II SA/Wr 669/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Protokolant referent Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi M. W. i B. W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku usunięcia nieprawidłowości w utrzymaniu budynku oddala skargę w całości. Decyzją nr [...] z [...].05.2017 r., wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., zwanej też dalej: "u.p.b."), w sprawie stanu technicznego budynku przy [...] we [...] oraz zagrożenia związanego z wentylacją i jej brakiem w budynku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] nakazał współwłaścicielom tego budynku: Gminie [...], B. W. i M. W. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w utrzymaniu budynku wymienionych w sentencji tej decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że na postawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ustalono, że budynek jest nieodpowiednim stanie technicznym i może spowodować zagrożenie życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia. Wskazano, że w toku postępowania "[...]" sp. z o.o. przestała pełnić funkcję administratora budynku. Z racji rozstrzygania w decyzji, co do części wspólnych budynku, organ obciążył właścicieli budynku obowiązkiem usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym, poprzez wykonanie określonych robót budowlanych. Decyzja nr [...] została oprotestowana w terminie przewidzianym na skuteczne wniesienie środka zaskarżenia przez M. W., który zakwestionował zasadność obciążenia go obowiązkami nałożonymi zaskarżoną decyzją, wskazując że decyzja powinna być skierowana do zarządcy "[...]" sp. z o.o., jak również przez Gminę [...], która zakwestionowała zakreślone przez organ I instancji na wykonanie nałożonych obowiązków terminy. W przypadku odwołania złożonego przez B. W., stwierdzono jego wniesienie z uchybieniem terminu. Po rozpoznaniu tych odwołań [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako DWINB) zaskarżoną decyzją z [...].08.2017 r., nr [...] wydaną z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 66 ust. 1 pkt 3 u.p.b., decyzję organu pierwszej instancji uchylił w części dotyczącej terminów wykonania obowiązków nałożonych tą decyzją i wyznaczył nowe terminy w zakresie określonym w sentencji decyzji, w pozostałym zakresie utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia DWINB wskazał, że w sprawie stanu technicznego budynku przy [...] we [...] oraz zagrożenia związanego z wentylacją i jej brakiem w budynku, organ I instancji zakończył postępowanie, wydając w dniu [...].05.2017 r. dwie decyzje częściowe. Decyzją nr [...] nakazał Gminie [...], jako właścicielowi lokali mieszkalnych w tym budynku (za wyjątkiem lokalu nr [...]), usunięcie nieprawidłowości w utrzymaniu ww. budynku i zagrożenia związanego z brakiem wentylacji w lokalach poprzez wykonanie określonych w decyzji robót budowlanych, a także decyzją nr [...] nakazał Gminie [...] oraz B. W. i M. W., jako właścicielom budynku, usunięcie we wskazanych terminach nieprawidłowości w utrzymaniu budynku w zakresie części wspólnych budynku. Zdaniem DWINB, analiza zarzutów podnoszonych w odwołaniach nie wskazuje, aby zakres robót był kwestionowany. Odnosząc się do zarzutów błędnego określenia adresata obowiązków, DWINB zauważył, że w świetle treści art. 61 u.p.b. obowiązki w zakresie należytego utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego spoczywają na właścicielu lub zarządcy. Powyższe jednoznacznie wskazuje zobowiązanego w świetle regulacji Prawa budowlanego do utrzymywania obiektu budowlanego w należytym stanie sprawności technicznej odpowiadającym jego funkcjom, na pierwszym miejscu sytuując osobę właściciela. Istotnym z punku widzenia powyższego jest fakt, że budynek mieszkalny przy [...] we [...] jest obiektem kilkulokalowym, z wyodrębnionymi lokalami - stanowiącymi odrębną