. nr[...], na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - dalej -k.p.a.), stwierdzono uchybienie terminu do złożenia odwołania. Wskazane rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 20 stycznia 2014 r. M.K. wystąpił do Starosty T. o wydanie zezwolenia na usunięcie z działki nr [...] AM-[...] obręb T. W., gmina T. czterech drzew z rodzaju jesion i pięciu drzew z rodzaju wierzba. W załączeniu wniosku przedłożono zgodę współużytkownika wieczystego E.K. oraz mapę określającą usytuowanie drzew w stosunku do granic nieruchomości i obiektów budowlanych istniejących na tej nieruchomości. Organ zawiadomieniem z dnia 30 stycznia 2014 r. poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie, zaś w dniu 11 lutego 2014 r. przeprowadzono oględziny na objętej wnioskiem nieruchomości, co potwierdzono w sporządzonym na tą okoliczność protokole. W dniu [...] r. organ I instancji wydał decyzję nr[...], którą zezwolono M.K. na usunięcie 9 sztuk drzew w tym 4 z gatunku jesion wyniosły i 5 z gatunku wierzba krucha. Nadto w sentencji decyzji: - zwolniono wnioskodawcę z opłaty za usunięcie drzew, - poinformowano, że zezwolenie wydano na czas określony do dnia 31 grudnia 2014 r. pod warunkiem: 1) usunięcia z terenu działki tylko drzew wymienionych w pkt I decyzji, 2) bezwzględnego zachowania środków ostrożności podczas wykonywania prac związanych z usuwaniem drzew, 3) uporządkowania miejsca wycinki po zakończeniu prac, - poinformowano, iż w przypadku niewykonania warunków decyzji uznane zostanie, że drzewa zostały usunięte bez wymaganego zezwolenia i zostanie naliczona administracyjna kara pieniężna za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia, - poinformowano, że w czasie trwania okresu lęgowego ptaków nie należy usuwać zadrzewień, na których znajdują się ich miejsca lęgowe (przed usunięciem drzew lub krzewów należy sprawdzić czy nie znajdują się na nich stanowiska lęgowe ptaków, jeśli na drzewach lub krzewach przeznaczonych do usunięcia zlokalizowane są stanowiska lęgowe ptaków należy wstrzymać usunięcie drzew lub krzewów do zakończenia okresu lęgowego), - poinformowano, że w przypadku ujawnienia w trakcie prowadzenia wycinki w obrębie usuwanych zadrzewień gatunków chronionych, tj. roślin, zwierząt i grzybów, wymienionych w załącznikach do trzech rozporządzeń Ministra Środowiska: z dnia 5 stycznia 2012 r. w sprawie ochrony gatunkowej roślin (Dz. U. z 2012 r., poz. 81), z dnia 9 lipca 2004 r. w sprawie dziko występujących gatunków grzybów objętych ochroną, z dnia 12 października 2011 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz. U. Nr 237, poz. 1419) należy odstąpić od prowadzenia prac do czasu uzyskania stosownego zezwolenia na odstępstwa od zakazów dotyczących dziko występujących roślin, zwierząt i grzybów określonych w ustawie o ochronie przyrody. Jak wynika z akt administracyjnych przedmiotowa decyzja została doręczona stronom postępowania E.K. i M. K. w dniu [...] r. K.K. pismem z dnia 1 lipca 2014 określonym jako ,,zażalenie na decyzję" oprotestowała zapadłe rozstrzygnięcie wskazując, że mimo zapewnień Starosty nie została powiadomiona o wizji, która miała miejsce w dniu 11 lutego 2014 r., zaś ona posiada takie uprawnienie, które wywodzi z faktu, że jest spadkobiercą przedmiotowego gruntu. Motywując swoje stanowisko autorka pisma szeroko opisała przyczyny, które w jej ocenie mają świadczyć o nieuprawnionym pozbawieniu jej władztwa nad przedmiotową nieruchomością. K.K. przedstawiła okoliczności związane z przekształceniami własnościowymi nieruchomości poczynając od 1946 r. Opierając się zaś na dokumentach, których kserokopie załączono do pisma podjęła próbę wykazania, że aktualny stan własnościowy nieruchomości jest wynikiem wielu nieprawidłowości, naruszeń prawa, a nawet jak podaje ,,przestępstw zorganizowanych". Dodatkowo w krytycznym tonie opisała działania na nieruchomości M.K., przedstawiając zdarzenia związane z prowadzoną przez niego na przedmiotowej nieruchomości działalnością gospodarczą. SKO we W. wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego wskazano na konieczność zbadania czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Wskazując na czternastodniowy termin do złożenia odwołania podano, że jego dochowanie jest warunkiem skuteczności czynności procesowej, jaką stanowi wniesienie odwołania. SKO zauważyło, iż