własność poszczególnych współwłaścicieli nieruchomości. W świetle powyższego skierowanie skarżonej decyzji do wszystkich współwłaścicieli było działaniem uzasadnionym, jako że wszystkie nałożone w drodze decyzji nr [...] obowiązki dotyczą części wspólnych obiektu. W kwestii zarzutu dotyczącego pominięcia w postępowaniu administratora nieruchomości, tj. spółki "[...]" sp. z o. o., organ odwoławczy wyjaśnił, że spółka zarządzająca nieruchomością wspólną wypowiedziała w dniu [...] lipca 2016 r. umowę o zarządzanie nieruchomością ze skutkiem na dzień [...] października 2016 r. Organ nie zgodził się także z twierdzeniem odwołującej się strony, że w takiej sytuacji, do czasu wyboru nowego zarządcy - zgodnie z postanowieniami umowy - zarządca wykonuje obowiązki z niej wynikające do dnia wyboru nowego zarządcy. DWINB powołał się na regulację dotyczącą reprezentacji wspólnoty mieszkaniowej. Wskazał, że zgodnie z art. 18 u.w.l., właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności mogą powierzyć zarząd osobie fizycznej albo prawnej. Zmiana tak ustalonego sposobu zarządu nieruchomością wspólną może nastąpić na podstawie uchwały właścicieli lokali zaprotokołowanej przez notariusza. Jeżeli natomiast sposobu zarządu nie określono w umowie jak wyżej lub w uchwale zaprotokołowanej przez notariusza, obowiązują zasady określone w ustawie. W przypadku małej wspólnoty oznacza to, że do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności, co oznacza, że właściciele sprawują bezpośredni zarząd właścicielski (art. 19). Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że właściciele budynku przy [...] nie określili sposobu zarządu nieruchomością wspólną w sposób wskazany w art. 18 u.w.l. W ocenie organ odwoławczego, zawarta w zwykłej formie umowa o zarządzanie nieruchomością nie spełnia warunków art. 18 u.w.l. Według organu odwoławczego, w przypadku wspólnoty mieszkaniowej nieruchomości przy [...] mamy do czynienia z bezpośrednim zarządem właścicielskim. W konsekwencji, nie można zarzucić organowi I instancji jakiegokolwiek błędu - tak w zakresie dotyczącym ustalenia kręgu stron postępowania, jak i prawidłowości doręczania stronom w tym postępowaniu korespondencji. Jeżeli zaś, w ocenie odwołującej się strony, spółka, z którą wspólnota zawarła umowę o zarządzanie nieruchomością, nie wywiązuje się w sposób prawidłowy z powierzonych jej przez wspólnotę zadań, właściwą drogą dochodzenia z tego tytułu jakichkolwiek roszczeń jest postępowanie przed sądem powszechnym. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję skarżący M. W. i B. W. zarzucili rażące naruszenie przepisów postępowania, w postaci rażącego naruszenia: 1) art. 7 k.p.a. poprzez brak zasady prawdy obiektywnej, 2) art. 9 k.p.a. poprzez nie zastosowanie zasady informowania stron, 3) art. 10 k.p.a. poprzez nie zastosowanie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, 4) art. 15 § 1 u.p.e.a poprzez jego nie zastosowanie, 5) art. 83 ust. 1 u.p.b. poprzez przekroczenie swoich uprawnień i obowiązków inspektora nadzoru budowlanego, 6) art. 75 § 1 k.p.a. poprzez nienależyte ustalenie i ocenę okoliczności faktycznych sprawy, 7) art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 78 § 1 k.p.a., w toku postępowania administracyjnego, poprzez świadome i celowe nieuwzględnianie przez Wojewódzkiego, jak i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego materiału dowodowego, jakim jest umowa o zarządzanie nieruchomością z [...].02.2015 r. zawarta pomiędzy Wspólnotą Mieszkaniową nieruchomości przy [...], a "[...]" sp. z o. o., 8) art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. oraz 36 § 1 k.p.a. poprzez ich nie zastosowanie, 9) art. 37 k.p.a .i art. 38 k.p.a. poprzez ich nie zastosowanie, 10) art. 184a i art. 184b oraz art. 185 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez brak ich zastosowania. W uzasadnieniu skargi powtórzono w ogólnym zarysie argumentację zawartą wcześniej w odwołaniu dotyczącą skutków prawnych § 14 ust. 3 umowy z [...].02.2015r. zawartej przez Wspólnotę Mieszkaniową z "[...]" sp. z o.o., z której ma wynikać, że pomimo wypowiedzenia umowy o zarządzenie przez spółkę, nadal wykonuje ona obowiązki wynikające z tej umowy do dnia wyboru nowego zarządcy. Z tego powodu, powołując się na regulację poświęconą zarządzaniu nieruchomościami w ustawie o gospodarce nieruchomościami, skarżący wskazali, że "[...]" sp. z o.o. jest reprezentowany zgodnie z umową przez osoby działające w jej imieniu i odpowiedzialne zawodowo. Z tego powodu jest łamaniem prawa i nękaniem skarżących kierowanie do nich postanowień i decyzji dotyczących obowiązków, które zobowiązany jest realizować licencjonowany zarządca na mocy zawartej umowy. Autor skargi zwrócił również uwagę na fakt oddalenia przez sad powszechny wniosku Gminy [...] o ustanowienie zarządcy przymusowego, uznając ten wniosek za bezpodstawny, co tym samym nie zwalnia dotychczasowego zarządcy od dalszego wykonywania swoich obowiązków zgodnie z zawartą umową. W dalszej części skargi jej autor wskazał na prowadzone przez organ I instancji postępowanie w trakcie którego na skarżących nałożono grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji nr [...]. Wskazali, że złożyli zażalenie na taki środek przymuszenia i oczekują na jego rozpoznanie. Zamiast tego organ wydał decyzję nr [...]. W związku brakiem odpowiedzi na zażalenie ze strony organu skarżący skierowali pismo z [...].06.2016 r., które organ zakwalifikował jako odwołanie od decyzji nr [...], pomimo tego, że jego meritum nie dotyczy odwołania a jedynie ponaglenia i udzielenia odpowiedzi na zażalenie. W świetle takiego stanowiska, według skarżącego, decyzja nr [...] i poprzedzająca je decyzja organu I instancji są przedwczesne. W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem wbrew jej zarzutom brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do jej wzruszenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 poz. 1369 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."). W świetle zgromadzonych w sprawie dowodów, szczegółowo przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie budzi wątpliwości ustalenie organów obu instancji, że objęty postępowaniem budynek przy [...] we [...] z uwagi na stwierdzone uszkodzenia znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 3 u.p.b. Dalsze tolerowanie obecnego stanu rzeczy gwarantuje postępującą stopniowo degradację budynku, zagrażającą życiu i zdrowiu jego mieszkańców, a także osób trzecich, co pozostaje w sprzeczności z przepisem art. 5 ust. 2 u.p.b., nakazującym użytkować obiekt budowlany w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami określonymi w art. 5 ust. 1 pkt 1-7, w tym zwłaszcza dotyczącymi bezpieczeństwa użytkowania (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d). W konsekwencji nie ulega też wątpliwości, że w sprawie spełnione zostały wynikające z art. 66 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 i art. 5 ust. 2 u.p.b. przesłanki do wydania przez organy nadzoru budowlanego decyzji nakazującej usuniecie stwierdzonych nieprawidłowości z określeniem terminu wykonania tych obowiązków, co też orzeczono zaskarżoną decyzją. Zakres tych obowiązków, adekwatnie do stwierdzonych nieprawidłowości i zagrożeń, wynika przy tym z prawidłowo zgromadzonego w sprawie i ocenionego przez organy orzekające materiału dowodowego. Nie został też przez skarżących zakwestionowany. Wobec powyższego kontrola zaskarżonej decyzji sprowadza się do rozstrzygnięcia sporu co do tego do kogo określone w decyzji obowiązki powinny zostać skierowane, tj. czy do współwłaścicieli budynku czy też do zarządcy. Jak to stwierdziły organy orzekające przepisy ustawy Prawo