istotnym jest fakt, że K.K. nie brała udziału w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, z czego wywiedziono taki skutek, że termin do wniesienia odwołania liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Nadto termin ten również wiąże stronę, która została pozbawiona udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Odnosząc tą zasadę do realiów sprawy organ odwoławczy podał, że decyzję z dnia [...] r. skutecznie doręczono jej adresatom w dniu 28 marca 2014 r., a więc warunkiem dochowania ustawowego terminu byłoby wniesienie odwołania najpóźniej w dniu 11 kwietnia 2014 r. Odwołanie K.K. - datowane na dzień 1 lipca 2014 r. - wpłynęło do Starostwa Powiatowego w T. w dniu 1 lipca 2014 r., a wiec ponad dwa miesiące po ustawowym terminie. Zdaniem SKO we W., popartym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa, skoro odwołująca się nie brała udziału w postępowaniu i nie doręczono jej decyzji, a środek zaskarżenia został wniesiony po upływie terminu do wniesienia odwołania dla stron biorących udział w postępowaniu, obowiązkiem organu odwoławczego winno być orzeczenie na podstawie art. 134 k.p.a., albowiem wniesiono środek zaskarżenia od decyzji już ostatecznej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji zamieszczono informację, że podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu, a twierdzi, że przysługuje mu przymiot strony, może skutecznie bronić się przez złożenie wniosku o wznowienie postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na wyżej opisane postanowienie wniosła K. K. Podobnie jak miało to miejsce w odwołaniu podniosła ona swoje uprawnienia do przedmiotowej nieruchomości wynikające z faktu, że ,,jest spadkobiercą części działki siedliskowej". Następnie wskazała na uniemożliwienie jej udziału w oględzinach, które miały miejsce na nieruchomości. Skarżąca nie zgodziła się z organem odwoławczym, co do uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Podała bowiem, że w dniu 30 maja 2014 r. wystąpiła do Starosty ,,by uzasadnić moje prawo do spornego gruntu". Z treści skargi wynika, iż skarżąca uzyskała odpowiedź, że otrzyma decyzję, gdy uiści zapłatę. Z dalszych relacji skargi wynika, że decyzja z dnia [...]r. została jej doręczona, (odebrana osobiście) w dniu [...]r. W tych okolicznościach skarżąca zanegowała możliwość uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W załączeniu skargi przedłożono kserokopie korespondencji prowadzonej z organami odnośnie przedmiotowej nieruchomości. SKO we W. w odpowiedzi na skargę podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 14 stycznia 2015 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że podtrzymuje skargę i wniósł o jej uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270), dalej p.p.s.a. Na Sądzie zatem ciąży obowiązek kontroli zgodności zaskarżonego aktu z prawem we wszystkich aspektach, nie tylko tych podniesionych w skardze. Badając legalność zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że zostało ono wydane zgodnie z przepisami prawa materialnego, bez naruszenia przepisów postępowania. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, przy czym postanowienie to jest ostateczne i może być zaskarżone do sądu administracyjnego jako kończące postępowanie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Postępowanie przed organem odwoławczym składa się z fazy wstępnej, postępowania wyjaśniającego oraz fazy wydania decyzji. W fazie wstępnej organ odwoławczy ma obowiązek ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy wniesione zostało w terminie. Z kolei niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych i przyczyn podmiotowych. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje wniesienie odwołania przez jednostkę nie mającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo wniesienie odwołania przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych. Istotne jest to, że sytuacja wniesienia odwołania przez jednostkę nie mającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia obejmuje przypadek, gdy odwołanie wniosła osoba trzecia albo podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji. W razie, gdy odwołanie wnosi jednostka, która twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznać jej odwołanie. Warunkiem jednak skuteczności czynność procesowej - wniesienia odwołania - jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bowiem bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Jak już wspomniano, organ odwoławczy obowiązany jest w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym terminie. Zgodnie z art. 129 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Przez doręczenie (ogłoszenie) decyzji należy rozumieć doręczenie lub ogłoszenie w sposób unormowany w art. 39-40 k.p.a. W realiach objętej skargą sprawy SKO we W. podało, że decyzja Starosty T. została doręczona stronom E.K. i M.K. w dniu [...]r. Jednoznacznym dowodem na tą okoliczność znajdującym się w aktach administracyjnych są zwrotne potwierdzenia odbioru. Ponieważ strony nie złożyły odwołania od decyzji organu I instancji do dnia 11 kwietnia 2014 r., z dniem 12 kwietnia 2014 r. przedmiotowa decyzja stała się ostateczna. Autorka odwołania K.K. nie była stroną toczącego się w sprawie postępowania, natomiast samo odwołanie opatrzone datą 1 lipca 2014 r., w tymże dniu zostało złożone w Starostwie Powiatowym w T.. SKO we W. zasadnie więc w treści postanowienia z dnia [...]r. zwróciło uwagę na fakt, że środek zaskarżenia został wniesiony od decyzji ostatecznej, natomiast podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu może wnieść odwołanie w terminie przewidzianych dla stron postępowania. W tych okolicznościach organ odwoławczy nie miał możliwości zbadania, czy K.K. należy przyznać przymiot strony postępowania w sprawie, gdyż rozważanie tej kwestii było by możliwe tylko wówczas, gdyby odwołanie zostało wniesione skutecznie, a wiec w prawnie przypisanym terminie. Nie istniały także żadne podstawy do merytorycznego odniesienia się do twierdzeń odwołania. Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 20 maja 2014 r. (sygn. akt II SA/Op 141/14), że ,,Gdy organ drugiej instancji stwierdzi, że środek odwoławczy został wniesiony z uchybieniem terminu, nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, a ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a." por. LEX nr 1471307. Podobnie nie jest rolą sądu administracyjnego odnoszenie się do zarzutów skargi ukierunkowanych na merytoryczny aspekt sprawy w sensie administracyjnym, skoro samo oprotestowane skargą rozstrzygniecie ma charakter stricte procesowy. Nie można jednak pominąć okoliczności, na jakie powołuje się skarżąca wykazując na dochowanie terminu na skuteczne wniesienie odwołania. Z motywów skargi, w tym w szczególności z dołączonych do niej kopii dokumentów wynika, że skarżąca występowała do Starosty T. o wydanie jej decyzji traktującej o wycince drzew na przedmiotowej nieruchomości w trybie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.). W załączeniu skargi znajduje się również kopia dowodu wpłaty, która potwierdza, że skarżąca uiściła opłatę za udostępnienie jej informacji o środowisku. W takiej sytuacji wysoce prawdopodobne jest, że K.K. decyzję Starosty T. z dnia [...] r., nr[...], jak podaje otrzymała w dniu [...]r. Zauważyć jednak należy, że doręczenie skarżącej kopii decyzji w trybie wskazanej wyżej ustawy, nie może być utożsamiane z doręczeniem jej decyzji w zwykłym trybie administracyjnym. Co więcej z okoliczności takiej nie można wywodzić dalej idących skutków prawnych takich jak przyznanie przymiotu strony w ostatecznie już zakończonym postępowaniu i niejako ,,otwarcie" nowego terminu na wniesienie odwołania. Skarżąca zdaje się nie rozróżniać upływu terminu na skuteczne wniesienie odwołania liczonego od doręczenia decyzji stronom, od doręczenia kopii decyzji w innym trybie i w oparciu o inne przepisy. Okoliczność ta nie wpływa jednak na formalną ocenę kwestionowanego postanowienia, którego prawidłowość, zdaniem składu orzekającego Sądu, nie budzi wątpliwości. Na koniec przyjdzie podkreślić za organem II instancji, że skarżącej w przypadku odczucia niesłuszności pozbawienia jej przymiotu strony postępowania przysługiwało uprawnienie do dochodzenia swoich uprawnień w trybie wznowienia postępowania, co zostało opisane w postanowieniu z dnia [...]r. Zatem w świetle poczynionych przez Sąd rozważań należało dojść do przekonania, że postanowienie SKO we W. odpowiada prawu, a zarzuty skarżącej okazały się niezasadne, a zatem brak było podstaw do uwzględnienia skargi. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi. Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 461).