budowlane kwestii tej jednoznacznie nie rozstrzygają, jakkolwiek w zakresie obowiązków związanych z należytym utrzymaniem obiektów budowlanych w pierwszej kolejności statuowana jest osoba właściciela. W realiach kontrolowanej sprawy istotnym okazały się dwie okoliczności. Pierwsza, że w przypadku budynku przy [...] funkcjonuje tzw. mała wspólnota mieszkaniowa. Drugą są podnoszone przez skarżących następstwa wynikające wypowiedzenia przez dotychczasowego zarządcę umowy w sprawie zarzadzania wspólnotą. Powołując się na brzmienie § 14 ust. 3 umowy z [...].02.2015 r. o zarządzanie nieruchomością, zdaniem skarżących, do czasu wyboru nowego zarządu, obowiązki wynikające z faktu powierzenia zarządu nad wspólnotą powinien wypełniać dotychczasowy zarządca, tj. "[...]" sp. z o.o. Orzekające w sprawie organy nie podzieliły tego stanowiska uznając, że właściciele budynku przy [...] nie określili zarządu nieruchomością wspólną w sposób wskazany w art. 18 u.w.l., który to przepis stanowi, że jeżeli sposobu zarządu nie określono w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokalu albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego, obowiązują zasady określone w ustawie, co w przypadku małej wspólnoty mieszkaniowej oznacza, że do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.c. i k.p.c. Takie odesłanie oznacza, że właściciele sprawują bezpośredni zarząd właścicielski. Przedstawione stanowisko sąd akceptuje i dodatkowo stwierdza, że w przypadku określenia adresata decyzji wydawanej na podstawie art. 66 ust. 1 u.p.b. należy brać pod uwagę charakter i zakres nałożonych obowiązków w nawiązaniu do uprawnień współwłaścicieli i zarządcy oraz związaną z tym realną możliwość ich zrealizowania. Nie można zatem abstrahować od tego, że zarządca nieruchomością wspólną złożył w sprawie oświadczenie o wypowiedzeniu zwartej ze wspólnotą umowy o zarządzenie. Trudno zatem w ustalonych okolicznościach sprawy oczekiwać, że "[...]" sp. z o.o. wykonywać będzie nadal czynności potrzebne do prowadzenia prawidłowej gospodarki nieruchomością budynkową. Za skierowaniem obowiązków do tej spółki nie może przemawiać podnoszona przez skarżących okoliczność, że na ten podmiot nałożono obowiązek wykonania decyzji nr [...], która dotyczyła sporządzenia ekspertyzy technicznej. Wskazywana w tym miejscu okoliczność miała bowiem miejsce przed wypowiedzeniem umowy przez zarządcę nieruchomością. Pomijając już natomiast, że wskazana decyzja została wydana na podstawie innych przepisów to należy mieć na uwadze, że przedmiot rozstrzygnięcia w tamtej decyzji był niewątpliwie związany z bieżącą eksploatacją budynku i wykonanie obowiązku mogło być sfinansowane z dochodów z nieruchomości. Biorąc pod uwagę zakres nałożonych obowiązków zaskarżoną decyzją trudno jest sądzić aby taka możliwość mogła się powtórzyć i w tym przypadku. Skarżący zatem, jako współwłaściciele nieruchomości, nawet jeśli przekazali w drodze umowy w administrację zleconą sprawy związane z zarządzeniem nieruchomością wspólną, to niewątpliwie nie utracili z tego powodu uprawnień prawnorzeczowych przysługujących w stosunku do budynku. W przeciwieństwie do zarządcy, który wypowiedział umowę o zarządzenie nieruchomością wspólna, współwłaściciele budynku posiadają realna możliwość zrealizowania nałożonych decyzją obowiązków. Wynikające z art. 66 ust. 1 pkt 3 u.p.b. obowiązki obciążają wszystkich współwłaścicieli niezależnie od tego czy ich wykonanie leży w ich interesie i czy jest zgodne z ich wolą. Skierowanie w takim przypadku decyzji do skarżących nie można kwalifikować jako łamania prawa, czy też nękania. Bycie właścicielem budynku wiąże się z szeregiem obowiązków. Nie można w takim przypadku zasłaniać się faktem wyboru zarządcy, który uważa z kolei, że skutecznie wypowiedział umowę. Nie jest rolą organu nadzoru budowlanego rozstrzyganie tego sporu. Jeżeli skarżący uważają, że taka umowa nadal obowiązuje (w zakresie postanowień § 14 ust. 3) i w związku z faktem skierowania do nich decyzji zamiast do dotychczasowego zarządy ponieśli szkodę, to wszelkie z tego tytułu roszczenia nie mogą być dochodzone na drodze postępowania administracyjnego. Nie jest rolą organu nadzoru budowlanego rozstrzygać spory pomiędzy skarżącymi a zarządcą, skoro z oświadczenia złożonego przez zarządcę wynika, że nie pełni on już obowiązków wynikających z umowy zawartej ze wspólnotą. Roszczeń w materii nieprawidłowo wykonywanej umowy dochodzić należy na gruncie prawa cywilnego. Raz jeszcze należy podkreślić, że adresując decyzję do podmiotu władającego (właściciela lub zarządcy), organ musi mieć na uwadze, że decyzja ta musi być wykonalna i nadawać się do ewentualnej egzekucji. Skutecznie wyegzekwować wskazany w ustawie obowiązek dotyczący obiektu budowlanego można bowiem wyłącznie od podmiotu, który ma tytuł prawny, bądź jest zarządcą faktycznie władającym obiektem. Trudno oczekiwać aby roboty budowlane określone w zaskarżonej decyzji podejmował dotychczasowy zarządca. Wobec powyższego należy stwierdzić, że skarżący mogli być adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 u.p.b., ponieważ obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości dotyczy części wspólnych, a więc tych części budynku, które stanowią przedmiot współwłasności właścicieli lokali. Sądu nie znalazł podstaw do uwzględnienia pozostałych zarzutów skargi. Odnosząc się do zarzutu błędnej kwalifikacji pisma z [...].06.2017 r. za odwołanie, zamiast za ponaglenie, przyjdzie zauważyć, że o takiej kwalifikacji przesądził fakt, że zostało ono wniesione w terminie otwarty do złożenia odwołania od decyzji z [...].05.2017 r., nr [...]. Ponadto wbrew twierdzeniu, że meritum spornego pisma nie dotyczy odwołania a jedynie ponaglenia, nie można nie dostrzec braku konsekwencji po stronie skarżących, który wnosząc skargę na decyzję organu II instancji, traktują pismo z dnia [...].06.2017 r. jako odwołanie. Treść zatem pisma, w którym skarżący wyraźnie kwestionują decyzję z dnia [...].05.2017 r. nr [...], jego zatytułowanie jako odwołanie ale również sposób jego zaadresowania, jednoznacznie przesądzają, że organ II instancji prawidłowo zakwalifikował pismo jako odwołanie. Brak było podstaw do żądania od skarżących sprecyzowania tego pisma. Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych to treść a nie forma przesądza o charakterze danego pisma. Odwołanie nie wymaga szczególnej formy ani szczegółowego uzasadnienia. Powinno z niego wynikać, że strona kwestionuje pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie i jest z niego niezadowolona, co miało miejsce w rozstrzyganej sprawie. Należy również zauważyć, że organ II instancji otrzymał wraz z pismem przewodnim przekazującym odwołanie informację o tym, że przywołane przez odwołujących pisma z [...].02.2017 r. oraz [...].03.2017 r. są częścią akt związanych z postępowaniem egzekucyjnym. Skoro zatem te pisma złożono w ramach postępowania egzekucyjnego, kwestia braku udzielenia na nie odpowiedzi stanowi odrębną sprawę i skarżący powinni oczekiwać od organu w tym zakresie udzielania przewidzianej prawem odpowiedzi. Ponadto w zakresie objętym "meritum" pisma, powinni oczekiwać nadania odpowiedniego biegu sprawie ponaglenia. Z tych powodów bezzasadnym okazały się zarzuty polegające na naruszeniu art. 35 § 1, art. 36 § 1, art. 37 i art. 38 k.p.a. Nie mogło przynieść oczekiwanego rezultatu dla skarżącego podnoszenie zarzutu art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, skoro zaskarżona decyzja została wydana w ogólnym postępowaniu administracyjnym a nie w postępowaniu egzekucyjnym. Konkludując powyższe rozważania Sąd uznał działanie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi w całości.